完善行政公益訴訟訴前磋商機(jī)制的建議

李 居

湖北省恩施市人民檢察院第四檢察部，湖北 恩施 445000

一、訴前磋商機(jī)制的優(yōu)益性

（一）訴前磋商機(jī)制秉持謙抑性原則，以更為柔性的方式與行政機(jī)關(guān)平等協(xié)商

訴前檢察建議雖名為“建議”，實(shí)則具有一定的剛性、強(qiáng)制性，它要求行政機(jī)關(guān)必須按照訴前檢察建議的內(nèi)容予以整改落實(shí)并到期回復(fù)，體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制功能，增加了行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗情緒。而訴前磋商機(jī)制充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都可以表達(dá)意見(jiàn)、說(shuō)明理由，最終達(dá)成合意，督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的同時(shí)，給予了行政機(jī)關(guān)充分的尊重，避免行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的抵觸情緒。

（二）訴前磋商機(jī)制有利于節(jié)約司法資源、簡(jiǎn)化辦案程序、提升辦案質(zhì)效

采用傳統(tǒng)的訴前檢察建議，檢察機(jī)關(guān)需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力調(diào)查取證、核實(shí)，而訴前磋商機(jī)制在一定程度上相當(dāng)于簡(jiǎn)易程序，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的實(shí)際情況，對(duì)案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，對(duì)不必制發(fā)訴前檢察建議的案件，直接適用訴前磋商機(jī)制，通過(guò)訴前磋商機(jī)制將解決公益受損的關(guān)口前移，與行政機(jī)關(guān)面對(duì)面溝通，不僅可以較為全面了解案件的過(guò)程，而且實(shí)現(xiàn)了以最小的檢察監(jiān)督成本達(dá)到最優(yōu)的法律監(jiān)督效果。［1］2020 年，新冠疫情暴發(fā)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用磋商程序，辦理了一批涉疫案件，取得良好效果。例如湖北省巴東縣人民檢察院針對(duì)廢棄口罩等防護(hù)用品的收集和處理問(wèn)題，積極探索運(yùn)用磋商程序，最終就有效規(guī)范廢棄口罩等防護(hù)用品的收集、運(yùn)送、貯存和處置與行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，不僅保護(hù)環(huán)境、保障人民群眾的身體健康和生命安全，而且節(jié)約司法資源、提升辦案質(zhì)效。

（三）訴前磋商機(jī)制優(yōu)化了監(jiān)督方式，維護(hù)訴前檢察建議公信力

以往在訴前環(huán)節(jié)，僅規(guī)定了單一的訴前檢察建議方式，在實(shí)踐中，因?yàn)樯霞?jí)檢察機(jī)關(guān)的考核，部分檢察機(jī)關(guān)為了完成任務(wù)或辦案數(shù)量，濫發(fā)檢察建議，例如針對(duì)同一公益受損問(wèn)題，向多個(gè)行政機(jī)關(guān)頻發(fā)，但事事以檢察建議的方式監(jiān)督，無(wú)法體現(xiàn)檢察建議的權(quán)威性。同時(shí)，最高人民檢察院也明確提出2022 年是“質(zhì)量建設(shè)年”，運(yùn)用訴前磋商機(jī)制，有利于改進(jìn)工作作風(fēng)，對(duì)于部分公益受損輕微等不必制發(fā)訴前檢察建議的案件可徑直適用訴前磋商程序，在磋商中形成合意，可提升檢察機(jī)關(guān)辦案的精準(zhǔn)性、規(guī)范性、時(shí)效性，維護(hù)訴前檢察建議的公信力。

（四）訴前磋商機(jī)制的程序具有靈活可變通性

首先，訴前磋商機(jī)制的告知方式具有多樣性，不僅可采用書面的方式，也可以通過(guò)電話、傳真的方式予以告知；其次，訴前磋商機(jī)制不必局限于固定的流程，只需檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)公益受損情況、行政機(jī)關(guān)如何履職取得一致意見(jiàn)即可，其他程序可以簡(jiǎn)化甚至取消；再次，參與磋商的人員具有多樣性，磋商過(guò)程中可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、專業(yè)人員參與，不僅可以提升公益訴訟知名度，而且讓專業(yè)人員參與磋商，磋商得出的一致協(xié)議操作性、執(zhí)行性更強(qiáng)；最后，磋商的次數(shù)不受限制，根據(jù)案件的實(shí)際情況，可以多次磋商，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的，都可以再次啟動(dòng)磋商程序。

