中小學(xué)“擇校熱”問題成因回溯及治理啟示

李 明 , 沙 旭

(1.湖南理工學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院,湖南岳陽 414006;2.廣東理工學(xué)院會計學(xué)院,廣東肇慶 526100)

1986 年我國第一部《義務(wù)教育法》頒布,全國各地對中小學(xué)入學(xué)問題進(jìn)行改革,大中型城市在1993 年基本實(shí)現(xiàn)了就近入學(xué)政策。但一些家長沒有按照政策規(guī)定讓孩子就近入學(xué),而是選擇在教育部門劃分的學(xué)區(qū)以外的學(xué)校就讀,由此,“擇校”成為社會普遍現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,使人們對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求越來越迫切,受校間的發(fā)展差異性、教育資源配置的非均衡性以及傳統(tǒng)應(yīng)試教育的影響,“擇?！爆F(xiàn)象逐漸成為義務(wù)教育階段關(guān)注的熱點(diǎn)問題,曾經(jīng)大量出現(xiàn)的“以權(quán)擇?！薄耙藻X擇校”“以房擇?！钡刃袨?嚴(yán)重地破壞了教育公平性原則。中共十九大以來,政府出臺了針對性極強(qiáng)的治理政策和規(guī)定,通過有效的行政手段,從根本上遏止了“擇校熱”問題的蔓延發(fā)展,初步解決了人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文試圖通過回溯“擇校熱”問題的成因,探討政府治理“擇校熱”問題的政策過程,為今后政府解決相關(guān)教育問題的政策制定提供啟示或借鑒。

一、原因回溯

在過去一段時期,關(guān)于擇校問題的討論較多,學(xué)者們從不同角度對其進(jìn)行了研討。有學(xué)者認(rèn)為,擇校是指家長放棄義務(wù)教育階段適齡兒童按學(xué)區(qū)免費(fèi)就近入學(xué)的政策,主動選擇其他學(xué)校就讀的教育現(xiàn)象[1]。李思思認(rèn)為,擇校是由于教育機(jī)會不均,家長與受教育者主動選擇優(yōu)質(zhì)學(xué)校從而獲得發(fā)展的自覺行為[2]。若該現(xiàn)象屬于合理范疇且符合政策規(guī)定則為一種正常的教育選擇行為,因此擇校是學(xué)校教育過程中的一類普遍現(xiàn)象。長期以來,有人贊同擇校,認(rèn)為擇校既是學(xué)生的基本權(quán)利,也能讓學(xué)校擁有更多的辦學(xué)主動權(quán),學(xué)生自主擇校能夠激發(fā)學(xué)校之間的合理競爭,能夠促進(jìn)學(xué)校主動提升教育教學(xué)質(zhì)量,促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展。有人不贊同擇校,認(rèn)為擇校在市場經(jīng)濟(jì)條件下會擾亂正常的教育環(huán)境,尤其在現(xiàn)階段,優(yōu)質(zhì)教育資源相對稀缺,政府教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡以及教師資源配置的非均衡性,拉大了地區(qū)之間、學(xué)校之間的差距,如果放開擇校,則會破壞義務(wù)教育的公平原則,使擁有權(quán)力地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、關(guān)系資源的一方成為“獲勝者”?？傮w而言,不贊同者為大多數(shù)。

