探索“兩鄰”理論下沈陽市社區(qū)治理困境

張驍

摘要：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視社區(qū)治理工作。2013年習近平總書記在視察沈陽市多福社區(qū)時提出“兩鄰”理論，為我國的社區(qū)治理指明了方向。中國特色的新時代社區(qū)治理“兩鄰”理論堅持以人民為中心的思想，構(gòu)建睦鄰愛鄰、守望互助、充滿人情味的新型社區(qū)治理共同體，具有深厚的實踐性和人文關(guān)懷性。本文分析了沈陽市社區(qū)治理存在的主要問題和產(chǎn)生原因，提出沈陽市社區(qū)治理相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：兩鄰；社區(qū)；治理；困境

社區(qū)治理是我國基層社會治理的重要一環(huán)，也是社區(qū)發(fā)展過程中的重要挑戰(zhàn)，做好社區(qū)治理工作對加快推進城市化發(fā)展、增強社區(qū)凝聚力、增進社區(qū)成員社會福利、推進社區(qū)發(fā)展有著重要意義。2013 年 8 月 30 日，習近平總書記來到沈陽市沈河區(qū)多福社區(qū)考察，在與社區(qū)居民進行座談時指出：“社區(qū)建設(shè)不能光靠錢，要與鄰為善、以鄰為伴。”“兩鄰”理論是新時代加強和完善我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的新思想，為在當前社區(qū)治理過程中建立新型鄰里關(guān)系提供了嶄新思路。

一、當前社區(qū)治理存在的主要問題

（一）社區(qū)事務(wù)冗雜，服務(wù)質(zhì)量下降

在現(xiàn)實中，街道辦事處往往把社區(qū)當作自己的下屬部門，使社區(qū)變成了一種 “準政府組織”，不屬于行政部門卻可以代替政府行使部分職能，承擔著本不應(yīng)其承擔的由政府部門下發(fā)的行政事務(wù)。[1]社區(qū)每年都要花費相當一部分的精力參加街道會議以及處理政府部門下發(fā)的各類文件，還需要在社區(qū)內(nèi)將文件、會議精神進行落實。另外，社區(qū)還需要應(yīng)對政府部門以及街道安排的各類工作，并且接受不定期的抽查以及考核，這類檢查和考核對社區(qū)消耗極大，導致大部分社區(qū)工作人員的時間與精力都被政府派遣的工作和任務(wù)牽扯，其主要的工作內(nèi)容就是完成政府部門的 “派活”，幾乎沒有時間與居民進行交流溝通，也難以了解居民的基本情況，從而出現(xiàn)為社區(qū)居民提供服務(wù)不充分的現(xiàn)象。[2]社區(qū)在為社區(qū)內(nèi)居民提供生活服務(wù)和日常養(yǎng)老服務(wù)時只能滿足其最基本的需求，沒有精力去提供更深層次的服務(wù)，如關(guān)注失能老人、空巢老人、留守兒童的心理健康及社交需求及對社區(qū)內(nèi)失業(yè)居民進行技能培訓幫助再就業(yè)等。“兩鄰”理論內(nèi)容的核心是 “與鄰為善、以鄰為伴”，需要社區(qū)參與其中，將 “兩鄰”理念融入社區(qū)日常各項工作中，將 “單打獨斗”變?yōu)槎喾饺诤?，但由于社區(qū)的精力被繁雜的行政事務(wù)牽扯，無法將全部注意力集中在 “兩鄰”工作上，“心有余而力不足”，在提供社區(qū)服務(wù)時，無法更加專注與深入，從而導致社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的降低。

