烈士紀念設(shè)施保護行政公益訴訟起訴審查要點探討與思考

張旭東 姚媛媛 王緒

摘 要：烈士紀念設(shè)施是紀念緬懷英烈、傳承英烈精神的重要載體。保護烈士紀念設(shè)施對于弘揚愛國主義、社會主義道德風(fēng)尚，促進社會主義精神文明建設(shè)具有重要作用。檢察機關(guān)針對英雄烈士紀念設(shè)施管護不到位問題提起行政公益訴訟，維護英雄烈士的榮譽、尊嚴，主要審查行政機關(guān)對烈士紀念設(shè)施是否具有監(jiān)管職責(zé)、履職是否到位、訴訟請求與檢察建議是否銜接得當及訴訟請求是否全部實現(xiàn)等問題。案件辦理過程中，檢察機關(guān)要注重加強訴前程序與訴訟程序的銜接、發(fā)揮一體化優(yōu)勢、深化與行政機關(guān)的配合，達到“辦理一案、治理一片”的效果。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 烈士紀念設(shè)施保護 監(jiān)督對象 履行法定職責(zé) 撤回起訴

一、基本案情

1948年7月淮海戰(zhàn)役前夕，宿遷洋河成為國民黨軍隊“守江必守淮”戰(zhàn)略在淮陰至徐州地區(qū)的前沿要地。為打破敵人計劃，中國人民解放軍華東野戰(zhàn)軍第十二縱隊十五團奉命發(fā)起戰(zhàn)斗，最終取得勝利。戰(zhàn)斗中，解放軍戰(zhàn)士犧牲180余人。戰(zhàn)斗結(jié)束后，烈士遺體一部分安葬在洋河沙圩村，還有100余名烈士就地安葬在要道村。由于戰(zhàn)時安葬比較倉促，18座烈士墓就成了烈士們的合葬墓。從1948年開始，當?shù)氐拇迕衩磕甓甲园l(fā)栽種松樹，幾十年的時間墓地周圍形成了一塊面積約2000平方米的茂密松林。在當?shù)劓?zhèn)政府、村委會的努力下，墓地建成為占地約2600平方米的某烈士陵園。

2021年8月江蘇省宿遷市宿城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“宿城區(qū)院”）對全區(qū)烈士紀念設(shè)施管護情況進行全面排查，發(fā)現(xiàn)部分烈士陵園存在道路破損、雜草叢生、未設(shè)立指示牌、與私人墓混設(shè)等問題，向宿城區(qū)退役軍人事務(wù)局（以下簡稱“區(qū)退役軍人局”）制發(fā)檢察建議，建議其督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好轄區(qū)內(nèi)英烈紀念設(shè)施的維護、修繕和保護工作，做好散葬烈士墓的集中管護工作。區(qū)退役軍人局收到檢察建議后，督促各鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)烈士陵園進行維護修繕、樹立紀念碑、建檔造冊。后經(jīng)屬地政府申請、退役軍人事務(wù)部門核實，該烈士陵園整改后，被正式評定為區(qū)級烈士紀念設(shè)施。

2022年6月下旬，宿城區(qū)院會同“益心為公”志愿者開展烈士紀念設(shè)施保護專項行動。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上述烈士陵園內(nèi)生長數(shù)十年的松樹針葉呈紅褐色，樹干干枯，有枯死跡象。宿城區(qū)院邀請林業(yè)專家到現(xiàn)場查看，經(jīng)診斷有68棵松樹已枯死近一年時間，系周圍水稻田灌溉用水、噴灑農(nóng)藥所致。另發(fā)現(xiàn)，院內(nèi)環(huán)境混亂、雜草叢生，通往院內(nèi)道路雨后泥濘不堪，18座無名烈士墓未立碑。