“擇校熱”問題是由擇?，F(xiàn)象演變成的社會熱點(diǎn)問題,義務(wù)教育階段擇?，F(xiàn)象的蔓延具以下幾個特點(diǎn):一是擇?，F(xiàn)象由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中型城市延伸到了中小型城鎮(zhèn)和農(nóng)村;二是擇校不僅在高中階段存在而且下移至小學(xué);三是擇校費(fèi)用大大超過政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)且不受政府監(jiān)管,費(fèi)用的多少隨學(xué)校的名氣大小而不同;四是擇校表現(xiàn)為家長綜合實(shí)力特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的較量,助推了教育腐敗現(xiàn)象的滋生。關(guān)于擇校的方式和種類,有學(xué)者認(rèn)為主要是五種:一是“以權(quán)擇?！?具有一定社會地位和權(quán)力的家長通過一些不正當(dāng)?shù)姆绞綖樽优x擇學(xué)校,如“走關(guān)系”“批條子”等;二是“以錢擇校”,是指家長支付優(yōu)質(zhì)學(xué)校高額的“擇校費(fèi)”或“贊助費(fèi)”,從而幫助子女實(shí)現(xiàn)擇校;三是“以分擇?！?這是目前大眾最能接受的擇校方式,擇校的標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)生的考試分?jǐn)?shù),從而讓最具有潛力的學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育;第四,以“特長擇?！?一些享有特殊政策的重點(diǎn)學(xué)校競相提高入學(xué)標(biāo)準(zhǔn),學(xué)生們?yōu)闋幦∵M(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校,在成績優(yōu)異的基礎(chǔ)上還必須到校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)上“特長班”,為學(xué)校選優(yōu)準(zhǔn)備一項或多項特長,考取各種證書,這些證書成了進(jìn)入重點(diǎn)中學(xué)的敲門磚,極大地擾亂了正常的基礎(chǔ)教育秩序;五是“以戶口擇校”,這種方式較為迂回,很多父母選擇在重點(diǎn)學(xué)校附近購房或?qū)艨谶w到其學(xué)區(qū),爭取讓孩子能享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中,學(xué)生家長擇校一般會采取幾種形式相結(jié)合的方式[3]。家長的能力成為孩子能否獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的關(guān)鍵因素,家長的地位(權(quán)力)、經(jīng)濟(jì)能力、關(guān)系資源等社會影響力在擇校中起到了重要作用,而沒有這些資源的家庭,在這場非公平競爭中就會失去擇校的機(jī)會。因此,“擇校熱”引發(fā)了社會廣泛關(guān)注和議論,“擇校熱”從擇?，F(xiàn)象轉(zhuǎn)化為社會熱點(diǎn)問題,既違背了教育公平原則,又腐蝕了社會風(fēng)氣,更使原本干凈的教育領(lǐng)域發(fā)生“扭曲”,影響了我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的均衡發(fā)展,這與義務(wù)教育政策無疑是相違背的。

“擇校熱”的成因是多方面的,既有家長方面的,也有社會方面的,還有政策方面的。研究發(fā)現(xiàn),家庭背景、家長期望以及家長受教育程度較大程度地影響了擇校行為。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展使家長對孩子未來有了更多期盼,良好的中小學(xué)教育是通往高層次教育的必由之路,每一位“望子成龍”的父母都希望子女獲得高質(zhì)量的教育機(jī)會。部門經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,優(yōu)質(zhì)教育資源是稀缺的準(zhǔn)公共產(chǎn)品(擁擠性產(chǎn)品),當(dāng)沒有正常渠道獲得進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機(jī)會時,家長就會通過合法或者不合規(guī)的渠道進(jìn)行擇校。往往受教育程度越高的家長,擇校時對教師的要求也越高,對具體的教學(xué)過程、學(xué)習(xí)氛圍和課程負(fù)擔(dān)擁有更多發(fā)言權(quán)和批評意識。相比較而言,社會資本(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))處于弱勢的家庭,盡管也想通過擇校讓子女獲得優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)會,但鑒于家庭的整體經(jīng)濟(jì)利益,最終會放棄擇校。Hsieh 和Urquiola 對智利的教育研究顯示,來自富裕家庭的學(xué)生,更有機(jī)會離開原有的公立學(xué)校而進(jìn)入私立學(xué)校,并進(jìn)一步表明家庭(家長)背景明顯影響擇校行為[4]。葉曉陽運(yùn)用2003 年的CGSS 數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),父母的政治資本顯著提高了子女擇校的概率,一定程度上降低了子女的擇校費(fèi)支出[5]。另外,學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量、社會影響力、環(huán)境等也影響家長擇校。胡詠梅等以北京市48 所中小學(xué)擇校生為研究對象進(jìn)行實(shí)證研究的結(jié)果顯示,學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量(73.9%)是影響家長擇校的最主要影響因素,其次才是學(xué)校的校風(fēng)、學(xué)校的環(huán)境和學(xué)校離家遠(yuǎn)近[6]。Solmon 等對美國亞利桑那特許學(xué)校的研究也表明,在家長給出的普遍擇校影響因素中,排在前三位的依次是:學(xué)校有優(yōu)秀的教師(44.8%)、不滿意原來學(xué)校的課程和師資(40.0%)、大家公認(rèn)的好學(xué)校(34.6%)[7]。中外學(xué)者的研究結(jié)果基本一致,教育教學(xué)質(zhì)量的好壞既與教師有關(guān)也與學(xué)校校風(fēng)有關(guān),所謂名校效應(yīng)實(shí)際上就是名師效應(yīng)。研究可知,社會上大家認(rèn)可的名校,在長期的發(fā)展中不僅積淀了優(yōu)越性,而且還深受家長和學(xué)生的信任。這些名校持續(xù)不斷地吸引優(yōu)質(zhì)的生源和優(yōu)秀的教師,使之辦學(xué)聲譽(yù)和辦學(xué)效益不斷提升,在影響家長擇校的因素中,家長對教師的滿意度要高于其他因素的滿意度,家長對教師的期望也高于對學(xué)校的期望。