二、行政公益訴訟訴前磋商工作目前存在的問(wèn)題

（一）訴前磋商機(jī)制缺乏明確、具體的實(shí)施規(guī)范

2019 年，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟回頭看”專項(xiàng)活動(dòng)總結(jié)暨公益訴訟辦案規(guī)范化電視電話會(huì)議的講話中，第一次提出要建立行政公益訴訟磋商程序，他提出要集中精力、資源辦理公益受損嚴(yán)重、案情復(fù)雜的案件，對(duì)于公益受損輕微的案件，則通過(guò)推動(dòng)訴前磋商機(jī)制，使行政機(jī)關(guān)快速整改、公益快速得以恢復(fù)，不再制作訴前檢察建議。2021 年7 月1 日起正式施行的《最高人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)立案后可以與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，但僅僅規(guī)定了磋商的具體內(nèi)容、磋商可采用的形式，對(duì)磋商的法律地位、具體適用情形、磋商如何與訴前檢察建議進(jìn)行銜接未做規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中，具體如何使用磋商程序沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）磋商機(jī)制適用率低

自2019 年，最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵首次提出磋商制度后，實(shí)踐中允許并鼓勵(lì)各地檢察機(jī)關(guān)探索并使用磋商制度辦理公益訴訟案件，部分檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)將磋商機(jī)制運(yùn)用在辦案過(guò)程中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，多數(shù)訴前案件仍然采用訴前檢察建議的方式予以辦理，采用磋商機(jī)制辦理的案件屈指可數(shù)。以恩施市人民檢察院為例，2019 年，恩施市人民檢察院共辦理公益訴訟案件78 件，全部采用傳統(tǒng)的訴前檢察建議的方式；2020 年，恩施市人民檢察院共辦理公益訴訟案件81 件，只有1 件采用磋商機(jī)制；2021 年，全年共辦理了108件公益訴訟案件，其中13 件案件采用了磋商的方式，所占比例僅12%。

三、完善行政公益訴訟訴前磋商機(jī)制的建議

（一）明確磋商機(jī)制適用的案件類型

行政公益訴訟磋商機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷是為了彌補(bǔ)訴前檢察建議方式單一，缺乏對(duì)具體案件的性質(zhì)、公益受損的嚴(yán)重程度等情形予以區(qū)分，是為了節(jié)約司法資源、精準(zhǔn)辦案，若不對(duì)磋商的具體適用案件類型予以明確，實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致部分辦案機(jī)關(guān)無(wú)論案件難易程度、公益受損情況、社會(huì)影響力一律適用訴前檢察建議或者訴前磋商。筆者認(rèn)為，應(yīng)采用列舉制和禁止制明確磋商具體適用的案件類型、不能適用磋商的案件類型，對(duì)于未規(guī)定的案件類型，允許檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)探索，等時(shí)機(jī)成熟再予以補(bǔ)充。例如，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損害程度輕微的、行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為情形輕微的、兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)交叉需協(xié)作配合的、整改時(shí)間長(zhǎng)或者難以確定的則可以采用磋商的方式；而對(duì)于專業(yè)程序高、需要鑒定、涉案范圍廣且人數(shù)眾多、公益損害嚴(yán)重、社會(huì)影響大則規(guī)定不能適用磋商程序。

