新時期機關檔案保密工作存在的問題與對策研究

文/湖北省地震局 胡榮華

一、背景

縱覽中華上下五千年，從周代的“藏于天府”和“納書于金騰之匱”，到秦代的“藏于禁室，鋌鑰為禁，封以禁印”和漢代的“函檢封泥”；從唐代文書保密制度的“確立”、宋元時期的“固化”、明代的“發(fā)展”和清代的“完善”，直至中華人民共和國成立，保密思想的發(fā)展才迎來了新篇章。至此，保密工作不再是“配角”，而是被視為一項專門的工作任務被提上日程，并制定了相關規(guī)章制度，通過召開全國范圍的保密工作會議等方式，不斷探索和實踐保密工作的具體工作內容及發(fā)展目標。隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展和科學技術的突飛猛進，信息化、網絡化飛速發(fā)展。隨著國際地位和話語權的顯著提高，我國已然成為西方各國竊取情報的主要目標。這些新時期的新變化，都對保密工作提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，保密工作的主體更加多元化，涉密載體更加多樣化，泄密范圍不斷擴展，竊密手段不斷升級，保密工作所面臨的形勢越來越錯綜復雜。而作為機關在公務活動中形成的機關檔案，則成了泄密、竊密的重災區(qū)，給社會和單位帶來了不可逆的重大損失和負面影響。因此，如何做好新時期機關檔案保密工作已成為亟待解決的問題。

二、機關檔案保密工作存在的問題

機關檔案是各級機關在公務活動和行政管理工作中產生的具有保存價值的原始記錄，一般包括文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實物檔案、科技檔案、人事檔案、會計檔案。其收集范圍的廣度和深度決定了機關檔案相較于其他門類檔案來說更為關鍵和敏感。隨著科學技術的發(fā)展和我國國際政治、經濟、文化環(huán)境的變化，作為涉及國家利益與安全、社會和諧和穩(wěn)定、個人隱私保護及權益的機關檔案已成為泄密、竊密的主戰(zhàn)場。目前，機關檔案保密工作主要存在如下問題。

（一）保密意識普遍不強。隨著信息技術和網絡技術的飛速發(fā)展，全世界正以前所未有的速度高度融合。融合范圍之廣，融合領域之深，給國家和單位的信息安全帶來了巨大的挑戰(zhàn)，保密斗爭日益激烈，從而導致保密意識的薄弱性與保密工作的重要性之間的矛盾、保密工作發(fā)展的低水平與國內外經濟社會發(fā)展高水平之間的矛盾日益凸顯。保密意識的欠缺從根本上來說就是缺乏憂患意識、法制意識和責任意識。有些單位職工認為檔案的保密工作是檔案管理員和機要員的工作，對保密工作的重要性認識不深刻，對泄密產生的危害認識不足，對泄密途徑的多樣性認識不夠，對保密工作的法律法規(guī)認識不到位，導致保密工作的漏洞和隱患的產生，嚴重影響機關檔案保密各項工作的推進和落實。例如，某單位辦公室副主任肖某，為向在外檢查工作的分管領導匯報工作，找到檔案管理員趙某查閱文件，擅自用手機對機密級文件的部分內容進行拍照，并用微信發(fā)送給在外檢查工作的領導。肖某由于保密意識欠缺，私自對涉密文件進行拍照復制，并通過公共信息網絡進行傳遞，導致國家秘密知悉范圍擴大，造成國家秘密失控。

（二）制度體系不夠健全。新中國成立后，中共中央先后下發(fā)了《關于加強保守黨與國家的機密的決定》《中國共產黨中央關于保守黨和國家機密獎罰暫行辦法》《保守國家機密暫行條例》等制度規(guī)范。在改革開放時期，我國制定實施了《中華人民共和國保守國家秘密法》及實施條例和保密工作責任制、網絡保密管理等一系列保密法規(guī)文件。黨的十八大以來，我國制定了《保密法實施條例》和《保密事項范圍制定、修訂和使用辦法》等保密法規(guī)和部門規(guī)章。這些保密制度在維護黨和國家各個時期的信息安全方面發(fā)揮了重要作用，但這些制度大多停留在宏觀政策層面，在具體機關檔案保密工作實踐中，仍缺少制度依據(jù)：一是因為有些單位沒有建立機關檔案保密制度；二是因為有些單位雖然建立了機關檔案保密工作制度，但由于諸多影響因素并沒有得到有效的貫徹落實；三是因為有些單位對現(xiàn)行的機關檔案保密管理制度沒有進行及時修訂。例如，某縣水務局設計隊隊長劉某從省測繪地理信息局購回一套秘密級的本縣地圖，由于沒有建立圖紙使用、借閱、歸還、登記等相關管理制度，未明確專人看管或歸檔，涉密測繪圖紙的日常使用和借取隨意，管理混亂，交接不清，導致該涉密地圖遺失。

