“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”研究

丁友良

（中共舟山市委黨校 管理與文化教研室，浙江 舟山316000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制模式的主要內(nèi)容，也是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法效能的重要途徑。早在2019 年1 月，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》已明確提出要“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉”，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)“現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，“逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法?！盵1]2022 年3 月1 日，浙江省委書記袁家軍在全省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革推進(jìn)大會(huì)講話中也明確提到要“優(yōu)化執(zhí)法層級(jí)、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量，推進(jìn)‘一支隊(duì)伍管執(zhí)法’”。本文在梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理論及法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)①“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐探索進(jìn)行了歸納總結(jié)，并針對(duì)實(shí)踐中存在的問題指出了解決路徑。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理論及法律依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法是市、縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法改革的延續(xù)和深化。在我國(guó)，綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施，既是公共管理相關(guān)理論影響的結(jié)果，也是國(guó)家在政策和法律層面積極推進(jìn)的結(jié)果。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的理論依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法，就是通過縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)行政部門的職能整合與流程再造，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面合成一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍來集中行使行政處罰權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，以此來實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的協(xié)同性和高效性。而這與下列理論主張具有較大的相關(guān)性。

1.“重塑”與“重理”理論

“重塑政府與重理政府是90 年代西方新公共管理學(xué)的兩個(gè)重要方面”[2]。這兩大理論的核心思想對(duì)我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革具有一定的啟示意義。重塑政府理論提出要重新定位政府職能、改革政府的運(yùn)作模式，以此來提升政府的服務(wù)水平?！爸乩怼崩碚搫t強(qiáng)調(diào)通過組織流程的重新設(shè)計(jì)來改善組織的運(yùn)作成效。我國(guó)傳統(tǒng)部門化行政體制，造成了行政執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立，以至于出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象。綜合行政執(zhí)法改革對(duì)政府行政執(zhí)法流程的優(yōu)化和再造，在一定程度上是汲取了“重塑”與“重理”理論的思想精髓，它打破了行業(yè)和部門領(lǐng)域的界限，統(tǒng)一設(shè)置綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直接跨行業(yè)、跨領(lǐng)域開展綜合行政執(zhí)法，大大提升了政府的執(zhí)法效率和服務(wù)水平，從而更好地促進(jìn)了政府職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的綜合行政執(zhí)法改革，自然也與“重塑”與“重理”理論相契合。

2.整體性治理理論

整體性治理理論是在治理理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。治理理論主張多元主體的參與來實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。整體性治理理論則是針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)即重塑政府所造成的政府結(jié)構(gòu)“碎片化”等問題提出來的。其核心思想就是強(qiáng)調(diào)整合、協(xié)作與整體運(yùn)作。而綜合行政執(zhí)法改革就是要實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的整合、推進(jìn)相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合來實(shí)現(xiàn)政府的整體化運(yùn)作，以避免行政執(zhí)法權(quán)交叉打架、各自為政。政府行政執(zhí)法領(lǐng)域引入整體治理理念，可以在一定程度上消除政府管理中普遍存在的本位主義、部門主義、各自為政等“碎片化”現(xiàn)象。這種“碎片化”現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面就表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣區(qū)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”等執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜且難以高效協(xié)同的行政關(guān)系。運(yùn)用整體性治理理論來指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革可以大大提升基層政府的治理能力和治理水平。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的法律依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法的法律依據(jù)可以分為兩大類：一是國(guó)家早期為相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法改革而修訂的法律；二是國(guó)家最近為便于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革而修訂的法律。

1.早期修訂的法律

早期為推進(jìn)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法改革，全國(guó)人大修訂的法律主要有兩個(gè)：

一是1996 年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）。該法第十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！贝藯l法正式從法律層面確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，這為綜合行政執(zhí)法改革和相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)提供了直接的法律依據(jù)。

二是2011 年6 月30 日通過的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》。該法第十七條第2 款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”這為綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采用行政強(qiáng)制措施提供了法律支持。

2.最新修訂的法律

2021 年1 月22 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過了《行政處罰法》最新修訂的法律在一定程度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法和實(shí)現(xiàn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法消除了法律障礙。