政府在教育公共政策的制定和實(shí)施過程中,相關(guān)教育政策的不配套、不完善或不可持續(xù)性也助推了“擇校熱”問題的形成。新中國成立之初,國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,在中小學(xué)教育發(fā)展沒有足夠資金支持時,建設(shè)一些重點(diǎn)學(xué)校的政策開始實(shí)施。一方面,這些政策的制定實(shí)施在一定時期里發(fā)揮了較好的示范引領(lǐng)作用;另一方面,因缺乏長遠(yuǎn)考慮,也造成了校際教育資源配置的巨大差異。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,由政策造成的校際非均衡發(fā)展,形成少數(shù)“優(yōu)質(zhì)?！迸c多數(shù)“普通校”“薄弱?！辈⒋娴母窬?為“擇校熱”問題的形成埋下了伏筆。眾所周知,政府教育行政主管部門對所確定的重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行政策傾斜和資金扶持,使其美譽(yù)度、升學(xué)率不斷提高,造成了優(yōu)質(zhì)的教育資源過度集中,客觀上驅(qū)動了家長選擇重點(diǎn)學(xué)校的意愿[8]。在財政方面,由于教育經(jīng)費(fèi)不足,在相當(dāng)長的一段時間里,各個地區(qū)都把教育經(jīng)費(fèi)向重點(diǎn)學(xué)校傾斜,無暇顧及一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)校或?qū)嵙^弱的學(xué)校,導(dǎo)致家長把注意力偏向于基礎(chǔ)設(shè)施較好的學(xué)校。隨著“重點(diǎn)?！薄笆痉缎！迸c其他學(xué)校間的教育教學(xué)質(zhì)量差距逐漸擴(kuò)大,“擇校熱”“擇校生”“擇校費(fèi)”現(xiàn)象越來越嚴(yán)重,盡管國家加大了對實(shí)力薄弱學(xué)校的改造和“輸血”,但滯后的教育觀念,低層次的管理水平,因循守舊的課堂,使一些“非重點(diǎn)?！本嚯x好學(xué)校的評價標(biāo)準(zhǔn)有很大差距,難以獲得家長和學(xué)生的認(rèn)可。對此,有經(jīng)濟(jì)能力的家長在擇校時總會選擇與眾不同的學(xué)校,讓孩子享受與眾不同的待遇以及與眾不同的身份,“貴族學(xué)?！薄爸攸c(diǎn)學(xué)?！闭糜狭思议L的富人身份和權(quán)勢地位[9]。可見,教育政策中的“重點(diǎn)?！辈呗?使地區(qū)間、學(xué)校間的教育資源不均衡性加劇,導(dǎo)致重點(diǎn)學(xué)校更利于吸引優(yōu)質(zhì)師資,在優(yōu)質(zhì)生源的競爭過程中比一般學(xué)校更具有競爭優(yōu)勢。同時,一些享有了優(yōu)質(zhì)教育資源的中小學(xué)校,教育教學(xué)質(zhì)量高、社會聲譽(yù)良好,為了獲得更多的外部教育資金,當(dāng)家長們?yōu)楹⒆訐裥６鲃酉驅(qū)W校表示提供“擇校費(fèi)”時,這些學(xué)校就會開始光明正大地收取家長自愿繳納的高額“擇校費(fèi)”。充足的資金,使教師的待遇及其個人影響力不斷提高,更多的外校優(yōu)秀教師也因此主動加盟學(xué)校,其結(jié)果是學(xué)校的升學(xué)率大增,社會聲譽(yù)度進(jìn)一步大漲,更多的優(yōu)秀生源通過擇校進(jìn)入該校成為理所當(dāng)然的事情。相比之下,那些原本實(shí)力就薄弱的學(xué)校則越來越弱,教育不均衡現(xiàn)象越來越難以糾正。另外,在相當(dāng)長的時期里,政府的旁觀態(tài)度和治理上的軟弱,客觀上推高助長了“擇校熱”問題的蔓延。陳靜漪認(rèn)為,地方政府在配置公共教育資源上的不均衡為擇校創(chuàng)造了條件,長期不公平地分配公共教育資源形成了“重點(diǎn)學(xué)?！?并且地方政府與學(xué)校在“擇校費(fèi)”收入上的爭利導(dǎo)致?lián)裥；顒雍戏ɑ?、公開化[10]。因此,政策導(dǎo)致的學(xué)校間的差異成為“擇校熱”問題形成的主要原因之一。除此之外,就近入學(xué)政策“一刀切”的科學(xué)性和合理性欠缺,在實(shí)施的過程中也成為“擇校熱”形成的間接原因。因為該政策實(shí)施初期,劃分學(xué)區(qū)時優(yōu)質(zhì)教育資源(好學(xué)校)常常分布不均或不合理,使一些家長在不了解就近學(xué)校的情況時,選擇盲目跟風(fēng)擇校。