二、案件辦理基本過程

（一）履行訴前程序

某鎮(zhèn)政府作為該烈士陵園正式掛牌管理單位，直接負責(zé)陵園管護工作。2022年7月5日，宿城區(qū)院向某鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議，要求其配合區(qū)退役軍人局加強對陵園環(huán)境的維護，對枯死松樹及時復(fù)種，爭取財政資金為無名烈士設(shè)立墓碑。某鎮(zhèn)政府于2022年8月30日書面回復(fù)稱：“已對陵園內(nèi)樹木進行清理，但因近階段氣溫較高，不適宜松樹的補植，待氣溫下降后立即補植；同時對接區(qū)退役軍人事務(wù)局，爭取財政資金為烈士墓立碑，目前方案正在制定中。”但未提供其履職的相關(guān)證明材料。宿城區(qū)院函詢林業(yè)部門，了解到宿遷地區(qū)適宜栽種松柏類植物時間為春季至秋冬季封凍前，避免35℃以上高溫即可。對于檢察建議中的“對枯死松樹及時復(fù)種”事項，某鎮(zhèn)政府在收到檢察建議及回復(fù)后相當長的一段時間內(nèi)完全具備種植條件，而其并未實施。2022年11月10日，宿城區(qū)院對整改情況“回頭看”，發(fā)現(xiàn)陵園內(nèi)病死松樹已被砍伐，但樹根尚未挖出，仍未進行補種；18座烈士墓仍無墓碑，陵園紀念碑前堆滿晾曬的小麥，烈士紀念設(shè)施未得到有效保護，公益處于持續(xù)受損狀態(tài)。

（二）提起行政公益訴訟

因烈士紀念設(shè)施保護領(lǐng)域案件社會影響較大，2022年11月中旬，宿遷市人民檢察院（以下簡稱“宿遷市院”）組織兩級院業(yè)務(wù)骨干召開聯(lián)席會議，對公益損害結(jié)果、對象是否適格、起訴證據(jù)標準等問題進行論證。11月18日，宿遷市院批復(fù)同意宿城區(qū)院對某鎮(zhèn)政府依法提起行政公益訴訟，請求：確認某鎮(zhèn)政府未依法履行該烈士陵園保護管理職責(zé)的行為違法；要求某鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行法定職責(zé)，對該烈士陵園的環(huán)境設(shè)施進行修復(fù)。

在該案審理過程中，宿城區(qū)院繼續(xù)與某鎮(zhèn)政府溝通，充分闡釋屬地政府的職責(zé)、履職邊界等問題。某鎮(zhèn)政府表示將積極采取整改措施，2023年3月15日、4月3日兩次提交《整改情況報告》，報告中載明，已為18座無名烈士墓立碑，栽種200余棵松柏，鋪設(shè)長90米寬4米的入園水泥道路，陵園內(nèi)種植草坪2000平方米，并增設(shè)1名專職人員負責(zé)烈士陵園的日常管護工作。

（三）公益訴訟整改效果評估

宿城區(qū)院實地走訪查看，確認某鎮(zhèn)政府已整改情況屬實，某烈士陵園內(nèi)存在問題已經(jīng)整改到位，目前呈現(xiàn)莊嚴、肅穆和清凈的整體環(huán)境和氛圍。2023年4月4日，宿遷市院、宿城區(qū)院邀請相關(guān)方面專家、人民監(jiān)督員、聽證員等對本案進行公開聽證。經(jīng)現(xiàn)場評議，聽證人員一致認為某鎮(zhèn)政府已經(jīng)履行職責(zé)，建議撤回起訴。4月6日，宿城區(qū)院綜合考慮多方意見，認為行政公益訴訟訴訟目的已經(jīng)實現(xiàn)，對某鎮(zhèn)政府撤回起訴。

三、烈士紀念設(shè)施保護行政公益訴訟起訴審查要點及思路

（一）公共利益的認定：界定烈士紀念設(shè)施保護范疇

根據(jù)《烈士褒揚條例》第26、27條規(guī)定內(nèi)容，國家依法保護按照有關(guān)規(guī)定修建的烈士陵園、紀念堂館、紀念碑亭、紀念塑像、烈士墓等烈士紀念設(shè)施，烈士紀念設(shè)施實行分級保護?！读沂考o念設(shè)施保護管理辦法》第18條規(guī)定，烈士紀念設(shè)施保護單位和管理單位應(yīng)當保證設(shè)施設(shè)備外觀完整、題詞碑文字跡清晰，要保持莊嚴、肅穆、清凈的環(huán)境和氛圍，為社會公眾提供良好的瞻仰及教育場所。烈士紀念設(shè)施的保護情況可以從確認其保護級別，同時對紀念設(shè)施體現(xiàn)出的環(huán)境氛圍予以充分考量。