因?yàn)橹鞍姹镜摹缎姓幜P法》明確規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”②，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有資格行使行政處罰權(quán)。而委托執(zhí)法又面臨《行政處罰法》所規(guī)定的受委托組織必須是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”③的條款限制，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不屬于“事業(yè)組織”，因而不符合《行政處罰法》規(guī)定的委托實(shí)施行政處罰的主體條件。

而2021 年新修訂通過的《行政處罰法》已解決了這些法律問題。它明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”④。同時(shí)取消了受委托行使行政處罰權(quán)的組織必須是“事業(yè)組織”的規(guī)定⑤。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以合法地成為受委托行使行政處罰權(quán)的行政主體。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的實(shí)踐探索

雖然中央于2019 年才正式發(fā)文提出要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，“逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，但鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”對(duì)于提高基層行政執(zhí)法效能具有重要意義，因而早在2005 年開始，我國(guó)一些地方就先后進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法探索⑥。盡管沒有形成統(tǒng)一成熟的模式，離“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”尚有差距，但他們探索的方向仍值得肯定和學(xué)習(xí)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)行使主體的探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法長(zhǎng)期以來實(shí)行派駐機(jī)構(gòu)的模式，即使在縣區(qū)實(shí)行綜合行政執(zhí)法改革后，也只在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，與其它縣區(qū)主管部門的派駐機(jī)構(gòu)一道在各自的職權(quán)范圍內(nèi)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使行政執(zhí)法權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法的核心就是要解決由誰來統(tǒng)一行使整合后的綜合行政執(zhí)法權(quán)。從各地的探索實(shí)踐來看，普遍是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義來統(tǒng)一行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)所屬的各類機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格。雖然在2021 年版《行政處罰法》修訂之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委托形式進(jìn)行綜合執(zhí)法也備受爭(zhēng)議，但畢竟在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才具有行政主體資格。當(dāng)然各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)在內(nèi)部設(shè)立具體行使綜合執(zhí)法職能的專門機(jī)構(gòu)，其名稱各異，主要有“綜合行政執(zhí)法辦公室”、“綜合行政執(zhí)法局”和“綜合行政執(zhí)法大隊(duì)”三類。如山東省濱州市博興縣興福鎮(zhèn)設(shè)立“綜合行政執(zhí)法辦公室”，具體負(fù)責(zé)和統(tǒng)籌安排鎮(zhèn)域內(nèi)綜合行政執(zhí)法的各項(xiàng)事務(wù)，協(xié)調(diào)處理與上級(jí)部門以及其他單位的溝通事宜[3]；江蘇省泰州市的88 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)[4]、蘇州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)[5]以及浙江省杭州市桐廬縣分水鎮(zhèn)[6]專門設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的綜合執(zhí)法局，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權(quán)；江西省撫州市東鄉(xiāng)縣[7]和河南省安陽(yáng)市湯陰縣[8]各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)或常務(wù)副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)兼任執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的日常工作。此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的最早期（即原浙江紹興縣2005 年“鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試驗(yàn)時(shí)期）在試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立“綜合行政執(zhí)法所”，但“綜合執(zhí)法所屬于一個(gè)掛牌的虛設(shè)機(jī)構(gòu)”[9],人員全部兼任。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)獲取方式的探索

各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權(quán)獲取方式的探索中，既存在縣區(qū)直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“賦權(quán)”、“交辦”等非正規(guī)做法，⑦也有采用正規(guī)合法的行政委托方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過與縣區(qū)各相關(guān)主管部門簽訂執(zhí)法委托協(xié)議來獲得原屬該部門的行政執(zhí)法權(quán)。比如早在2005 年浙江紹興縣（現(xiàn)已撤縣改成柯橋區(qū)）就嘗試采用委托方式將環(huán)保、安監(jiān)等領(lǐng)域的監(jiān)督處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[9]從各地來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)的大小并不一致，主要取決于所承接事項(xiàng)的多少。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)中，蘇州5 個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)⑧平均承接了994 項(xiàng)行政處罰權(quán)[5]；河南省安陽(yáng)市湯陰縣則將9 個(gè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相關(guān)、與群眾聯(lián)系密切的縣直部門的1559 項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)[8]；浙江省杭州市桐廬縣分水鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局集中行使23 個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域513 項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)[6]。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法人員配置方式的探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法人員配置涉及人員來源與人員數(shù)量的確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員來源主要有三種渠道：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編人員調(diào)劑。即從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的行政編制人員中抽調(diào)一部分人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政執(zhí)法工作。