社會因素也間接地影響了擇校行為。一方面,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展使人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益增長;另一方面,學(xué)校間、地區(qū)間教育資源非均衡配置問題仍然存在,這個矛盾在短期內(nèi)難以有效解決。在應(yīng)試教育環(huán)境下,家長對孩子未來發(fā)展的期望寄托在是否獲得良好的教育資源上(獨(dú)生子女家庭更是如此),即孩子進(jìn)入一所好的小學(xué)、好的初中或好的高中就讀,成為眾多家長的“唯一”期盼。在中國,延續(xù)幾千年的“唯有讀書高”的傳統(tǒng)思想根深蒂固,家長始終把孩子的教育視為最重要的事情,分?jǐn)?shù)高低成為學(xué)生最重要的評價標(biāo)準(zhǔn),家長如此,學(xué)校如此,社會也如此。如高考成績,萬眾矚目,高考“明星學(xué)校”會受盡社會的贊揚(yáng),一些高檔飯店連續(xù)不斷地涌現(xiàn)學(xué)子的“謝師宴”,考上名牌大學(xué)學(xué)生的家長、老師喜形于色,媒體此時也會不斷推出高分學(xué)生的勵志事跡,整個社會充斥著對分?jǐn)?shù)的崇拜。這導(dǎo)致一個很自然的結(jié)果:孩子還在小學(xué)和初中學(xué)習(xí)時,家長們就希望孩子的考試分?jǐn)?shù)高,為了達(dá)到這樣的目的,進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)習(xí)成了孩子、家長共同的目標(biāo)。一旦沒有進(jìn)入心目中的學(xué)校,家長們就會使出渾身解數(shù)進(jìn)行擇校。由于能進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的人數(shù)有限,擇校亂象叢生,如“以權(quán)擇?！薄耙藻X擇?！薄耙苑繐裥！贝笮衅涞?各類補(bǔ)習(xí)高收費(fèi)現(xiàn)象到了離譜的程度。從社會心理學(xué)角度看,家長們普遍存在的既反對“擇校熱”問題又希望有擇校機(jī)會的矛盾心理,反映了他們對優(yōu)質(zhì)教育資源的非均衡配置的無奈承認(rèn),對校際間優(yōu)秀教師非均衡分布的無奈認(rèn)可。長期的應(yīng)試教育環(huán)境,在教育資源配置難以達(dá)到均衡的條件下,社會上存在的非素質(zhì)教育土壤制約并影響了教育改革的健康發(fā)展。另外,還有學(xué)者進(jìn)一步從社會階層的角度對“擇校熱”成因進(jìn)行了研究,認(rèn)為擇校的產(chǎn)生是多種教育需求得不到滿足的必然結(jié)果:一是階層再生產(chǎn),指中產(chǎn)階級家長傾向于放棄政府安排的學(xué)校,利用其階層擁有的資源另行擇校,以維持階層固有的社會地位;二是中產(chǎn)階層以外的階層群體為實(shí)現(xiàn)社會流動而擇校;三是被社會邊緣化的群體渴望社會公正與文化自主,希望獲得政治權(quán)利和實(shí)現(xiàn)社會正義的需求[11]。同時,隨著大城市社會結(jié)構(gòu)的多元化和兩極化的出現(xiàn),不同階層的人開始有意識地進(jìn)行教育行動的選擇和教育價值的建構(gòu)。這表明,“擇校熱”的產(chǎn)生既揭示了不同家庭均以極大“熱情”去獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的激烈競爭現(xiàn)象,也反映了社會不同階層自身價值存在的內(nèi)在需求。