1.明確烈士紀念設(shè)施保護級別。為有效進行保護管理，確定監(jiān)管單位，國家對烈士紀念設(shè)施的保護實施分級制，各級人民政府應(yīng)確定烈士紀念設(shè)施保護單位、劃定烈士紀念設(shè)施保護范圍。本案中，在區(qū)退役軍人局督促下，某烈士陵園于2021年全面整修，符合一定規(guī)模、保護級別、周邊環(huán)境等情況后被評為區(qū)級烈士紀念設(shè)施，并確定某鎮(zhèn)政府為掛牌管理單位。2021年10月，市退役軍人局制作宿遷市烈士紀念設(shè)施圖典對外予以公布。

2.環(huán)境氛圍的維護應(yīng)當作為烈士紀念設(shè)施保護的重要組成部分。烈士陵園一般由紀念碑、烈士墓、烈士碑、圍墻柵欄等建筑物、構(gòu)筑物、通行道路并輔以青松翠柏、四季青等常綠植物構(gòu)成，彰顯陵園莊重、肅穆的環(huán)境氛圍。烈士陵園的環(huán)境氛圍是人民群眾身處烈士陵園的景象體驗，環(huán)境氛圍的建立需要陵園整體環(huán)境建設(shè)作為基本保障。本案中，某烈士陵園內(nèi)枯死的松樹、雜亂堆放的物品以及未樹立墓碑的烈士墓都難以烘托和營造出莊嚴、肅穆的環(huán)境氛圍，結(jié)合《烈士紀念設(shè)施保護管理辦法》相關(guān)規(guī)定，可以認為該烈士紀念設(shè)施未得到良好的保護管理。

（二）監(jiān)督對象的確定：厘清烈士紀念設(shè)施監(jiān)管職責(zé)

《中華人民共和國英雄烈士保護法》（以下簡稱《英雄烈士保護法》）第4條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當加強對英雄烈士的保護，將宣傳、弘揚英雄烈士事跡和精神作為社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容?！读沂堪龘P條例》第27條第3款規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當確定烈士紀念設(shè)施保護單位、劃定烈士紀念設(shè)施保護范圍?！督K省英雄烈士紀念設(shè)施保護管理辦法》第4條第2款、第3款規(guī)定，縣級以上地方人民政府退役軍人事務(wù)部門主管紀念設(shè)施保護管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會配合做好烈士紀念設(shè)施保護管理相關(guān)工作。根據(jù)上述規(guī)定，烈士紀念設(shè)施應(yīng)由退役軍人事務(wù)部門、地方政府履行管理保護職責(zé)。本案中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為提起行政公益訴訟的對象，主要基于以下三方面的原因：