（三）監(jiān)督機制不夠完善。除了制度體系的構建，機關檔案保密工作的監(jiān)督機制也不可或缺。監(jiān)督機制的實施是約束和規(guī)范機關檔案保密工作的重要手段，有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決機關檔案保密工作中存在的問題和漏洞，主要包括以下幾方面的內容：一是對機關檔案涉密崗位人員的監(jiān)督，要及時了解其思想動態(tài)和工作態(tài)度、重點關注其是否定期參加保密培訓，簽訂保密責任書等；二是對涉密機關檔案的管理工作流程的監(jiān)督，重點排查涉密機關檔案的硬軟件保管環(huán)境、借閱和利用流程、外包整理及數(shù)字化服務、涉密電子檔案等泄密、竊密風險點；三是對機關檔案保密工作質量的監(jiān)督，不僅要對存在泄密、竊密等瀆職違法行為給單位和社會造成損失的責任部門和個人進行相應處罰，還要對在保密工作中做出貢獻的部門和個人給予精神或物質獎勵，做到賞罰分明。但在實際的機關檔案管理工作中，保密監(jiān)督既沒有可依據(jù)的制度規(guī)范，也沒有可執(zhí)行的工作流程。此外，隨著計算機信息技術在檔案管理工作中的廣泛應用，一些新的保密安全隱患隨之而來，尤其常見于涉密電子檔案的管理過程中，比如保密數(shù)據(jù)資料被篡改、復制、泄露、丟失等。例如，某單位檔案工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)，在對相關檔案資料進行現(xiàn)場數(shù)字化工作結束后，存儲檔案數(shù)據(jù)的移動硬盤下落不明，隨即向上級相關管理部門報告。經該省國家保密局對硬盤內的備份數(shù)據(jù)進行密級鑒定，硬盤存儲的檔案資料中包括一份機密級、一份秘密級國家秘密。這說明該單位的檔案保密監(jiān)督機制存在管理漏洞，工作缺乏全程性、跟蹤性，在執(zhí)行檔案外包整理及數(shù)字化服務項目的過程中，沒有對檔案數(shù)字化工作場所的保密管理采取相應措施，沒有安裝監(jiān)控錄像設施，也沒有加強對進出檔案數(shù)字化場所人員的檢查，導致國家秘密的泄露。

（四）解密管理銜接不暢。解密管理和機關檔案管理無論在制度建設還是業(yè)務流程方面，都存在脫節(jié)的情況。根據(jù)《國家秘密解密暫行辦法》規(guī)定：“國家秘密解密由確定該事項為國家秘密的機關、單位（以下簡稱原定密機關、單位）負責。其他機關、單位可以向原定密機關、單位提出解密建議。”而《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》則要求：“各級國家檔案館保存的1991年1月1日前形成的標有“絕密”“機密”“秘密”字樣的檔案（以下簡稱涉密檔案），其解密工作由各級國家檔案館負責進行。各級國家檔案館保存的1991年1月1日后形成的涉密檔案，未接到保密期限變更通知的，自保密期限屆滿之日起，即自行解密?！鼻罢咭?guī)定的解密責任主體是原定密機關、單位，后者規(guī)定的解密責任主體則是各級國家檔案館。而對于現(xiàn)存的擬進館或不需進館的涉密機關檔案的解密工作尚沒有明確規(guī)定，各單位檔案室在日常的工作實踐中缺少可參考的政策依據(jù)和可執(zhí)行的制度規(guī)范，使得解密管理與機關檔案管理銜接不暢，無法根據(jù)社會環(huán)境的變化和制度政策的調整對涉密機關檔案進行實時和動態(tài)地控制和管理，從而影響檔案的利用。