（二）社區(qū)工作隊伍建設(shè)滯后

沈陽市社區(qū)工作者目前存在年齡結(jié)構(gòu)差距大、人員學歷素質(zhì)差距大、招錄門檻不一等現(xiàn)象，有些社區(qū)工作者無法很好地完成自身的任務(wù)。部分社區(qū)工作者由于未經(jīng)過系統(tǒng)的培訓，缺乏專業(yè)的指導，無法為社區(qū)居民提供專業(yè)的 “兩鄰”服務(wù)，出現(xiàn) “服務(wù)內(nèi)容不充分”“服務(wù)意識不到位”“服務(wù)質(zhì)量不合格”等問題。另外，沈陽市社區(qū)工作者人員流動大，更新?lián)Q代快，很多社區(qū)工作者只是把這個崗位當作 “中轉(zhuǎn)站”，等找到更好的工作就辭職；而成為社區(qū)工作者的準入門檻相對而言較低，整體隊伍穩(wěn)定性不足，呈現(xiàn)魚龍混雜的態(tài)勢。除此之外，社區(qū)治理隊伍建設(shè)滯后，同樣也影響了 “兩鄰”服務(wù)的質(zhì)量，很多社區(qū)工作者隊伍存在人才流失嚴重、缺少新鮮血液、年齡分布不均衡的問題，一些老一輩的社區(qū)工作人員觀念保守、創(chuàng)新能力弱、缺乏專業(yè)技能，無法熟練運用網(wǎng)絡(luò)以及大數(shù)據(jù)進行社區(qū)管理，而新補進的年輕人基礎(chǔ)業(yè)務(wù)生疏，對社區(qū)內(nèi)的基本環(huán)境以及居民情況缺乏最基本的了解，在短時間內(nèi)無法成為一名獨當一面的社區(qū)管理人員；社區(qū)管理團隊專業(yè)硬實力同樣也不過關(guān)，當前大多社區(qū)管理團隊未經(jīng)過專業(yè)培訓，專業(yè)技能薄弱，不懂得科學的管理方法，也不具備當前新時代社區(qū)建設(shè)所需要的專業(yè)技能。這些情況致使社區(qū)治理困難重重。

（三）協(xié)同治理的多元主體權(quán)責不清

“兩鄰”理論下社區(qū)治理的過程由多元主體共同參與其中，各個治理的主體通力合作，一方面，需要激活社區(qū)居民參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，在黨委領(lǐng)導下把居民重新 “組織”起來；另一方面，則需要社區(qū)明確自身職責，與各個主體積極溝通，深入群眾，致力于讓社區(qū)居民的生活更加方便，社區(qū)居民的訴求可以被關(guān)注，從而使社區(qū)居民的幸福感增加。但由于缺乏多元主體治理體系，隨著社區(qū)建設(shè)的加速發(fā)展，社區(qū)治理出現(xiàn)權(quán)責不清、職能范圍與服務(wù)內(nèi)容模糊等日益突出的問題。越位、缺位和錯位的情況頻繁出現(xiàn)在社區(qū)治理各方面的事務(wù)中，街道、社區(qū)、政府部門與群眾自治組織之間的職責界限與權(quán)責劃分相對模糊，產(chǎn)生錯位的現(xiàn)象。而社會組織與政府部門、社區(qū)與社區(qū)居民、物業(yè)與小區(qū)住戶之間的協(xié)同矛盾也反映出沈陽市參與社區(qū)治理的多元主體間協(xié)同不暢的問題。居委會與基層社區(qū)黨組織經(jīng)常會出現(xiàn)權(quán)責界限不清晰的情況；業(yè)主委員會與物業(yè)公司長期處于 “敵對狀態(tài)”，業(yè)主的權(quán)益常常受到侵害。由此可見，社區(qū)共同體意識淡薄是多元主體沖突頻發(fā)的主要原因，導致了社區(qū)在治理工作中效率低下，在一定程度上導致了社區(qū)治理的混亂。

二、關(guān)于沈陽市社區(qū)治理存在問題的基本原因

（一）社區(qū)“行政化”

從20世紀90年代末開始，大量的行政事務(wù)伴隨著社區(qū)治理的重心下移下沉到社區(qū)，使得社區(qū)的行政色彩逐漸變得濃厚，其自治與服務(wù)功能遭到不同程度的削弱。當前沈陽市大部分社區(qū)都存在著 “社區(qū)”行政化的問題，影響社區(qū)治理進程。近年來，隨著各級黨委、政府推動各類公共服務(wù)事項往社區(qū)延伸，導致大量本應(yīng)由政府承擔的行政與公共事務(wù)涌入社區(qū)，迫使以社區(qū)居委會為代表的部分基層組織逐漸行政化，與政府部門之間的關(guān)系演化為下級對上級的關(guān)系。社區(qū)的自主性、主體性被忽視，無法發(fā)揮有效的自治職能，被迫具有 “行政性”和 “自治性”的雙重屬性。同時，由于政府部門的工作 “下沉”，社區(qū)的工作量大大增加，社區(qū)工作被迫陷入效率低下、無效重復的窘境，完成政府部門的工作消耗了社區(qū)工作者絕大部分的時間與精力。政府下沉的職能過多，導致社區(qū)對 “兩鄰”服務(wù)的精力與時間都投放不足，社區(qū)事務(wù)工作的創(chuàng)新與活力不足，“兩鄰”服務(wù)不夠充分。