二是從縣直部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)中抽調(diào)。部分縣直部門將執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)后撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)，其原有的部分派駐人員進(jìn)入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政機(jī)構(gòu)工作。例如山東省濱州市博興縣興福鎮(zhèn)就是通過整合原來的國(guó)土、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、城市管理等部門派駐在興福鎮(zhèn)的執(zhí)法人員，組建鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍[3]。河南省安陽(yáng)市湯陰縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中，委托放權(quán)的9 個(gè)縣直局(委)在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少下沉2 名行政執(zhí)法人員[8]。

三是從社會(huì)上招錄。通過公務(wù)員考試渠道錄用的人員可以正式成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員，通過其它渠道招聘的人員成為輔助執(zhí)法人員⑨。

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量，由于受編制總額控制的影響，通常會(huì)確定一定的配置比例。例如2015 年江西省撫州市東鄉(xiāng)縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中明確按“3 萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排20 名、3 萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排15 名”的原則配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員[7]。河南省安陽(yáng)市湯陰縣則采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置人員與縣局下沉人員按照1:1 的比例來共同組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)[8]。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法模式下條塊關(guān)系的探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的理想模式是上級(jí)部門不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“條管”⑩的派駐機(jī)構(gòu)，并把基層行政執(zhí)法權(quán)全部委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)完全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。但目前來看尚難完全做到這一點(diǎn)。如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中處理好“條塊”關(guān)系仍然是一個(gè)繞不開的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法探索中對(duì)“條塊”關(guān)系的處理主要分兩種情況：

一是主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)仍被部分保留下的條塊關(guān)系。這種情況下，主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并存,各司其職。也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革后，那些被撤銷的縣區(qū)部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，其相關(guān)執(zhí)法職能納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而未被撤銷的縣區(qū)部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，仍按其職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使行政執(zhí)法權(quán)。主管部門派駐機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)開展執(zhí)法工作，江蘇省的蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的改革就是如此。

二是主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)被撤銷后的條塊關(guān)系。這種情況下，主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的派駐執(zhí)法人員全部或部分被整合到新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法實(shí)踐中，“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義進(jìn)行處理；屬于委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法范圍的，以委托機(jī)關(guān)的名義處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體承辦；屬于縣直行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，由該縣執(zhí)法機(jī)關(guān)派駐的行政執(zhí)法人員及時(shí)調(diào)查核實(shí)、立案查處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)在案件辦理過程中協(xié)調(diào)配合”[8]。被整合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的縣區(qū)主管部門執(zhí)法人員的日常管理和考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)由縣區(qū)主管部門負(fù)責(zé)，人事調(diào)動(dòng)和人事任免都由原單位負(fù)責(zé)，需事先書面征求鎮(zhèn)黨委、政府同意后，按規(guī)定程序辦理[3]，山東省的濱州市博興縣興福鎮(zhèn)和河南省安陽(yáng)市湯陰縣的改革就是如此?？傮w上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，又受相關(guān)委托機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

蜘蛛精一步步地接近，青辰嚇得大氣也不敢喘。他有心逃跑，然而看對(duì)方那幾條大長(zhǎng)腿，他又自忖跑不過。他心中焦急，將身子緊緊縮在巨石的后方，恨不得變成一只老鼠鉆進(jìn)石頭底下的縫隙。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的現(xiàn)實(shí)問題

由于改革的超前性與立法的滯后性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法的最大問題是法律問題。在2021 年《行政處罰法》修訂之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接行使行政處罰權(quán)或接受委托實(shí)施行政處罰都是不合法的（即執(zhí)法主體不適格）。直到2021 年新修訂的《行政處罰法》頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才可以合法地成為受委托行使行政處罰權(quán)的行政主體。法律障礙得以部分去除后11，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾方面：

