“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”背景下中央與地方政府智慧健康養(yǎng)老政策比較研究*

黃文婧 王悅晗 芮天奇 沈麗寧，2

(1華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院 武漢 430030

2 湖北省衛(wèi)生技術(shù)評(píng)估研究中心 武漢 430030)

1 引言

伴隨“大健康”理念與《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》出臺(tái)，“健康養(yǎng)老”和“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”概念逐漸深入人心，豐富了傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延[1]?！搬t(yī)養(yǎng)結(jié)合”導(dǎo)向拓展了原有的“智慧養(yǎng)老”模式，使“智慧健康養(yǎng)老”成為新時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)健康老齡化的一種新型養(yǎng)老服務(wù)路徑，并逐漸成為政策文件的高頻詞匯。2017年中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部、中華人民共和國(guó)民政部和原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017—2020年)》標(biāo)志著智慧健康養(yǎng)老上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。中央政府由此開(kāi)始密集出臺(tái)一系列智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策。與此同時(shí)，在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下，各地政府也在積極推進(jìn)智慧健康養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。2019年江蘇、上海、浙江、安徽簽署了《推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄》，試點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老一體化，并聯(lián)合開(kāi)通了智慧養(yǎng)老大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

政策既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家智慧健康養(yǎng)老戰(zhàn)略的抓手，也是研究央地智慧健康養(yǎng)老規(guī)劃方向的重要切入點(diǎn)?！爸腔劢】叼B(yǎng)老”的定義尚未明確，智慧養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老等概念在研究中并存?，F(xiàn)有關(guān)于智慧健康養(yǎng)老的研究主要關(guān)注智慧健康養(yǎng)老的服務(wù)體系[2]、平臺(tái)建設(shè)[3]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]等方面，對(duì)政策的研究仍然以“智慧養(yǎng)老”為主要切入點(diǎn)。學(xué)者對(duì)智慧健康養(yǎng)老政策的研究通常關(guān)注政策發(fā)展階段、政策工具及政策改進(jìn)方向。左美云等[5]將2009—2020年的國(guó)家智慧健康養(yǎng)老政策劃分為4個(gè)階段，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前處于使用智慧技術(shù)真正幫助老年人改善生活的探索Ⅱ期。張麗艷等[6]認(rèn)為中國(guó)在智慧健康養(yǎng)老政策工具應(yīng)用上具有非均衡性特征，供給型與環(huán)境型兩種政策工具應(yīng)用并重導(dǎo)致主次模糊不清。張宇飛[7]梳理陜西省智慧健康養(yǎng)老政策，發(fā)現(xiàn)存在缺乏地區(qū)差異性和實(shí)地可操作性、目標(biāo)群體接受度不高等問(wèn)題。

已有研究大多僅關(guān)注中央層面或某一省層面的智慧養(yǎng)老政策，并且研究方法無(wú)法對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘，尚未有研究采用結(jié)構(gòu)主題模型(structural topic models，STM)方法對(duì)智慧健康養(yǎng)老領(lǐng)域的中央與地方政策側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行比較。長(zhǎng)三角地區(qū)作為中國(guó)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展最發(fā)達(dá)的區(qū)域，發(fā)布了大量智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策。本研究以安徽省、江蘇省、浙江省、上海市4省市作為地方典型代表，采用STM方法對(duì)比分析中央與地方智慧健康養(yǎng)老政策文本呈現(xiàn)出的共性和差異化特征，歸納央地政策主題隨年份演變的趨勢(shì)，為提高智慧健康養(yǎng)老政策的央地協(xié)同水平提供方向和建議。

2 資料與方法

2.1 資料收集與預(yù)處理

本研究以中央層面和安徽省、江蘇省、浙江省、上海市4省市關(guān)于智慧健康養(yǎng)老的政策文本為研究對(duì)象，選取“智慧健康養(yǎng)老”“智慧養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務(wù)信息化”“智能養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞，全文檢索北大法寶、中央政府部門網(wǎng)站以及各省市政府部門網(wǎng)站，時(shí)間截至2022年11月1日。選取規(guī)范性文件、部門工作文件、部門規(guī)范性文件、部門規(guī)章[8]。政策文本選取遵循以下原則：一是由中央層面或江浙滬皖地區(qū)的省市級(jí)層面發(fā)布，政策主題必須與“智慧健康養(yǎng)老”相關(guān)性較大；二是排除信息發(fā)布、獎(jiǎng)勵(lì)決定、提案答復(fù)等一般性政府文件。最終遴選出中央政府各部門和長(zhǎng)三角地區(qū)政府各部門頒發(fā)的政策文本共621項(xiàng)。為了獲得更精確的結(jié)果，使用R語(yǔ)言的jiebaR對(duì)摘要進(jìn)行分詞和標(biāo)準(zhǔn)化。