（五）保密技術手段較為落后。保密技術主要包括涉密載體保密技術、涉密信息保密技術、泄密（竊密）發(fā)現(xiàn)技術等。當下，先進的科學技術被應用于竊密活動，而計算機網絡被普遍應用于涉密信息的處理和保管，這就從客觀上增加和擴展了泄密或竊密的途徑和范圍，保密技術的發(fā)展迫在眉睫。目前，保密技術的發(fā)展進程不容樂觀，無法完全滿足對開展保密管理工作的需要，不能完全順應科學技術發(fā)展的前沿趨勢和主流方向。因此，科學技術的高速發(fā)展與保密技術手段，尤其是與檔案保密技術手段的滯后發(fā)展之間的矛盾給機關檔案的保密工作帶來了挑戰(zhàn)。一是檔案管理硬軟件設備老化。相關電子設備和軟件系統(tǒng)普遍沒有得到及時更新升級，缺少必要的維護，處于不設防的狀態(tài)，極易產生泄密和竊密的漏洞，給涉密檔案的信息安全帶來隱患；二是檔案保密管理的方式落后。對于涉密機關檔案的管理，普遍做法是將有實物形態(tài)的涉密檔案放入保密柜單獨存放，將數(shù)字化的涉密檔案及檢索工具存入不連接互聯(lián)網的保密機上進行管理；三是檔案管理信息化和數(shù)字化程度低。由于涉密機關檔案在信息化和數(shù)字化的過程中無法得到保密技術的有效支持，泄密和竊密的風險過高，因此一般不對涉密機關檔案進行數(shù)字化處理，給管理、查詢和利用工作帶來了諸多不便。

三、新時期做好機關檔案保密工作的對策建議

保密工作是機關檔案管理工作中的重要環(huán)節(jié)，這是由機關檔案的內容和性質所決定的。為了解決新時期機關檔案保密工作中存在的問題，下面從五個方面提出應對之策。

（一）充分發(fā)揮檔案保密工作人員的主觀能動性。工作人員的思想狀態(tài)、工作作風和工作方法會對保密工作產生最為直接的影響，機關檔案保密工作的重要性不言而喻。因此，應采取有效措施充分發(fā)揮檔案保密工作人員的主觀能動性，提高檔案工作人員的保密意識、責任感、工作積極性和工作能力。一是在全單位范圍內開展定期或不定期的保密教育和培訓。通過鮮活的案例讓檔案工作人員充分認識保密工作的重要性和泄密或竊密的違法成本，不斷增強憂患意識、法制意識和責任意識，并熟練掌握基本的防泄密或竊密的工作操作流程；二是為涉密崗位工作人員，尤其是機關檔案管理涉密工作人員設置彈性的績效考核獎懲機制。由單位保密工作領導小組辦公室按月、季度或年度對涉密崗位的保密工作完成質量情況進行打分量化，分數(shù)對應不同檔次的績效獎勵或懲罰，對于為單位保密工作做出重要貢獻的部門或個人可酌情考慮追加年底一次性績效獎勵，對于未完成好保密工作給單位帶來損失的部門或個人則一次性扣除或扣減績效。

（二）將保密制度規(guī)定與具體保密措施緊密結合。宏觀的保密制度規(guī)定指導具體保密措施的制定和執(zhí)行，具體保密措施的貫徹實施是宏觀保密制度規(guī)定執(zhí)行力的體現(xiàn)。如果沒有完善的保密制度作為保障，那么機關檔案保密措施將會“迷失方向”。同理，如果沒有科學的機關檔案保密措施作為支撐，那么保密制度將會成為“一紙空談”。因此，必須把保密制度規(guī)定與具體保密措施相結合。此外，要想使兩者達到最優(yōu)合力，還必須以“監(jiān)督機制”作為重要的管理手段，這樣不僅能約束和規(guī)范具體的機關檔案保密工作，而且能以在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題作為契機，不斷完善保密措施和保密制度。具體有兩個關鍵性原則需要把握：一是要在各級保密制度體系的框架內，結合本單位的實際，制定機關檔案保密工作管理制度和實施細則，讓機關檔案保密工作有據(jù)可依，使保密制度中的精神和要求落到實處；二是將在機關檔案保密監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理和整合，及時向有關部門進行反饋，修訂或補充保密制度中的相關條款，充分發(fā)揮其指導作用，在政策層面保障各項保密措施可以順利執(zhí)行。