綜上所述,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,人們對優(yōu)質(zhì)教育日益增長的需求與長期以來存在的教育資源非均衡配置之間的矛盾,是義務(wù)教育階段中小學(xué)“擇校熱”問題形成的主要原因;家長對孩子升學(xué)期望過高、某些教育政策的不連續(xù)性及政策執(zhí)行不到位,也是其重要原因之一。

二、治理過程

美國對學(xué)生擇校持開放態(tài)度。20 世紀(jì)80 年代,美國對中小學(xué)教育進(jìn)行了改革,推出了獨(dú)具特色的“擇?！敝贫?這一制度是在教育市場化的前提下制定的。因此,他們在制定中小學(xué)擇校政策方面,重點(diǎn)關(guān)注了以下四個目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn):即自由、效率、公平、凝聚力。1995 年,米爾頓·弗里德曼提出了“教育券”思想,即政府向家長提供票證,票證代表每年每位學(xué)生在政府規(guī)定的教育機(jī)構(gòu)讀書最多可花費(fèi)的金額。家長除了可自由使用發(fā)放給他們的票證,也能自愿向私立或者公立性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)購買教育勞務(wù)?？傊?國外在擇校問題上給予了學(xué)生更多的自主權(quán)。

我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,擇?，F(xiàn)象逐步演變成“擇校熱”問題。該問題涉及的影響面大、情況復(fù)雜、難度較大,如何有效解決“擇校熱”問題,是對我們政府治理能力的一次考驗。在我國,政府是社會問題治理的主體,因此教育行政主管部門始終處在教育類問題治理的中心,發(fā)揮著重要的行政主導(dǎo)作用。