（二）社區(qū)工作管理機制不合理

社區(qū)工作者應(yīng)當具有專業(yè)性。隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，人們的需求日益提升，對社區(qū)工作者能力的要求也越來越高。但當前針對社區(qū)工作者的培訓工作尚不完善，社區(qū)工作者缺乏專業(yè)的、成體系的培訓。一方面，對社區(qū)工作者的培訓方式陳舊，多為 “紙上談兵”，只局限于理論方面，而缺乏對相關(guān)業(yè)務(wù)的系統(tǒng)技能培訓以及與社區(qū)居民溝通、交流的實踐培訓，導致很多社區(qū)工作者上崗后無所適從，面對工作不知如何下手；另一方面，對社區(qū)工作者的培訓內(nèi)容大多都是由上級部門下發(fā)的文件決定的，無法根據(jù)社區(qū)工作人員的需求進行針對性培訓。管理機制的不合理，導致了社區(qū)工作者隊伍發(fā)展不健全。另外，社區(qū)工作者承擔著巨大的工作量，卻沒有與之相匹配的薪資待遇，使社區(qū)無法引進更年輕的專業(yè)人才，即使有，也只是暫時性的，一旦有更好的工作機會，便會立刻 “跳槽”，社區(qū)工作者隊伍中的人才不斷流失。

（三）協(xié)同治理的多元主體缺乏共同體意識

當前社區(qū)治理中的各方主體都有著自己不同的利益和治理原則，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的社會組織在參與社區(qū)治理的過程中，通常只謀求自身發(fā)展、忽略社區(qū)的整體利益，缺乏共同體意識，從而導致矛盾和沖突的產(chǎn)生，造成了社區(qū)治理效能的低下。社區(qū)黨組織、物業(yè)公司、居委會、業(yè)主委員會等社區(qū)治理的主體之間沖突頻發(fā)，各方主體之間缺乏有效的溝通與合作，甚至會因為權(quán)力地位不對等從而產(chǎn)生矛盾，從而產(chǎn)生結(jié)構(gòu)失衡、協(xié)同困難的現(xiàn)象。[3]各方主體既沒有積極、自覺、主動地投入社區(qū)治理工作中，也沒有認識到自己的切身利益與城市社區(qū)的建設(shè)和治理息息相關(guān)。各主體在參與社區(qū)治理時對社區(qū)的整體發(fā)展不能達成共識，重視程度不同，比如政府部門的重心放在社區(qū)的多元治理方面，但目前大多數(shù)的社會組織只是把社區(qū)多元治理看作自身獲取利潤的手段。某些治理主體仍有形式化參與思想，工作內(nèi)容和方式卻未改變，讓 “共同治理”流于表面。由此可見，多元主體參與社區(qū)治理的共識的缺失讓社區(qū)多元治理的發(fā)展被嚴重限制，社區(qū)的多元主體治理也難以深入，社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變也遭到阻礙。共識的缺失使參與社區(qū)治理的各個主體產(chǎn)生了矛盾和分歧。[4]

三、沈陽市社區(qū)治理新模式的建議

（一）“政社”分離，放權(quán)于社區(qū)

想要使社區(qū) “去行政化”，需要實行 “政社分離”。即轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府的職能邊界，做到各司其職，改變對社區(qū)權(quán)責以及工作任務(wù)的錯誤規(guī)劃，減少對社區(qū)的直接干預，不強行派遣任務(wù)給社區(qū)，做到 “簡政放權(quán)”，從根本上減輕社區(qū)負擔。社區(qū)也應(yīng)該明確自身定位，區(qū)分冗余行政工作和基礎(chǔ)行政工作的關(guān)系，將工作重心轉(zhuǎn)移到自治上來。社區(qū)自治是在政府領(lǐng)導下進行的自我治理，政府與社區(qū)組織之間應(yīng)該是互相協(xié)作、相輔相成的，政府提供政策、資金方面的支持給社區(qū)，社區(qū)則由政府領(lǐng)導，并接受政府對社區(qū)治理進行符合法定的標準與程序的指導，與社區(qū)黨總支共同開展社區(qū)治理工作，為社區(qū)內(nèi)居民提供服務(wù)，并協(xié)助政府對社區(qū)進行治理。