（二）明確磋商與訴前檢察建議的關(guān)系

近幾年來(lái)，行政公益訴訟案件數(shù)量不斷增長(zhǎng)，案件類型也日益豐富，采用單一的訴前檢察建議方式已經(jīng)很難適應(yīng)行政公益訴訟發(fā)展的需要，對(duì)案件性質(zhì)、情形不加區(qū)分一律制發(fā)檢察建議的方式加劇了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中的對(duì)抗情緒。［2］引入磋商機(jī)制，在辦案過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)平等協(xié)商，雙方表達(dá)意見(jiàn)，不僅可以了解詳細(xì)情況，而且可以增進(jìn)相互理解，給予了行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的尊重。2021 年施行的《最高人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》將磋商規(guī)定在行政公益訴訟立案與調(diào)查環(huán)節(jié)，有意將磋商作為調(diào)查的一種方式，但筆者認(rèn)為磋商機(jī)制與訴前檢察建議是并列關(guān)系，磋商機(jī)制是對(duì)訴前檢察建議的補(bǔ)充，將磋商作為調(diào)查的一種方式，達(dá)不到設(shè)置磋商機(jī)制的根本目的，引入磋商機(jī)制，是為了節(jié)約司法資源，對(duì)案情簡(jiǎn)單、公益受損輕微的案情快速辦理，而調(diào)查可以采用各種各樣的方式，只要不違反法律規(guī)定即可，只有將磋商機(jī)制與訴前檢察建議都規(guī)定為公益訴訟訴前環(huán)節(jié)可采用的方式，才能完善訴前程序，實(shí)現(xiàn)以最少的檢察成本達(dá)到最優(yōu)的法律監(jiān)督效果。

（三）訴前磋商的制度構(gòu)想

《最高人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十條規(guī)定了磋商程序的啟動(dòng)、磋商的形式，即公益訴訟案件立案之后，檢察機(jī)關(guān)可以與行政機(jī)關(guān)以召開(kāi)磋商座談會(huì)、發(fā)送事實(shí)確認(rèn)書等方式磋商，但對(duì)磋商的告知程序、監(jiān)督跟進(jìn)程序、期限等都未做規(guī)定。筆者認(rèn)為，訴前磋商制度的法律地位相當(dāng)于訴前檢察建議，那訴前磋商制度也應(yīng)該有完整的程序，即可以設(shè)置訴前磋商程序的啟動(dòng)、訴前磋商的告知、召開(kāi)訴前磋商會(huì)議、回復(fù)期限、監(jiān)督跟進(jìn)程序、磋商的終止六個(gè)階段。

1．訴前磋商程序的啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索并在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)立案后，若符合適用訴前磋商的案件類型即可啟動(dòng)訴前磋商程序。

2．訴前磋商的告知。采用磋商程序，是為了節(jié)約司法資源，快速恢復(fù)受損的公益，筆者認(rèn)為磋商的告知不局限于書面方式，也可以采用電話、傳真，甚至微信等方式提前告知行政機(jī)關(guān)擬召開(kāi)磋商會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)等，要求行政機(jī)關(guān)派人參加，由于《最高人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定公益訴訟案件立案之后需要在7 日內(nèi)將立案決定書送達(dá)行政機(jī)關(guān)，因此，筆者認(rèn)為可以在送達(dá)立案決定書時(shí)一并告知磋商的時(shí)間與地點(diǎn)。例如E 市人民檢察院辦理的E 市某執(zhí)法局對(duì)E 市金龍大道某小區(qū)道路破損怠于履職案中，因案情簡(jiǎn)單，承辦檢察官通過(guò)電話告知行政機(jī)關(guān)的違法行為，擬采取的磋商方式，并告知了磋商的時(shí)間、地點(diǎn)。