20 世紀(jì)90 年代,擇校引起的社會問題顯現(xiàn),根據(jù)擇校的治理政策和實(shí)施情況,我們可將擇校問題的治理分為三個階段:第一階段(1995—1997年),主要是治理義務(wù)教育階段擇校高收費(fèi)的政策實(shí)施階段,此階段雖然取得了一定成效,但在一些地方,尤其是在大中型城市沒有從制度體系上遏止擇校的高收費(fèi)現(xiàn)象。同時,房地產(chǎn)商在利益的驅(qū)動和渲染下,開始出現(xiàn)“學(xué)區(qū)房”問題。“擇校熱”與房地產(chǎn)開發(fā)商關(guān)聯(lián),后來衍生為重要的社會熱點(diǎn)問題,政府不得不下大力氣進(jìn)行專項整治。第二階段(1998—2000 年),為了從根本上治理“擇校熱”問題,對應(yīng)試教育進(jìn)行改革,國家提出了素質(zhì)教育發(fā)展政策。雖然中小學(xué)擇校治理進(jìn)入新的階段,但該時期因政策執(zhí)行不到位,“擇校熱”仍持續(xù)升溫,影響面擴(kuò)大。第三階(2001—2006 年),中央提出教育改革是把素質(zhì)教育作為21 世紀(jì)的重要改革內(nèi)容和方向,把擇校問題的解決與禁止片面追求升學(xué)率、減輕義務(wù)教育階段學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)等問題聯(lián)系起來,從全面發(fā)展的視角審視“擇校熱”問題。國家有關(guān)部門從教育均衡發(fā)展的角度權(quán)衡教育公共政策的得失,擬出臺更加有效的治理政策化解擇校的弊端。這一時期,出臺了許多政策和辦法:如控制公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制的數(shù)量和規(guī)定名校不能轉(zhuǎn)制;由名校牽頭與實(shí)力薄弱學(xué)校進(jìn)行合作,并加大資金投入,提升實(shí)力薄弱學(xué)校的教育質(zhì)量。對此,不少地方出現(xiàn)了名校牽頭成立的教育集團(tuán),旨在將優(yōu)質(zhì)教育資源延伸到實(shí)力薄弱的學(xué)校,如長沙市成立了雅禮教育集團(tuán)和長郡教育集團(tuán),其做法獲得了一定成效。但是一些非省會城市的房地產(chǎn)開發(fā)商,利用名校效應(yīng),打著引入優(yōu)質(zhì)教育資源的名號,在成片開發(fā)的住宅小區(qū)附近建設(shè)民辦學(xué)校,打著與名校合作的旗號直接使用了含有名校名字的校名,高額收取學(xué)生學(xué)費(fèi),提高商品房的銷售價格,嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)校的教育形象,破壞了教育公平原則,也擾亂了房地產(chǎn)市場?？梢?政府在20 世紀(jì)末開始關(guān)注擇校問題的治理,出臺了各種針對性的治理政策,雖然取得了一定的成效,但社會上的“擇校熱”問題沒有得到根本好轉(zhuǎn),有些地方甚至愈演愈烈。對此,有學(xué)者指出中國的學(xué)校政策存在急功近利性和自相矛盾性,教育的發(fā)展忽視了教育內(nèi)部過程的質(zhì)量互換的質(zhì)變過程,跨越了時間的積累,為達(dá)到階段性目的,短時間內(nèi)進(jìn)行連續(xù)的政策變革[12],造成了一定的政策“混亂”現(xiàn)象。如1986 年《義務(wù)教育法》要求地方政府合理設(shè)置學(xué)校,使學(xué)生就近入學(xué);1996 年出臺了有關(guān)教育政策,明確規(guī)定小升初免試,就近入學(xué)。但到了1997 年,國家教委卻提出允許有困難的大中型城市公辦學(xué)校招收擇校生,2001 年教育部再次嚴(yán)格規(guī)定義務(wù)教育中小學(xué)不準(zhǔn)招收擇校生,地方政府根據(jù)實(shí)際情況也制定了一系列禁止擇校的政策或規(guī)定,例如“指標(biāo)到校”“電腦派位”、取消“特長生”等,但“擇校熱”問題仍然沒有解決。如2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 年)》指出,義務(wù)教育擇校仍是需要解決的教育問題,表明一系列禁止擇校的相關(guān)政策并沒有完全改變客觀存在的“擇校熱”。

