雙碳視域下資源型城市政府推進(jìn)轉(zhuǎn)型的路徑研究

陳家豪

摘要：目前我國(guó)有近一半的資源型城市面臨著轉(zhuǎn)型的問題。資源型城市作為我國(guó)重要的能源資源供應(yīng)保障基地，在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問題，選擇適合自身發(fā)展與轉(zhuǎn)型的道路成為資源型城市政府的必然抉擇。同時(shí)，雙碳戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提出更高的要求，經(jīng)濟(jì)振興、雙碳達(dá)標(biāo)成為資源型城市轉(zhuǎn)型的雙重壓力。本文通過分析資源型城市政府轉(zhuǎn)型面臨的困境及其背后的深層次原因，探索雙碳視域下資源型城市政府推動(dòng)轉(zhuǎn)型的相關(guān)路徑。

關(guān)鍵詞：雙碳；資源型城市；困境；轉(zhuǎn)型路徑

一、研究背景與核心概念

（一）研究背景

2001年，遼寧阜新市成為我國(guó)首個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，阜新市拉開了我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型的序幕。[1]2020年，我國(guó)順應(yīng)國(guó)際社會(huì)要求和國(guó)內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，提出2030年“碳達(dá)峰” 與2060年“碳中和” 目標(biāo)。2021年，《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》提出綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系是解決我國(guó)資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。2021年《“十四五” 支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》出臺(tái)，方案準(zhǔn)確把握我國(guó)老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展的階段性特征，聚焦推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)。該方案的出臺(tái)實(shí)施標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)進(jìn)入了新階段。[2]2021年9月出臺(tái)的《推動(dòng)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五” 實(shí)施方案》對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型提出了更高要求，加快推動(dòng)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、持續(xù)健康發(fā)展。[3]資源型城市，其興也資源，衰也資源。在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中，資源型城市出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)性失業(yè)人口增加、生態(tài)環(huán)境失衡嚴(yán)重、城市規(guī)模收縮等問題。雙碳戰(zhàn)略是機(jī)遇更是挑戰(zhàn)。一方面，碳中和背景下資源型城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和雙碳達(dá)標(biāo)雙重壓力；另一方面，資源型城市的地域、資源類型、發(fā)展階段各有差異，雙碳戰(zhàn)略為如何轉(zhuǎn)型提供了全新的視角。雙碳視域下，有必要對(duì)我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型思路與路徑進(jìn)行全新思考。

（二）核心概念

對(duì)雙碳視域下資源型城市政府如何推動(dòng)轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究前，必須先明確幾個(gè)核心概念。

首先，什么是雙碳。2020年，我國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布2030年前實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前完成碳中和目標(biāo)。其次，什么是資源型城市。即以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。[4]資源型城市的城市建立、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)確立、發(fā)展與衰落都與該地區(qū)的資源開發(fā)利用直接相關(guān)。根據(jù)資源開采與城市形成的時(shí)間順序，可將其分為兩類：“先礦后城式”，即城市完全是因?yàn)橘Y源開采而出現(xiàn)；“先城后礦式”，即在資源開發(fā)之前已有城市存在，資源的開發(fā)加快了城市的發(fā)展。最后，什么是資源型城市轉(zhuǎn)型。即轉(zhuǎn)變資源型城市的發(fā)展道路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變過去的高碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。[5]

二、國(guó)內(nèi)成功案例

（一）安徽省淮北市

長(zhǎng)期無序狀態(tài)下對(duì)資源的肆意開采導(dǎo)致淮北市經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯，社會(huì)矛盾日益激化，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。[6]面對(duì)這些問題，淮北市不斷探索轉(zhuǎn)型與發(fā)展的道路，提出了“中國(guó)碳谷·綠金淮北” 的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，以培育新興綠色產(chǎn)業(yè)、延長(zhǎng)現(xiàn)有煤炭產(chǎn)業(yè)鏈為轉(zhuǎn)型著力點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎，集中資源優(yōu)勢(shì)完善基礎(chǔ)設(shè)施，全面落實(shí)社會(huì)保障，打造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。2019年，淮北市轉(zhuǎn)型取得較大進(jìn)展，生產(chǎn)總值首次突破千億大關(guān)，第三產(chǎn)業(yè)比重首次過半。

（二）陜西省榆林市

陜西榆林市地理位置優(yōu)越、資源儲(chǔ)量豐富，是我國(guó)“西煤東運(yùn)”“西氣東輸”“西電東送” 的重要樞紐，也是國(guó)家重要的清潔能源生產(chǎn)基地。面對(duì)“2060雙碳” 目標(biāo)，榆林在探索如何實(shí)現(xiàn)降碳減排、實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路上，堅(jiān)持對(duì)煤炭能源發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)化升級(jí)，走綠色低碳發(fā)展的道路。在資源、能源、環(huán)境的極限承載內(nèi)，推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的征程上，榆林市政府緊抓政策機(jī)遇，充分結(jié)合市情，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，做好合理規(guī)劃，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加大轉(zhuǎn)型力度、淘汰落后產(chǎn)能、改變用能方式等途徑，爭(zhēng)做“碳達(dá)峰、碳中和” 的先行者、探索者和創(chuàng)新者，把榆林打造成世界一流能源化工基地、綠色低碳的資源型領(lǐng)航城市。