3．召開(kāi)訴前磋商會(huì)議?！蹲罡呷嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十條規(guī)定了磋商可以召開(kāi)磋商座談會(huì)、向行政機(jī)關(guān)發(fā)送事實(shí)確認(rèn)書的方式進(jìn)行，并形成會(huì)議記錄或者紀(jì)要等書面材料。但未規(guī)定會(huì)議記錄及事實(shí)確認(rèn)書的具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為會(huì)議記錄或者紀(jì)要，應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員、基本案情、違法行為及其證據(jù)、整改方案，由行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)參加會(huì)議人員簽字予以確認(rèn)，并對(duì)整改期限予以約定或協(xié)商確定等，但可以不局限于訴前檢察建議2 個(gè)月的回復(fù)期，例如E 市人民檢察院辦理的E 市某執(zhí)法局對(duì)E 市金龍大道某小區(qū)道路破損怠于履職案中，因行政機(jī)關(guān)可以快速整改，因此，在磋商會(huì)議中，約定半個(gè)月內(nèi)整改完畢并書面回復(fù)。筆者認(rèn)為事實(shí)確認(rèn)書是一種更加規(guī)范的會(huì)議記錄，其主要內(nèi)容應(yīng)為行政機(jī)關(guān)的違法或怠于履職行為，由行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)確認(rèn)書加蓋公章予以確認(rèn)，也可以由檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)確認(rèn)書加蓋公章并送達(dá)行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)回證上簽收確認(rèn)。如E 市人民檢察院辦理的（涉營(yíng)商）E 市市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)某街道辦事處“某團(tuán)”外賣商戶某快餐店未規(guī)范經(jīng)營(yíng)怠于履職案中，采用了事實(shí)確認(rèn)書的方式，在事實(shí)確認(rèn)書中對(duì)E 市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的怠于履職行為予以闡述，并約定了回復(fù)期限，E 市人民檢察院在事實(shí)確認(rèn)書上蓋章確認(rèn)，E 市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在送達(dá)回證上簽收確認(rèn)。

4．回復(fù)期限。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，訴前檢察建議的回復(fù)期是2 個(gè)月，該期限為不可變期間，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)不得對(duì)該期間約定延長(zhǎng)或者縮短，行政機(jī)關(guān)需在2 個(gè)月的期限內(nèi)依據(jù)訴前檢察建議的內(nèi)容整改完成并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)；但筆者認(rèn)為，磋商不必規(guī)定確定的回復(fù)期限，應(yīng)該依據(jù)案情類型、整改難易情況，由行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商確定，對(duì)行政機(jī)關(guān)可以快速整改、公益可以快速恢復(fù)的案件，可以約定半個(gè)月或者1 個(gè)月的回復(fù)期限，對(duì)于整改時(shí)間長(zhǎng)，行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行告知、處罰、鑒定等類型的案件，則可以對(duì)各個(gè)時(shí)段的期限予以約定，不必局限于固定的回復(fù)期，給予行政機(jī)關(guān)更加合理的整改時(shí)間。

5．監(jiān)督跟進(jìn)程序。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)通過(guò)磋商達(dá)成一致意見(jiàn)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)時(shí)跟進(jìn)、監(jiān)督，確保行政機(jī)關(guān)能按照磋商的內(nèi)容執(zhí)行，若行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)予以回復(fù)并整改完畢，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)案件終結(jié)審查，對(duì)于生態(tài)環(huán)境、食品安全保護(hù)等有公益受損反彈可能性的案件，可以通過(guò)開(kāi)展公益訴訟“回頭看”，確保監(jiān)督的效果；若行政機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)不能按期整改完畢或者拒絕履行監(jiān)督管理職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公益受損未明顯消除的案件，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，若行政機(jī)關(guān)不能按照訴前檢察建議的內(nèi)容整改完成再向人民法院提起行政公益訴訟，筆者認(rèn)為再次發(fā)出訴前檢察建議則浪費(fèi)司法資源，與設(shè)立磋商的目的相違背，訴前磋商的法律地位與訴前檢察建議的一致，若行政機(jī)關(guān)不能按照磋商的內(nèi)容整改到位，檢察機(jī)關(guān)可直接依據(jù)磋商行政的會(huì)議記錄或者事實(shí)確認(rèn)書向法院提起行政公益訴訟，對(duì)損害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益予以保護(hù)。

6．磋商的終止。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在磋商中達(dá)成一致意見(jiàn)，依照磋商的內(nèi)容整改完成后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件終結(jié)審查即磋商的終止；在磋商過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)不能達(dá)成一致的磋商意見(jiàn)，或涉及多個(gè)職能部門，各職能部門不能就分工達(dá)成一致意見(jiàn)，則磋商可能無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，筆者認(rèn)為，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)終止磋商，依據(jù)前期調(diào)查核實(shí)的相關(guān)事實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議。

四、結(jié)束語(yǔ)

完善訴前磋商機(jī)制是為了使檢察機(jī)關(guān)可以更好地履行行政公益訴訟訴前職責(zé)，磋商并不是取代訴前檢察建議，而是與訴前檢察建議相互補(bǔ)充，形成共同保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的合力。