新時代以來,習(xí)近平以人民為中心的黨的執(zhí)政理念深入人心,堅持教育公平發(fā)展的思想貫穿教育改革的各個方面。為了有效解決義務(wù)教育階段“擇校熱”問題,2014 年1 月14 日,教育部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》,提出“單校劃片”(按照就近入學(xué)原則,依街道、路段、門牌號、村組等,為每一所初中合理劃定對口小學(xué))和“多校劃片”(對于城市老城區(qū)暫時難以實(shí)行單校劃片的,可按照初中新生招生數(shù)和小學(xué)畢業(yè)人數(shù)基本相當(dāng)?shù)脑瓌t,為多所初中劃定同一招生范圍)的招生方法,還提出了試行學(xué)區(qū)化辦學(xué)的設(shè)想。該實(shí)施意見還規(guī)定各級教育行政部門和公辦、民辦學(xué)校均不得采取考試的方式選拔學(xué)生。公辦學(xué)校不得以各類競賽證書或考級證明作為招生入學(xué)的依據(jù)。同時,該意見首次對民辦學(xué)校招生進(jìn)行了明確要求(但沒有硬性干預(yù))。多年的頑疾,在中央關(guān)于切實(shí)解決好人民群眾普遍關(guān)心的問題的要求下,通過行政手段強(qiáng)力推進(jìn),“擇校熱”問題得到遏止,治理成效開始彰顯。為了更好地治理“擇校熱”問題,2016 年教育部辦公廳頒布了《關(guān)于做好2016 年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》,要求在教育資源配置不均衡、擇校沖動強(qiáng)烈的地方采取多校劃片,將熱點(diǎn)小學(xué)、初中分散至每個片區(qū),確保各片區(qū)之間大致均衡。同時規(guī)定,實(shí)行多校劃片的要通過隨機(jī)派位方式分配熱點(diǎn)學(xué)校招生名額。2017 年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》,通過總結(jié)全國各地治理經(jīng)驗,非常明確地提出要采取多措并舉的方式進(jìn)一步化解擇校問題,要求“試行學(xué)區(qū)化管理”,采取委托管理、強(qiáng)校帶弱校、學(xué)校聯(lián)盟、九年一貫制等辦學(xué)方式,改革和完善入學(xué)制度。2018 年,在治理義務(wù)教育階段“擇校熱”工作取得決定性成效的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,教育部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好2018 年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》,要求民辦學(xué)校的招生入學(xué)工作要納入當(dāng)?shù)亟逃姓块T統(tǒng)一管理,規(guī)范招生計劃和招生管理方式,與公辦學(xué)校同步招生,至此長期存在的公辦、民辦學(xué)校招生“雙軌制”得以消失。2019年,教育部辦公廳《關(guān)于做好2019 年普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》要求,所有公辦、民辦義務(wù)教育學(xué)校都要嚴(yán)格遵守義務(wù)教育免試入學(xué)規(guī)定。同時,嚴(yán)禁自行組織或與社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織以選拔生源為目的的各類考試,嚴(yán)禁任何學(xué)校收取或變相收取與入學(xué)掛鉤的“捐資助學(xué)款”,嚴(yán)禁義務(wù)教育階段學(xué)校以各類競賽證書、學(xué)科競賽成績或考級證明等作為招生依據(jù),治理的力度非常大,既整體推進(jìn)了教育改革,又較好地清除了應(yīng)試教育帶來的一系列影響教育公平的問題。2019年,中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》,在第十七條關(guān)于完善招生考試制度的內(nèi)容中再次強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校免試就近入學(xué)全覆蓋”“嚴(yán)禁以各類考試、競賽、培訓(xùn)成績或證書證明等作為招生依據(jù),不得以面試、測評等名義選拔學(xué)生”“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理,與公辦學(xué)校同步招生”“對報名人數(shù)超過招生計劃的,實(shí)行電腦隨機(jī)錄取”。2020 年,全國多個城市進(jìn)入“全民搖號”時代,擇校家長、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和學(xué)校之間的“合謀”關(guān)系被打破,圍繞擇校展開的競逐行動徹底受到約束[13]。湖南省為了鞏固治理取得的成果,2021 年省教育廳、省發(fā)改委、省財政廳、省市場監(jiān)管局、省新聞出版局五部門聯(lián)合下發(fā)通知,就嚴(yán)禁教育亂收費(fèi)問題作出具體規(guī)定,首當(dāng)其沖的就是嚴(yán)禁中小學(xué)擇校亂收費(fèi)以及其他教育亂收費(fèi)。在中央政府主導(dǎo)下,在地方政府大力推進(jìn)下,困擾中國社會的“擇校熱”問題得到基本解決。

三、治理啟示

通過對“擇校熱”問題成因的回溯以及分析政府對“擇校熱”問題的政策治理,我們得到以下幾點(diǎn)治理啟示。

(一)要充分認(rèn)識社會熱點(diǎn)問題的治理難度

從“擇校熱”問題成因回溯中可知,社會熱點(diǎn)問題的影響因素是多方面多層次的,既有家庭因素、社會因素,還有政策因素和文化因素,涉及面大、情況復(fù)雜、解決難度大,需要持續(xù)不斷地推進(jìn)和深化改革才能較好解決。“擇校熱”問題,實(shí)際上是教育資源配置的非均衡性和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺性與社會對良好教育需求日益增長之間的矛盾產(chǎn)物,該矛盾在一定時期內(nèi)存在。另外,圍繞規(guī)范、約束和限制而展開的治理有助于控制“擇校熱”的蔓延,但易受到利益相關(guān)者的阻礙,甚至出現(xiàn)扭曲與逃避政策的“變通途徑”[14]。所以,對諸如“擇校熱”這樣的社會教育熱點(diǎn)問題的治理難度要有充分的認(rèn)識。