2.2 基于STM的主題分析

采用無(wú)監(jiān)督機(jī)器學(xué)習(xí)方法STM識(shí)別政策主題。與隱含狄利克雷分布等傳統(tǒng)主題分析模型相比，STM允許研究人員分析具有任意元數(shù)據(jù)的文檔語(yǔ)料庫(kù)，將文檔元數(shù)據(jù)作為協(xié)變量，提取文檔主題并估計(jì)主題與協(xié)變量的關(guān)系。一方面，利用R語(yǔ)言中的STM包識(shí)別與智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策中出現(xiàn)的主題和主題強(qiáng)度，并對(duì)比中央和地方發(fā)布政策的主題異同。利用差異化方法計(jì)算中央政府和地方政府這一協(xié)變量對(duì)不同主題的傾向。STM完全依賴統(tǒng)計(jì)測(cè)量，可能會(huì)導(dǎo)致模型結(jié)果可解釋性較差[9]。因此本研究通過(guò)對(duì)比不同主題數(shù)的結(jié)果可解釋性確定主題個(gè)數(shù)。由兩位領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)代表性政策文本分析后確定主題標(biāo)簽和主題類別。另一方面，分析中央與地方智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策主題強(qiáng)度隨時(shí)間推移的變化趨勢(shì)，使用“estimateEffect”對(duì)象的繪圖方法繪制2011—2022年智慧健康養(yǎng)老政策主題強(qiáng)度的變化，并分析中央與地方、年份這兩組協(xié)變量對(duì)主題強(qiáng)度影響的交互效應(yīng)。

3 結(jié)果

3.1 政策發(fā)布時(shí)間分布

智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策發(fā)布時(shí)間分布情況，見(jiàn)圖1。結(jié)果表明，中央政府和長(zhǎng)三角地區(qū)政府的整體發(fā)展趨勢(shì)一致。最早的智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策發(fā)布于2011年，其后至2017年間相關(guān)政策數(shù)量緩慢增長(zhǎng)，2017年后開(kāi)始進(jìn)入波動(dòng)性增長(zhǎng)階段，2019年后迅速增長(zhǎng)。然而，自2022年以來(lái)整體政策數(shù)量有所下降，這是由于檢索時(shí)2022年一些政策還未發(fā)布。在長(zhǎng)三角地區(qū)中，浙江省發(fā)文數(shù)量整體上處于首位，其次是安徽省。

圖1 智慧健康養(yǎng)老政策發(fā)布時(shí)間分布

3.2 政策發(fā)布機(jī)構(gòu)分布

中央政府層面的智慧健康養(yǎng)老政策大部分是聯(lián)合發(fā)布的，其中獨(dú)立發(fā)文數(shù)量最多的是國(guó)務(wù)院，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的是民政部。目前形成了以國(guó)務(wù)院、民政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)核心參與，全國(guó)老齡工作委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室、財(cái)政部等其他相關(guān)政府部門輔助參與的決策主體圈，見(jiàn)圖2。

圖2 中央政府層面智慧健康養(yǎng)老政策發(fā)文部門統(tǒng)計(jì)

長(zhǎng)三角地區(qū)政府發(fā)布的智慧健康養(yǎng)老政策大部分是單獨(dú)發(fā)文。省/市人民政府、民政廳/局、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是發(fā)文的主要部門，省/市委員會(huì)、財(cái)政廳/局、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、衛(wèi)生健康委員會(huì)等其他相關(guān)政府部門發(fā)文量占比較小，見(jiàn)圖3。

圖3 長(zhǎng)三角地區(qū)智慧健康養(yǎng)老政策發(fā)文部門統(tǒng)計(jì)

3.3 政策內(nèi)容分析

3.3.1 主題提取及歸類 對(duì)比不同主題數(shù)下主題分析結(jié)果，發(fā)現(xiàn)當(dāng)主題數(shù)為13時(shí)其可解釋性較好，進(jìn)一步參照《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》中提出的4大愿景和6大重點(diǎn)工作任務(wù)對(duì)13個(gè)主題命名和分類。最終將主題歸并為4個(gè)主題大類，見(jiàn)表1。其中，主題1“信息技術(shù)支撐”、主題8“居家智慧養(yǎng)老”和主題3“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息化”是占比最高的3個(gè)主題，說(shuō)明在智慧健康養(yǎng)老相關(guān)政策文本中這些主題的關(guān)注度最高。而主題13“智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)化”是占比最低的主題。