（一）放權(quán)事項(xiàng)不盡合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法的核心就是要將原來上級(jí)政府派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的分散執(zhí)法轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集中執(zhí)法。這種集中執(zhí)法權(quán)來源于上級(jí)各執(zhí)法部門的行政委托。而在改革實(shí)踐中實(shí)際的委托放權(quán)事項(xiàng)不盡合理，究其原因主要有兩點(diǎn)：一是涉及利益因素——上級(jí)執(zhí)法部門不愿將“含金量”12高的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是涉及責(zé)任因素——上級(jí)執(zhí)法部門不愿承擔(dān)權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)所帶來的法律責(zé)任。前者容易理解，無須贅述。后者則是因?yàn)椤缎姓幜P法》歷來都明確規(guī)定“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任?！?3也就是說，在行政委托關(guān)系中權(quán)責(zé)是不一致的。如果上級(jí)執(zhí)法部門將執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么一旦因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當(dāng)執(zhí)法引發(fā)行政訴訟，上級(jí)執(zhí)法部門（即委托機(jī)關(guān)）仍會(huì)成為行政訴訟的被告。為了避免承擔(dān)這種法律責(zé)任，上級(jí)執(zhí)法部門勢(shì)必會(huì)嚴(yán)格限制委托執(zhí)法事項(xiàng)。

利益因素和責(zé)任因素疊加，就導(dǎo)致執(zhí)法部門“在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)賦權(quán)過程中的選擇性下放”[10]，即只愿意將一些執(zhí)法難度大、責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)高、“含金量”低的執(zhí)法事項(xiàng)放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從浙江省舟山市調(diào)研的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)際執(zhí)行率普遍難以達(dá)到60%。

（二）職能邊界較難厘清

雖然在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍作了梳理，但要真正清晰界定執(zhí)法職能邊界仍有一定難度（其實(shí)這個(gè)問題在市縣層面也存在，比如市縣的綜合執(zhí)法局與各職能部門的專業(yè)執(zhí)法邊界也未能完全厘清）。況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革并不能完全做到“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，一些條線部門（如國(guó)土、公安、稅務(wù)等）仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留了派駐機(jī)構(gòu)，其在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)職能部門的指導(dǎo)和監(jiān)管，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能范圍和邊界并不能完全厘清。例如針對(duì)某個(gè)違建事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與國(guó)土、城建部門之間會(huì)因職能界定不明而相互扯皮、互相推諉，甚至出現(xiàn)重復(fù)處罰、不同處罰（即各自分別作出“罰款”與“拆除”的不同決定）的情況。

（三）執(zhí)法能力尚有不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力受制于執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法人員素質(zhì)與執(zhí)法技術(shù)設(shè)備保障。

從執(zhí)法人員數(shù)量來看，相關(guān)部門將行政執(zhí)法權(quán)下放后，通常并未將有關(guān)執(zhí)法力量劃轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，由于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》明確規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”，而在現(xiàn)有行政編制總量不可能突破的前提下，難以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備足夠的具有公務(wù)員編制身份的執(zhí)法人員。

從執(zhí)法技術(shù)設(shè)備保障來看，個(gè)別行政執(zhí)法事項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)，如國(guó)土、規(guī)劃和環(huán)保類案件，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺乏技術(shù)人員和專項(xiàng)設(shè)備支持，調(diào)查取證難，無法開展相關(guān)執(zhí)法。此外，有的部門雖將某些執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)而執(zhí)法所需要的數(shù)據(jù)平臺(tái)卻沒有讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享，如在處理人行道車輛違停時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與交警大隊(duì)線上平臺(tái)端口并未打通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)權(quán)限不足，導(dǎo)致無法在線上繳納違章停車罰款。

（四）執(zhí)法監(jiān)督還有難度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是熟人社會(huì)，人情、關(guān)系、面子以及各種鄉(xiāng)村社會(huì)的潛規(guī)則會(huì)在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法公正性。因此，如何加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督防治執(zhí)法權(quán)因各種原因被主觀濫用也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革中需要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，它是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義開展綜合行政執(zhí)法，上級(jí)職能部門執(zhí)法權(quán)的委托對(duì)象也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從委托法理和行政監(jiān)督的角度，上級(jí)政府的職能部門需要對(duì)委托對(duì)象即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但在執(zhí)法實(shí)踐中這種監(jiān)督事實(shí)上很難開展，因?yàn)樗O(jiān)督的是一級(jí)政府而不是一個(gè)部門機(jī)構(gòu)。