（二）加強隊伍建設(shè)的頂層設(shè)計

提升社區(qū)人才隊伍的質(zhì)量的首要問題是進行隊伍建設(shè)的頂層設(shè)計，制定發(fā)展戰(zhàn)略與目標，從招聘、培訓、薪資、晉升、工作內(nèi)容等方面進行設(shè)計，同時兼顧社區(qū)和個人的發(fā)展，確保社區(qū)工作者隊伍可以可持續(xù)發(fā)展，在留住人才的同時，吸引更多的新鮮血液加入社區(qū)工作者的隊伍當中。

培訓社區(qū)工作者是強化社區(qū)人才隊伍建設(shè)的根本，一方面，社區(qū)可以邀請專家來舉辦講座或授課，為社區(qū)工作者傳授危機處理、民生政策、法律解讀等相關(guān)知識；另一方面，可以根據(jù)培訓對象的不同情況針對性地進行崗位培訓。如可以對年長的社區(qū)工作者進行電腦、平板等電子設(shè)備的使用培訓，讓他們可以在 “智慧社區(qū)”的大背景下更好更快地適應(yīng)目前的工作環(huán)境和工作內(nèi)容。

（三）構(gòu)建新型社區(qū)“共同體”

在新時代背景下，社區(qū)治理必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由原來單極化的行政管控向精細化與數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在 “兩鄰理論”的倡導下，社區(qū)治理需要培育 “共同體”意識、建設(shè) “共同體”制度。[5]要構(gòu)建起 “與鄰為善、以鄰為伴”的新型社區(qū)和諧關(guān)系，在開展社區(qū)治理工作中做到 “善鄰、伴鄰”，在社區(qū)內(nèi)倡導社區(qū)共同體精神，并且在閑暇時間開展社區(qū)公益、志愿服務(wù)等活動，組織社區(qū)居民共同學習、生活、娛樂的 “共同體”機制，拉近社區(qū)居民之間的距離，鼓勵社區(qū)居民積極參與公共事務(wù)，促進社區(qū)居民的情感生活交流。近些年來，在社區(qū)治理領(lǐng)域，“三社聯(lián)動”發(fā)揮了極其重要的作用，以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社區(qū)人才隊伍為支點的 “三社聯(lián)動”形式，在優(yōu)化資源配置、激發(fā)社區(qū)治理活力方面有著突出的作用?！皟舌徖碚摗钡陌l(fā)展及其在社區(qū)治理的實際運用，為 “三社”之間建立良好的協(xié)調(diào)機制提供了解決思路。

四、結(jié)束語

在現(xiàn)代社會，社區(qū)已成為生活中不可缺失的一部分，城市治理與其息息相關(guān)，社區(qū)治理逐漸從單一、簡單朝全面、復雜過渡，社區(qū)治理實踐既要繼承之前的成果，又要不斷引入新方法、探索新機制，不斷探索治理的新途徑。盡管目前我國的社區(qū)治理還存在部分問題，但在 “兩鄰理論”的指導下，我們有信心以 “社區(qū)家文化”建設(shè)為要點，以人民為中心，促進鄰里之間愛鄰睦鄰，互助互建，共同構(gòu)建一個新時代下充滿人情味的社區(qū)治理共同體。

參考文獻：

[1] 周昌明.城市社區(qū)“行政化”現(xiàn)象及其治理研究[D].濟南：濟南大學，2021.

[2] 王海鷹，李堅，廉輝.關(guān)于優(yōu)化社區(qū)“兩鄰”服務(wù)的對策建議[J].沈陽干部學刊，2022，24（01）：53-54.

[3] 喻蕾涵.城市社區(qū)多元主體協(xié)同治理的困境與優(yōu)化策略[J].現(xiàn)代交際，2020（13）：254-256.

[4] 劉源鑫，崔智恒.新時代城市社區(qū)治理問題及策略分析[J].黑龍江人力資源和社會保障，2022（13）：21-23.

[5] 張雷，秦森.社區(qū)治理“兩鄰理論”與社會工作創(chuàng)新[J].中國社會工作，2020（25）：20-22.