表1 主題歸并結(jié)果

3.3.2 中央與地方政策主題對(duì)比 為了對(duì)比中央與地方智慧健康養(yǎng)老政策主題的異同點(diǎn)，本研究借助STM分析中央與地方這一對(duì)協(xié)變量對(duì)主題傾向的影響，見(jiàn)圖4，橫坐標(biāo)表示中央與地方對(duì)每個(gè)主題的關(guān)注比例。中央發(fā)布的政策偏向于主題6“適老化改造及智能技術(shù)運(yùn)用培訓(xùn)”、主題9“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)”和主題12“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)、適老化改造一直是各部委發(fā)布的智慧健康養(yǎng)老政策的關(guān)鍵詞?！吨腔劢】叼B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017―2020年)》和《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》等多個(gè)文件中提出，要加強(qiáng)智慧健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的健康養(yǎng)老信息共享平臺(tái)。還要提升老年人智能技術(shù)運(yùn)用能力。地方政策內(nèi)容主要偏向“智慧健康養(yǎng)老試點(diǎn)示范及產(chǎn)業(yè)支持”這一主題大類，例如主題7“智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地”、主題8“居家智慧養(yǎng)老”和主題13“智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)化”。從3個(gè)主題的代表性政策內(nèi)容中可見(jiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)對(duì)居家智慧養(yǎng)老服務(wù)、智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地和智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新進(jìn)行了全方位布局。多地提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)實(shí)施方案，并在方案中倡導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)智能化。此外，江浙滬皖4省市出臺(tái)大量政策支持科技、設(shè)施和資金支持投入，促進(jìn)智慧健康養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)生態(tài)不斷發(fā)展。

圖4 中央與地方智慧健康養(yǎng)老政策主題傾向

3.3.3 中央與地方政策主題強(qiáng)度隨年份變化趨勢(shì) 2011—2022年主題強(qiáng)度的協(xié)變量效應(yīng)估計(jì)，見(jiàn)圖5，具體表現(xiàn)為中央政府和地方政府在某一主題呈現(xiàn)隨年份變化的趨勢(shì)。淺色部分代表主題強(qiáng)度的95%置信區(qū)間。

圖5 中央與地方智慧健康養(yǎng)老政策主題強(qiáng)度隨年份變化

通過(guò)對(duì)主題流行趨勢(shì)的分析發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)智慧健康養(yǎng)老政策從專注于養(yǎng)老平臺(tái)信息化，逐漸轉(zhuǎn)變到智慧社區(qū)養(yǎng)老和智慧居家養(yǎng)老模式，再到關(guān)注新信息技術(shù)應(yīng)用、適老化改造和智慧健康服務(wù)相關(guān)主題。具體而言，2011—2022年主題3“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息化”、主題8“居家智慧養(yǎng)老”、主題9“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)”、主題11“虛擬養(yǎng)老院”等領(lǐng)域的政策數(shù)量存在下降趨勢(shì)，而主題1“信息技術(shù)支撐”、主題4“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)”、主題6“適老化改造及智能技術(shù)運(yùn)用培訓(xùn)”等9個(gè)主題的政策熱度均在上升。中央政府和地方政府的主題趨勢(shì)基本一致，但是變動(dòng)幅度有區(qū)別。其中主題2“智慧健康養(yǎng)老終端產(chǎn)品”、主題6“適老化改造及智能技術(shù)運(yùn)用培訓(xùn)”、主題7“智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地”、主題8“居家智慧養(yǎng)老”、主題11“虛擬養(yǎng)老院”的央地政策主題變動(dòng)幅度差異較大。說(shuō)明中央政府和地方政府在對(duì)這些主題的表達(dá)上存在一定差異。

4 討論

4.1 中央智慧健康養(yǎng)老政策引導(dǎo)地方政策制定

根據(jù)發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主題，在智慧健康養(yǎng)老領(lǐng)域長(zhǎng)三角地區(qū)政府與中央政府始終保持步調(diào)一致。中央政府和長(zhǎng)三角地區(qū)政府的發(fā)文數(shù)量趨勢(shì)比較相似，都在2019年后進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。從政策內(nèi)容角度看，2011—2022年央地政府發(fā)布的智慧健康養(yǎng)老領(lǐng)域政策的主題框架協(xié)同性較高?？傮w而言，中央層面和地方層面都較重視“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”“信息技術(shù)應(yīng)用及平臺(tái)支撐”“智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品供給及服務(wù)推廣”等主題大類。地方政策有效回應(yīng)了中央政府發(fā)布的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》中提出的4大愿景和6大重點(diǎn)工作任務(wù)。從政策擴(kuò)散的角度看[10]，中央政府在該行動(dòng)計(jì)劃中明確釋放出其政策偏好，對(duì)下級(jí)政策制定過(guò)程產(chǎn)生較好的引導(dǎo)與促進(jìn)作用，統(tǒng)籌地方智慧健康養(yǎng)老決策采納過(guò)程的整體步調(diào)[11]。