(二)社會熱點(diǎn)問題的治理政策要相互配套且可持續(xù)

從“擇校熱”問題的治理過程中可知,20 世紀(jì)90 年代政府就開始注意擇?，F(xiàn)象的負(fù)面影響,出臺了相關(guān)政策或規(guī)定予以矯正和引導(dǎo)約束。但擇?，F(xiàn)象仍然演變?yōu)椤皳裥帷眴栴},還派生了“學(xué)區(qū)房”及課外無序補(bǔ)習(xí)等問題,這表明政府沒有達(dá)成依賴政策治理擇校問題的初衷。另外,教育行政部門20 世紀(jì)的“重點(diǎn)?！闭咭约昂髞硐蛑攸c(diǎn)學(xué)校政策傾斜的實(shí)際做法,客觀上助推了教育資源配置的非均衡性。當(dāng)前國家全面推行的“公民同招”政策,在有力維護(hù)教育起點(diǎn)公平、確保良性競爭的同時,也面臨著現(xiàn)實(shí)困境和深層隱憂:公平起步與均衡依賴的鴻溝、自主擇校與政策調(diào)劑的分歧、民辦與公辦學(xué)校的分化[15]。所以,教育公共政策既要有針對性地解決現(xiàn)實(shí)存在的問題,更要有保持政策服務(wù)社會發(fā)展目標(biāo)的遠(yuǎn)見,同時政策實(shí)施的連續(xù)性和配套性也十分重要。否則,前后政策的矛盾會讓治理成效難以達(dá)到預(yù)期效果。

(三)地方黨委政府要確保社會熱點(diǎn)問題的治理政策執(zhí)行到位

中共十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的執(zhí)政理念,著力解決人民群眾迫切希望解決的問題,尤其是社會熱點(diǎn)問題。從“擇校熱”治理過程可知,2014 年教育部出臺專門文件,對中小學(xué)生就讀問題進(jìn)行了規(guī)定。之后的2016 年至2019 年,國家每年都出臺了相關(guān)通知,針對性地對中小學(xué)生升學(xué)問題作出相關(guān)規(guī)定。對此,地方黨委政府站在講政治的高度,采取各種有效措施確保了治理政策和規(guī)定的執(zhí)行到位,長期困擾我們社會的“擇校熱”問題終于在各級政府強(qiáng)力治理下得到了有效解決。所以,治理政策的制定和執(zhí)行到位是一個整體,缺一不可,其中作為治理主體的地方黨委政府必須發(fā)揮關(guān)鍵作用。

(四)社會熱點(diǎn)問題的治理本質(zhì)是確保社會公平

教育公平原則是義務(wù)教育首先要體現(xiàn)的重要原則,“擇校熱”問題嚴(yán)重地破壞了教育公平發(fā)展的基礎(chǔ),因此解決好諸如“擇校熱”等一系列教育領(lǐng)域中影響教育公平發(fā)展的問題,是確保國家實(shí)現(xiàn)2035 年和2050 年發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)的重要保障。“就近入學(xué)”“劃片入學(xué)”等各種禁止擇校的政策,在一定意義上只是緩解現(xiàn)階段教育不均衡的“鎮(zhèn)定劑”,唯有因地制宜,根據(jù)居民教育需求增加優(yōu)質(zhì)教育資源總量、縮小地區(qū)間教育差異,才是解決教育不均衡的治本之藥[16]。2019 年,國家出臺了教育改革總體方案,擬在2035 年以前,對教育方面存在的各類問題進(jìn)行深入改革,解決長期存在的由應(yīng)試教育而引發(fā)的系列問題以及學(xué)校、教師、學(xué)生的評價導(dǎo)向等問題。所以,社會熱點(diǎn)問題的治理本質(zhì)就是使人民群眾感受到社會公平正義原則給他們帶來的幸福感。