（五）人事管理不夠順暢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是個(gè)漸進(jìn)和逐步實(shí)現(xiàn)的過程。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然接受了主管部門委托的部分行政執(zhí)法權(quán)也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但仍保留了獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派駐體制。即使那些廢除了派駐體制完全實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在行政執(zhí)法權(quán)“下沉”后整合行政執(zhí)法力量也存在難度。行政執(zhí)法權(quán)“下沉”和整合行政執(zhí)法力量過程中上級(jí)執(zhí)法部門還需要下派執(zhí)法人員給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人員編制及業(yè)務(wù)能力的不足。而在現(xiàn)有的體制下，下派執(zhí)法人員雖然實(shí)現(xiàn)了“人隨事走”，但這些人員的編制還在縣區(qū)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖對(duì)其有一定的考核權(quán)，但這些下派的執(zhí)法人員的人事關(guān)系還在原單位，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、管理和責(zé)任追究并不是很順暢。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的優(yōu)化路徑

從中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革方向就是要逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法?！苯酉氯バ枰龅氖侨绾谓鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”實(shí)踐中存在的現(xiàn)實(shí)問題，從而切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法效能和基層社會(huì)的治理成效。

（一）合理委托行政執(zhí)法具體事項(xiàng)

為了避免主管部門基于利益因素而控權(quán)不放，縣（區(qū)）政府在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單時(shí)，除了要參考省里的《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》外，還要積極聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和他們的實(shí)際需求（畢竟農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和山區(qū)林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)及權(quán)限需求并不完全一致，不能搞一刀切），確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能獲得承擔(dān)屬地管理責(zé)任所需要的執(zhí)法權(quán)限。

為了避免主管部門基于責(zé)任因素而控權(quán)不放，縣區(qū)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在所簽訂的委托執(zhí)法協(xié)議中要詳細(xì)寫明委托執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在委托執(zhí)法中的責(zé)任。這樣做雖然不能從法理上改變委托方的責(zé)任（即不能改變委托方可能成為行政訴訟被告的處境），但在政府內(nèi)部考核時(shí)可豁免其責(zé)任。畢竟政府內(nèi)部考核事關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)和前途，一旦沒了這方面的顧慮，上級(jí)主管部門才能放心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)。

同時(shí)要定期評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法效能，動(dòng)態(tài)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法范圍僅限于“看得見、管得了、高頻發(fā)”等事項(xiàng)上，防止上級(jí)主管部門利用放權(quán)“甩包袱”，避免將執(zhí)法難度大、責(zé)任重而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又難以勝任的執(zhí)法事項(xiàng)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為上級(jí)部門的“替罪羊”。

（二）彈性處理執(zhí)法職能邊界范圍

執(zhí)法職能的邊界和范圍難以徹底厘清，這在市縣綜合執(zhí)法改革中也是個(gè)普遍性的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中應(yīng)彈性處理這個(gè)問題：能夠細(xì)化的盡可能在委托執(zhí)法事項(xiàng)清單中進(jìn)行細(xì)化，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主開展行政執(zhí)法；實(shí)在難以細(xì)化的或某方單獨(dú)執(zhí)法確實(shí)存在困難的，則可以通過建立聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)助執(zhí)法的常態(tài)化協(xié)作機(jī)制來加以解決。即如果某個(gè)事項(xiàng)執(zhí)法邊界不清或鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠執(zhí)法但顧及人情社會(huì)的各種因素及執(zhí)法的權(quán)威性和執(zhí)法效果，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以聯(lián)合縣區(qū)主管部門共同執(zhí)法；如果某個(gè)事項(xiàng)以縣區(qū)主管部門直接執(zhí)法更有設(shè)備保障但又鞭長(zhǎng)莫及難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)協(xié)助縣區(qū)主管部門執(zhí)法（比如及時(shí)告知縣區(qū)主管部門某個(gè)違法事項(xiàng)的存在，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”、部門“報(bào)到”）。

（三）綜合施策提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力受制于執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法人員素質(zhì)與執(zhí)法技術(shù)設(shè)備保障等因素，因此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力也必須從這幾方面著手。

一是合理調(diào)劑行政執(zhí)法編制，靈活運(yùn)用行政執(zhí)法力量。隨著執(zhí)法權(quán)委托下放，可以考慮將原主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員編制全部劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部也可以根據(jù)執(zhí)法實(shí)際需要臨時(shí)調(diào)劑部分行政人員輔助執(zhí)法工作。此外，還可以通過信息化聯(lián)動(dòng)，與縣區(qū)主管部門協(xié)作開展執(zhí)法，以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量不足。