1.烈士紀念設(shè)施保護屬于行政公益訴訟法定領(lǐng)域。根據(jù)《英雄烈士保護法》第25條的規(guī)定，檢察機關(guān)對侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽的行為可以向人民法院提起訴訟。烈士紀念設(shè)施承載著英烈精神、紅色基因，對于烈士紀念設(shè)施管護不到位同樣有損英雄烈士的榮譽、尊嚴，損害國家和社會公共利益。2021年11月退役軍人事務(wù)部、最高檢等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強烈士紀念設(shè)施規(guī)范管理的意見》，明確檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟等法律監(jiān)督職能，通過制發(fā)檢察建議、提起訴訟等方式，加大對烈士紀念設(shè)施管護責(zé)任的監(jiān)督力度。故檢察機關(guān)可以依照《英雄烈士保護法》等法律規(guī)定通過行政公益訴訟職能督促行政機關(guān)依法全面履行烈士紀念設(shè)施監(jiān)管職責(zé)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對烈士紀念設(shè)施負有法定監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)《英雄烈士保護法》《烈士褒揚條例》有關(guān)規(guī)定，各級政府應(yīng)當加強對英雄烈士的保護，確定烈士紀念設(shè)施的保護單位。《江蘇省英雄烈士紀念設(shè)施保護管理辦法》進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等配合做好烈士紀念設(shè)施保護管理相關(guān)工作。行政訴訟法第25條中行政機關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機關(guān)對于違法行為的查處職責(zé)，同時也包括行政機關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴大，依據(jù)職權(quán)通過運用公共權(quán)力、使用公共資金等方式對受損公益進行處置等綜合性治理職責(zé)。本案中，某鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)文化、衛(wèi)生等行政工作負有綜合管理職責(zé)。而且其履職依據(jù)不僅包括法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括規(guī)章以下的規(guī)范性文件，在司法審查時優(yōu)先適用行政機關(guān)制定的自行創(chuàng)設(shè)更為嚴格職責(zé)的規(guī)范性文件［1］，即《江蘇省英雄烈士紀念設(shè)施保護管理辦法》的規(guī)定，因此某鎮(zhèn)政府應(yīng)當履行烈士紀念設(shè)施監(jiān)管職責(zé)。另外，宿城區(qū)院在2021年向區(qū)退役軍人局制發(fā)的檢察建議，在當時已經(jīng)整改到位并完善相關(guān)機制，可以視為已經(jīng)依法履行監(jiān)管職責(zé)。2022年宿城區(qū)院在開展專項行動中發(fā)現(xiàn)該烈士陵園管理不善的問題，違法行為涉及多個行政機關(guān)，可以同時向多個行政機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議。但宿城區(qū)院認為，某鎮(zhèn)政府是該烈士陵園正式掛牌管理單位，且松樹枯死的原因系當?shù)剞r(nóng)民種田灌溉、播撒農(nóng)藥所致，無論從責(zé)任承擔(dān)直接性還是履行職責(zé)便利性而言，某鎮(zhèn)政府更容易發(fā)現(xiàn)問題并及時予以糾正，將其作為監(jiān)督對象更有利于實現(xiàn)公益保護目的。

3.不依法履行職責(zé)的行為考量。不依法履行法定職責(zé)的行為包括作為的違法行政行為及行政不作為，具體形式有違法履職、拒絕履職、不予答復(fù)、不完全履職、遲延履職、推諉履職等。本案中，某鎮(zhèn)政府雖然回復(fù)檢察建議，采取了一定措施，又以天氣炎熱為由，表示松樹要等到季節(jié)適宜時栽種。然而在客觀障礙消除、氣候適宜時，仍未采取相關(guān)措施，社會公共利益一直處于受損狀態(tài)，屬遲延履職情形，應(yīng)當認定該單位未采取有效整改措施，未依法全面履行職責(zé)。

（三）訴訟請求的提出：做好與訴前檢察建議的銜接

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條第3款規(guī)定，檢察建議內(nèi)容應(yīng)當與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。制發(fā)訴前檢察建議作為起訴的前置程序，意味著訴訟請求要充分考量訴前檢察建議內(nèi)容。同時行政公益訴訟的訴訟請求，承載著檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中的實體要求，其不僅是修復(fù)受損國家利益及社會公共利益的判定依據(jù)，也是在對案件證據(jù)及事實綜合考量的基礎(chǔ)上所提出的限定審理及裁判范圍、指引訴辯方向的重要航標。［2］那么，一方面從程序上講，起訴是訴前程序的承接，訴訟請求的內(nèi)容要涵蓋乃至高度凝練檢察建議的內(nèi)容，因而檢察建議的內(nèi)容必須規(guī)范、具體、可執(zhí)行，以實現(xiàn)訴訟目的。另一方面從行政公益訴訟本質(zhì)上來講，其是對行政權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當保持謙抑性。行政機關(guān)可以在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，因此在訴訟請求中無需載明承擔(dān)具體義務(wù)或者減損具體權(quán)益事項。