三、轉(zhuǎn)型中的政府困境與根源

（一）政府責(zé)任不充分不到位

1.服務(wù)型政府建設(shè)不到位

資源型城市因經(jīng)濟(jì)體制原因，存在著“政府為主導(dǎo)、國(guó)有企業(yè)為主體” 格局，“礦城一體”“煤城一體”“政企合一” 等現(xiàn)象嚴(yán)重，全能屬性的大政府主義盛行。但是，推動(dòng)轉(zhuǎn)型與發(fā)展更多強(qiáng)調(diào)的是政府“有為”，管該管的，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府“需求導(dǎo)向” 的轉(zhuǎn)變。資源型城市政府也試圖進(jìn)行轉(zhuǎn)變，但效果不夠明顯。究其原因，主要是傳統(tǒng)全能型政府的思維局限，受政府領(lǐng)導(dǎo)的任期等因素影響，領(lǐng)導(dǎo)者自身對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的意識(shí)較弱。此外，在政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施過程中，雖然名義上進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，但長(zhǎng)期的傳統(tǒng)思維慣性和上級(jí)政府的指令導(dǎo)致地方政府轉(zhuǎn)變不夠深入，無法打破微觀調(diào)控的“魔咒”，宏觀調(diào)控效果不明顯，企業(yè)、政府、市場(chǎng)關(guān)系不清晰。

2.政府資金、專業(yè)人才不到位

第一，資金外溢與資金不足。資源收益分配機(jī)制存在問題是資源型城市的普遍現(xiàn)象，因市場(chǎng)需求導(dǎo)致資源價(jià)格上溢形成的財(cái)稅紅利、財(cái)政紅利、資金紅利大多通過稅收等手段被上級(jí)政府、企業(yè)、相關(guān)利益人獲得，而資源型城市政府和人民獲取比例不足。即使所獲取的資源收益也很少投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)升級(jí)、社會(huì)公共服務(wù)的提質(zhì)增效等領(lǐng)域。財(cái)政資金有效投入的不足，使得城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展沒有良好的外部發(fā)展環(huán)境與堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)一步惡化轉(zhuǎn)型與發(fā)展的環(huán)境。受資源開采的短期性和資本的逐利性的驅(qū)使，資源型城市的資金進(jìn)一步流向外地而非支持本地轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí)，資源型產(chǎn)業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)存在共振，受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)影響大，資源型城市經(jīng)濟(jì)存在周期性波動(dòng)影響財(cái)政收入。資金外溢與轉(zhuǎn)型資金缺口的矛盾，使得資源型城市政府陷入“有心無力” 的困境。

第二，人才短缺?！罢也坏?、招不來、留不住” 是資源型城市人才領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，存在著“人力資源低端供應(yīng)過剩、高端供應(yīng)不足” 結(jié)構(gòu)性失衡特征。資源型城市因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，更多的是對(duì)資源稟賦專業(yè)的人才培養(yǎng)，高層次人才培養(yǎng)不足，人才引進(jìn)、運(yùn)用、提拔體系不完善。人才的結(jié)構(gòu)性失衡制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向技術(shù)智力密集型方向調(diào)整。

（二）政府責(zé)任不平衡表現(xiàn)

1.地方政府決策體系滯后

資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展涉及資源型企業(yè)、其他企業(yè)，涉及地方政府、中央政府，也涉及其他層面，所以資源型城市轉(zhuǎn)型要科學(xué)、合理地制定全面系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，但目前地方政府的宏觀發(fā)展體系尚不完善。同時(shí)，資源型地方政府在轉(zhuǎn)型政策上更多的是對(duì)中央政策和宏觀政策某種程度上的抄襲，沒有從自身特色和現(xiàn)實(shí)需求制定自身的政策，使得政策具有籠統(tǒng)性和空泛性。針對(duì)城市轉(zhuǎn)型，也沒有建立科學(xué)的轉(zhuǎn)型績(jī)效評(píng)估體系。

2.政府生態(tài)觀失衡

自然資源的易獲得、高價(jià)值、高回報(bào)、低投入使得資源型城市政府形成了“資源型經(jīng)濟(jì)觀念” 與資源型政績(jī)觀，城市經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴“資源路徑”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源為核心驅(qū)動(dòng)力。在這種情況下，資源的開發(fā)與利用以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)，生態(tài)的修復(fù)與保護(hù)既是長(zhǎng)期必要的問題，也是政府的責(zé)任問題。過分追求經(jīng)濟(jì)效益，使得政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)難以到位。