二是定期開展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員素質(zhì)。對(duì)行政執(zhí)法人員在其任職前要進(jìn)行執(zhí)法資格考試培訓(xùn)，幫助其考取執(zhí)法資格證書；任職后也要定期開展法規(guī)法條和執(zhí)法實(shí)務(wù)培訓(xùn)，以增強(qiáng)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的法律意識(shí)、程序意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、證據(jù)意識(shí)，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法工作水平。

三是合理配置執(zhí)法所需設(shè)備，切實(shí)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法技術(shù)保障。行政執(zhí)法事項(xiàng)繁雜因而所需的執(zhí)法設(shè)備種類繁多，涉及交通裝備、通信指揮裝備、取證裝備、快檢裝備、防護(hù)裝備和其它工作所需裝備等六大類，每一類都有很多具體的裝備。在財(cái)力可承受的范圍內(nèi)應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法配置必要的裝備，同時(shí)要打通業(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)之間的執(zhí)法平臺(tái)端口，切實(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法需要。

（四）雙管齊下搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)督

要從制度層面和技術(shù)層面雙管齊下來解決縣區(qū)各主管部門下放執(zhí)法權(quán)后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法難以監(jiān)督的問題。

從制度層面來講，要全面落實(shí)執(zhí)法全過程記錄制度和行政執(zhí)法公示制度。通過“建立執(zhí)法全過程記錄制度，實(shí)現(xiàn)全程留痕、可追溯、可追責(zé)”。通過“全面推行行政執(zhí)法公示制度，做到依據(jù)公開、決策公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開、過程公開”[1]，這樣才能便于接受公眾監(jiān)督。

從技術(shù)層面來講，要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來輔助執(zhí)法監(jiān)督。通過建立和完善省市縣鄉(xiāng)共享的執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)時(shí)監(jiān)督和全過程監(jiān)控。

（五）以塊為主理順人事管理關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中人事管理還不順暢的根源在于傳統(tǒng)的“條塊分割”體制。要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中人事管理關(guān)系，必須從過去的“條塊分割”變?yōu)椤耙詨K為主”，即“條管”的部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員其人事關(guān)系要真正納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理：對(duì)于仍保留了派駐體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主管部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法人員，其考核和晉升要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見；對(duì)于那些廢除了派駐體制完全實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主管部門下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的人員，其編制和人事關(guān)系一律劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣才能從根本上理順基層綜合執(zhí)法人員的人事關(guān)系。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法效能和基層治理成效的一種改革嘗試，任何改革要想取得理想的效果必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)不斷試錯(cuò)、不斷修正的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”也將在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的實(shí)踐過程中臻于完善。

注釋：

①本文在題目及正文中不提與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平級(jí)的街道，主要是因?yàn)榻值缹儆诔菂^(qū)，在城市綜合行政執(zhí)法中可以帶過，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況特殊，個(gè)性差異較大（如農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和山區(qū)林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等），對(duì)自主執(zhí)法需求更大。

②詳見《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017 年版）第二十條。

③詳見《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017 年版）第十九條。

④詳見《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2021 年版）第二十四條。

⑤詳見《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2021 年版）第二十一條。

⑥2005 年8 月浙江紹興縣（后撤縣改成柯橋區(qū)）在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中就嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法。

⑦縣區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接賦權(quán)是不合法的。省、自治區(qū)、直轄市也只在2021 年之后根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條規(guī)定，才有權(quán)決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。

⑧即昆山市張浦鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)、張家港市鳳凰鎮(zhèn)、常熟市梅李鎮(zhèn)、太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)。

⑨根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63 號(hào)），“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”。

⑩ “條管”指“垂直管理”的單位。

11其實(shí)，一些深層的法律問題還是存在的。比如中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》中規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”。這與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰”相違背。在依部門管理為前提的現(xiàn)行法律體系不變的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的跨領(lǐng)域跨層級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)的綜合，勢(shì)必會(huì)造成法律、法規(guī)以及不同層級(jí)的規(guī)范性文件之間的相互沖突。

12指執(zhí)法權(quán)所附著的現(xiàn)實(shí)利益。

13 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》1996 年版、2009 年版和2017 年版的第十八條第二款，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》2021 年版的第二十條第三款。