（三）正確處理好涉密檔案的保密管理與開放利用之間的矛盾。在機關檔案管理工作中，由于涉密與非涉密機關檔案交織管理，解密和開放鑒定緊密相連，因此，保密與開放之間的關系普遍難以平衡。為了正確處理好這一矛盾，一是要轉變思想觀念。摒棄“保密安全，開放危險”“只要不開放，就不會泄密”等錯誤思想，樹立正確的保密觀念，形成良好的保密工作風氣；二是要改變工作方式。摒棄傳統(tǒng)的“密件不借”的“一刀切”的做法，糾正以“涉密”為借口拒絕公開應公開的檔案資源等問題，既要做到確保涉密機關檔案安全，又要在合法合規(guī)的基礎上為涉密信息資源的利用提供便利條件；三是要理順工作流程。要認真梳理解密鑒定和開放鑒定的工作流程，在有效的監(jiān)督機制下，既要對保密期限已滿的檔案資源及時進行解密處理，又要對已經解密的檔案資源進行劃控處理，把經鑒定可以公開的檔案資源及時開放。

（四）正確處理保密重點與非保密重點之間的關系。相較于可以帶來直接效益的業(yè)務工作而言，一般單位投入到基礎性和服務性的保密工作中的人力、物力和財力是有限的。因此，如何在有限的資源配置范圍內，最大限度地做好機關檔案保密工作，是亟待解決的重要現(xiàn)實問題之一。這就需要在實際工作實踐中正確把握保密重點和非保密重點之間的關系，它們之間的關系主要包含三個層面，即按照機關檔案涉密信息的重要程度來劃分的保密重點和非重點；按照機關檔案產出部門的重要程度來劃分的保密重點和非重點；按照機關檔案涉密人員的重要程度來劃分的保密重點和非重點。由此可知，正確處理兩者關系的基本原則就是按照涉密的重要程度進行“資源傾斜”。這里所說的“資源”主要包括：人員安排、軟硬件支持和經費保障。人員安排指為“重點”涉密機關檔案信息的管理工作配備與工作任務量相匹配的專職機關檔案管理人員。涉密人員和崗位都要保持相對穩(wěn)定，并且要重點保護接觸密級比較高的涉密人員以及重要崗位上的工作人員。而對于“非重點”涉密機關檔案信息的管理工作可以酌情指派兼職檔案人員進行管理。軟硬件設備支持指為“重點”機關檔案涉密部門提供先進的保密技術手段支持。而對于“非重點”機關檔案涉密部門可以酌情沿用傳統(tǒng)的保密管理方式。經費保障是要為“重點”涉密機關檔案管理工作提供必要的經費支持。人員和硬件的投入歸根到底還是經費的投入，無論是人員的績效考核，軟硬件管理工具的投入還是先進保密手段的引進都離不開經費的保障。

（五）正確處理好涉密紙質檔案與電子檔案之間的關系。隨著電子檔案的載體形式呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的紙質檔案不再是唯一的載體形式。從檔案在線歸檔的實現(xiàn)到數(shù)字檔案室的建設，都需要以檔案數(shù)字化和信息化為基礎。與此同時，新時期、新形勢的變化和發(fā)展給涉密機關檔案的管理工作帶來了難題和挑戰(zhàn)。涉密機關紙質檔案和電子檔案的交織管理現(xiàn)象普遍存在，要想同時管理好紙質和電子兩種載體形式的涉密檔案，可以從以下三個方面入手：一是檔案工作人員在管理好紙質涉密機關檔案的基礎上，要不斷提高保密意識和保密技能，尤其是對于U盤、移動硬盤等移動存儲介質中的涉密內容，要進行重點管理與保護；二是實行涉密紙質和電子檔案的“雙套制”管理模式，在符合相關保密法律法規(guī)和數(shù)字化操作規(guī)范的基礎上，有條件地逐步實現(xiàn)涉密紙質檔案的數(shù)字化，同時也要盡可能地保存涉密電子檔案的紙質版本作為備份，這樣既可便于利用，又可確保安全；三是檔案管理人員要定期對所保管的涉密紙質和電子檔案的管理情況進行清理，查漏補缺，監(jiān)督排查泄密隱患，嚴防管理死角。

四、結語

保密工作事關事業(yè)成敗和社會安危，只有從思想和行為著手，以制度作為保障，嚴守保密陣地，才能讓事成，保國安。機關檔案的管理工作人員要清醒認識到新時期機關檔案保密工作存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮主觀能動性，將保密制度規(guī)定與具體保密措施緊密結合，正確處理好各種矛盾和關系，提高機關檔案保密工作的科學化管理水平和管理質量，使其能夠順應社會變化和發(fā)展的新要求。