3.產(chǎn)業(yè)鎖定與發(fā)展失衡

資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征即傳統(tǒng)低附加值產(chǎn)業(yè)的鎖定。表現(xiàn)為：低附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴與高附加值新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的矛盾。資源型城市對(duì)資源的“路徑依賴” 導(dǎo)致轉(zhuǎn)型受其制約，自然資源的相對(duì)易獲得性、低成本、高利潤(rùn)對(duì)高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了相對(duì)擠出效應(yīng)。同時(shí)，新舊能源轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變、雙碳戰(zhàn)略等外部客觀因素的制約，導(dǎo)致資源型城市鎖定低附加值產(chǎn)業(yè)，同時(shí)高附加值產(chǎn)業(yè)不足且不舍轉(zhuǎn)型的矛盾。

（三）政府責(zé)任困境的根源

1.體制原因

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)原因產(chǎn)生體制結(jié)果。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)比重以及經(jīng)濟(jì)體制等因素長(zhǎng)期影響下的資源型城市大多實(shí)行政企合一的管理體制。同時(shí)，各方面因素影響下，城市基礎(chǔ)設(shè)施大多是由相關(guān)資源型國(guó)有產(chǎn)業(yè)承辦，“企業(yè)辦社會(huì)” 現(xiàn)象突出。

2.資源稟賦原因

首先，資源依賴。資源稟賦是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起決定性作用。其次，路徑依賴。資源依賴導(dǎo)致路徑依賴，在發(fā)展選擇上資源型城市偏好選擇和建立以資源為核心的產(chǎn)業(yè)體系與城市經(jīng)濟(jì)體系，同時(shí)以資源外運(yùn)為重點(diǎn)的運(yùn)輸體系也有利于重工業(yè)的發(fā)展，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化轉(zhuǎn)型與升級(jí)。最后，鎖定效應(yīng)。資源依賴、路徑依賴導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展惰性，更多依賴資源紅利，不利于新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、資源型城市政府轉(zhuǎn)型的路徑

（一）健全資源型城市政府責(zé)任體系

在推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的過程中，政府要優(yōu)化社會(huì)公共產(chǎn)品供給，健全民生制度供給，平衡好轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展、保障人民利益的三者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)成果共享。

革新政府觀念，創(chuàng)新管理模式，建設(shè)“有為” 政府，實(shí)行宏觀管理、市場(chǎng)管理。健全政府服務(wù)體系，創(chuàng)新治理方式，提高政府服務(wù)能力。實(shí)現(xiàn)政企、政資、政市分離。將政府職能更多聚焦于公共服務(wù)效應(yīng)和社會(huì)化管理。建立科學(xué)的轉(zhuǎn)型考核指標(biāo)體系，是保障政府履行職責(zé)的有效方法。要建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)型政府發(fā)展指標(biāo)體系，同時(shí)完善并引入績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提升政府人員的工作能力。

（二）建構(gòu)多元主體共治體系

多元主體共治體系，是包括政府、社會(huì)、公民、企業(yè)等多元主體在內(nèi)的共同治理體系。在推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型的過程中，政府要堅(jiān)持與公民、市場(chǎng)、企業(yè)等主體合作，實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民、轉(zhuǎn)型共同協(xié)力”。首先，要強(qiáng)化多元主體意識(shí)，倡導(dǎo)人民參與，拓寬多元主體參與轉(zhuǎn)型重大事項(xiàng)的渠道，提升政府轉(zhuǎn)型決策的多元參與水平；其次，強(qiáng)化多元共治的智力支持，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)、專家決策等措施，提高科學(xué)決策水平；最后，完善多元主體共治體系，實(shí)現(xiàn)多元共治規(guī)范化，健全多元共治運(yùn)作體系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)轉(zhuǎn)型、價(jià)值共享轉(zhuǎn)型、成果共享轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)束語

資源型城市政府轉(zhuǎn)型要打破“路徑依賴”“資源依賴” 兩大困境。首先，針對(duì)國(guó)有企業(yè)比重問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重；針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要淘汰三高企業(yè)，同時(shí)利用先進(jìn)技術(shù)升級(jí)改造仍具有競(jìng)爭(zhēng)力的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)；其次，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈問題，要延伸產(chǎn)業(yè)鏈條形成多元化產(chǎn)業(yè)；最后，大力發(fā)展、培育兼有國(guó)際市場(chǎng)前景與本地比較優(yōu)勢(shì)的新興產(chǎn)業(yè)。

資金制約城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的難題。政府要完善相關(guān)財(cái)政政策，加大財(cái)政投入，承擔(dān)主體作用。同時(shí)，積極與中央政府協(xié)力合作，通過專項(xiàng)財(cái)政資金、轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)優(yōu)惠等措施解決資金問題。要積極引導(dǎo)、有效利用社會(huì)資金。完善國(guó)企融資機(jī)制，適時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本、企業(yè)資本的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作。

人才是第一資源。要有效發(fā)揮人才對(duì)城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的推動(dòng)作用，就必須重視人才、培養(yǎng)人才。實(shí)現(xiàn)本地高等院校與企業(yè)合作，培育與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相匹配的人才隊(duì)伍。不斷完善人才引進(jìn)、選拔體系，將高質(zhì)量人才引進(jìn)來，同時(shí)要完善人才待遇政策，用有效手段留住人才。

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