4.2 長(zhǎng)三角地區(qū)形成各具特色的智慧健康養(yǎng)老模式

中央與地方政府在智慧健康養(yǎng)老政策內(nèi)容上的差異主要體現(xiàn)在“智慧健康養(yǎng)老試點(diǎn)示范及產(chǎn)業(yè)支持”這一主題大類。中央層面主要從宏觀層面對(duì)智慧健康養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)劃，而江浙滬皖地區(qū)在政策擴(kuò)散過(guò)程中注重新業(yè)態(tài)培養(yǎng)，已經(jīng)形成各具特色的智慧健康養(yǎng)老模式。根據(jù)代表性政策可以發(fā)現(xiàn)，上海市立足全國(guó)智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范區(qū)試點(diǎn)創(chuàng)新推動(dòng)“醫(yī)康養(yǎng)護(hù)”深度融合；浙江省建立全省統(tǒng)一的智慧健康養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)“浙里養(yǎng)”[12]；江蘇省建立“泰有?！钡却硇灾腔劢】叼B(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)[13]；安徽省則側(cè)重將人工智能與醫(yī)療康養(yǎng)結(jié)合融為一體，推進(jìn)全國(guó)智慧健康養(yǎng)老示范基地建設(shè)。中國(guó)地方政府的政策創(chuàng)新能力一定程度上存在基于東、中、西部地域分布的“梯度效應(yīng)”[14]。通常表現(xiàn)為東部地區(qū)引領(lǐng)創(chuàng)新、中西部地區(qū)跟進(jìn)采納創(chuàng)新的一般過(guò)程[15]。長(zhǎng)三角地區(qū)政府在構(gòu)建智慧養(yǎng)老技術(shù)與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式融合新業(yè)態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)生了示范性效果，在政策擴(kuò)散過(guò)程中進(jìn)行了創(chuàng)新。中央可以在制定政策時(shí)選擇性地對(duì)地方優(yōu)秀智慧健康養(yǎng)老模式進(jìn)行總結(jié)歸納，其他地區(qū)因地制宜采納落地，打造“央地互動(dòng)”決策過(guò)程[16-17]。

4.3 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”背景下中央與地方政府智慧健康養(yǎng)老政策主題發(fā)生階段性變化

從漸進(jìn)決策理論視角看[18]，在中國(guó)智慧健康養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，中央政府和長(zhǎng)三角地區(qū)政府為達(dá)到不同階段的發(fā)展目的，基于既有決策經(jīng)驗(yàn)不斷調(diào)整政策內(nèi)容主題。學(xué)者們目前對(duì)2017年是智慧養(yǎng)老政策發(fā)展階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)達(dá)成共識(shí)[19]。本研究發(fā)現(xiàn)2011—2016年中央政府主要關(guān)注如何采用信息技術(shù)提升社區(qū)、居家和機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)水平，而地方政府則關(guān)注于“虛擬養(yǎng)老院”的建設(shè)。從2017年開(kāi)始，中央和地方政策都開(kāi)始強(qiáng)調(diào)智慧健康服務(wù)的相關(guān)概念。中央發(fā)布的政策逐漸實(shí)現(xiàn)從居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)注點(diǎn)改變。地方政策偏向于智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地以及智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。2021年《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》提出要助力醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，并在新技術(shù)研發(fā)和健康管理服務(wù)等方面提出更高要求。智慧醫(yī)養(yǎng)結(jié)合將是未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向[20]。地方政府可以結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)中央政策導(dǎo)向更新調(diào)整政策關(guān)注點(diǎn)，例如關(guān)注智能產(chǎn)品適老化和智慧健康管理等新領(lǐng)域。

5 結(jié)論

總體來(lái)看，中央與地方政府都較重視“智慧健康養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”“信息技術(shù)應(yīng)用及平臺(tái)支撐”“智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品供給及服務(wù)推廣”等主題大類，并且越來(lái)越重視在智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給中發(fā)揮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的作用。但中央政府偏向于發(fā)布適老化改造和智慧健康養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等主題的相關(guān)政策，長(zhǎng)三角地區(qū)政府則更偏向于發(fā)布智慧健康養(yǎng)老試點(diǎn)示范和智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等主題的相關(guān)政策。及時(shí)對(duì)比中央與地方在政策擴(kuò)散和落實(shí)過(guò)程中的差異，對(duì)積極推動(dòng)中央智慧健康養(yǎng)老政策戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。地方政府既要及時(shí)領(lǐng)會(huì)國(guó)家層面的智慧健康養(yǎng)老戰(zhàn)略性目標(biāo)轉(zhuǎn)變，也要因地制宜進(jìn)行政策解構(gòu)。而中央政府可以在借鑒地方政府的政策擴(kuò)散和執(zhí)行情況基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，促進(jìn)優(yōu)秀的地方智慧健康養(yǎng)老模式為其他地區(qū)提供參考。