本案中，宿城區(qū)院提出確認某鎮(zhèn)政府未依法履行某烈士陵園保護管理職責(zé)行為違法和要求對烈士陵園環(huán)境設(shè)施進行修復(fù)兩項訴訟請求。訴訟請求從內(nèi)容上主要涵蓋：一是確認檢察建議中某鎮(zhèn)政府法定職責(zé)；二是概括某鎮(zhèn)政府履行環(huán)境維護、植物復(fù)種及設(shè)立墓碑等具體職責(zé)，符合規(guī)范、可執(zhí)行性特征，同時恪守檢察權(quán)邊界、未干涉行政權(quán)。

（四）以撤回起訴方式結(jié)案：確認訴訟請求是否全部實現(xiàn)

根據(jù)“兩高”司法解釋及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，在行政公益訴訟案件的審理過程中，行政機關(guān)糾正違法行為或者依法履職使檢察機關(guān)的訴訟請求全部實現(xiàn)，檢察機關(guān)可以撤回起訴。由此可得，撤回起訴需要滿足以下要件：一是時間上，必須在行政公益訴訟案件審理過程中；二是目的上，要求訴訟請求得到全部實現(xiàn)。對于訴訟中行政機關(guān)履職的，除了撤回起訴的結(jié)案方式，還可以選擇撤回部分訴訟請求，保留“確認行政行為違法或無效”等訴請。具體到本案中，檢察機關(guān)起訴后，在法院審理過程中，某鎮(zhèn)政府完成了對某烈士陵園環(huán)境氛圍的全面治理，補植松柏、為無名烈士墓樹立墓碑，并于2023年3月、4月兩次書面呈報整改情況，對依法負有職責(zé)而未履職的違法行為予以認同。檢察機關(guān)邀請人民監(jiān)督員、聽證員、“益心為公”志愿者、人大代表、政協(xié)委員等實地查看，召開聽證會，各方對于某鎮(zhèn)政府整改情況表示認可。經(jīng)過綜合評估多方意見，結(jié)合實際整改情況，確認行政機關(guān)已經(jīng)全面依法履職，行政公益訴訟請求已全部實現(xiàn)，公益訴訟辦案的法律效果和社會效果均已達到，檢察機關(guān)遂對案件撤回起訴并結(jié)案。

四、行政公益訴訟起訴案件啟示及經(jīng)驗總結(jié)

（一）提起行政公益訴訟強化履職效果

檢察機關(guān)通過提起訴訟的方式來增強訴前檢察建議的監(jiān)督剛性，以達到強化監(jiān)督效果的目的。提起行政公益訴訟也能更好實現(xiàn)維護國家和社會公共利益，促進依法行政、推動法治政府建設(shè)以及建立、完善監(jiān)督制約、追責(zé)機制。

（二）加強訴前程序與訴訟程序的銜接

訴前程序作為行政公益訴訟起訴的前置條件，要把握好訴訟請求與檢察建議的銜接，主要是在檢察建議的框架下，根據(jù)行政機關(guān)履職情況來作出動態(tài)的調(diào)整，并且要結(jié)合行政訴訟法明確要求的判決類型如限期履行、確認判決、變更判決等來提出。

（三）發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢

通過發(fā)揮檢察一體化履職優(yōu)勢，以市級院為引領(lǐng)，構(gòu)建縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運行高效有序的辦案組織，提升辦案質(zhì)效。烈士紀念設(shè)施保護專項監(jiān)督活動開展已有近兩年時間，但這類行政公益訴訟起訴案件尚屬少見，缺乏實踐經(jīng)驗，在公益損害的認定、整改效果的評估、監(jiān)督對象的確定等方面存在較多可研究與探討之處，發(fā)揮市級院一體化辦案優(yōu)勢，可最大程度聚合全市辦案力量，合力破解、消除疑難問題。

（四）深化與行政機關(guān)之間的協(xié)作配合

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是手段，保護公共利益、維護英烈榮譽是最終目的。在行政機關(guān)積極履職、整改到位的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)要加強良性互動，充分發(fā)揮公益訴訟協(xié)同之訴的功能定位。在本案中，宿遷市院在市級層面與宿遷市退役軍人局加強聯(lián)動，推動召開全市烈士紀念設(shè)施保護推進會、督導(dǎo)全市烈士紀念設(shè)施建設(shè)、改進工作，形成保護合力。