從國(guó)內(nèi)外航道保護(hù)現(xiàn)狀談對(duì)江蘇省內(nèi)河航道保護(hù)范圍劃定的啟示

楊苗苗

（華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210014）

1 引言

2015 年3 月1 日，《中華人民共和國(guó)航道法》頒發(fā)實(shí)施，是強(qiáng)化航道各方面管理的最高層級(jí)法律文件，代表著從國(guó)家層面正式施行航道保護(hù)制度，并提出了要?jiǎng)澏ê降辣Ｗo(hù)范圍。但是，因全國(guó)各地航運(yùn)發(fā)展、水域自然屬性等實(shí)際情況各有不同，航道保護(hù)范圍需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況劃定，至今落地實(shí)施的省市不多。為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)航道法》相關(guān)規(guī)定，江蘇省港航主管部門(mén)迫切需要開(kāi)展航道保護(hù)范圍的劃定研究工作，為全國(guó)做好先行示范。本文通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外航道保護(hù)現(xiàn)狀，總結(jié)對(duì)江蘇省內(nèi)河航道保護(hù)范圍劃定的啟示，為江蘇省港航主管部門(mén)開(kāi)展內(nèi)河航道保護(hù)范圍劃定工作厘清思路，提供理論指導(dǎo)，有助于支撐《中華人民共和國(guó)航道法》有關(guān)航道保護(hù)規(guī)章制度的落地實(shí)施。

2 國(guó)家及江蘇省層面航道保護(hù)要求

在《中華人民共和國(guó)航道法》出臺(tái)前，交通運(yùn)輸部主要根據(jù)《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》等對(duì)航道進(jìn)行管理和保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》沒(méi)有明確提出“航道保護(hù)范圍”的概念，但對(duì)航道內(nèi)或航道外的各種工程活動(dòng)實(shí)施作出的具體規(guī)定與“航道保護(hù)范圍”的基本理念和管理手段基本一致，同時(shí)依據(jù)“法律責(zé)任”章節(jié)的相應(yīng)規(guī)定，達(dá)到保護(hù)和管理航道的目的?！吨腥A人民共和國(guó)航標(biāo)條例》為保護(hù)航標(biāo)這一重要的航道設(shè)施，明確劃定了具體的保護(hù)范圍，并且說(shuō)明了保護(hù)的目的是防止“影響航標(biāo)工作效能”?！秲?nèi)河航標(biāo)管理辦法》在此基礎(chǔ)上采用了“航標(biāo)設(shè)施的保護(hù)范圍”的說(shuō)法，并規(guī)定了不得做出的行為。

江蘇省港航主管部門(mén)對(duì)內(nèi)河航道實(shí)施管理及保護(hù)的依據(jù)主要是《江蘇省航道管理?xiàng)l例》和《江蘇省內(nèi)河航標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則》?！督K省航道管理?xiàng)l例》提出對(duì)未整治達(dá)標(biāo)的省干線航道實(shí)行航道規(guī)劃控制線制度，并規(guī)定了禁止破壞航道的行為類(lèi)別，以及實(shí)施與航道相關(guān)工程需達(dá)到的技術(shù)要求或?qū)彶椤徟?，這種對(duì)航道沿線一定范圍內(nèi)同步實(shí)施管理與控制的模式構(gòu)成了“航道保護(hù)范圍”的雛形。此外，《江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃控制線設(shè)計(jì)》明確了18 條省干線航道的規(guī)劃控制線，綜合考慮河勢(shì)、岸線、地質(zhì)、地形、航運(yùn)發(fā)展、施工要求、土地利用、城市建設(shè)、相關(guān)規(guī)劃等因素，劃定省干線航道規(guī)劃控制線范圍為航道水邊線向外側(cè)15～25 米，有堤防的以堤防背水側(cè)管理范圍的外邊線作為控制線，為未整治達(dá)標(biāo)的省干線航道建設(shè)劃定了預(yù)留發(fā)展空間，確保了航道提檔升級(jí)的可行性。

江蘇省內(nèi)共有7 個(gè)市出臺(tái)了航道管理?xiàng)l例或航道管理辦法，包括南京、蘇州、無(wú)錫、常州、徐州、連云港和泰州。以上7 個(gè)市的航道管理?xiàng)l例或航道管理辦法均對(duì)實(shí)施與航道相關(guān)工程需達(dá)到的技術(shù)要求或?qū)彶椤徟笞隽艘?guī)定。其中，南京、蘇州、無(wú)錫將航道規(guī)劃控制線范圍視同航道保護(hù)范圍，并明確提出，航道已劃定規(guī)劃控制線的，其保護(hù)范圍為航道規(guī)劃控制線范圍，否則就按照等級(jí)航道岸線外兩側(cè)二十米以?xún)?nèi)、等外級(jí)航道岸線外兩側(cè)十米以?xún)?nèi)控制。

3 國(guó)外及其他省份航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 國(guó)外航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)航道的立法保護(hù)，目前普遍提出對(duì)航道要實(shí)施保護(hù)，但尚無(wú)對(duì)“航道保護(hù)范圍”的直接界定，同時(shí)也有一些對(duì)航道管理或養(yǎng)護(hù)范圍，以及對(duì)建設(shè)可能影響航道或者通航安全的設(shè)施須經(jīng)批準(zhǔn)等制度的法律規(guī)定。比如，美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯等國(guó)家在法律中都規(guī)定了建設(shè)可能影響航道或者通航安全的設(shè)施須經(jīng)批準(zhǔn)等制度，俄羅斯還規(guī)定了航道以外的管理范圍。

前蘇聯(lián)《蘇聯(lián)內(nèi)河水路運(yùn)輸章程》第二十條規(guī)定，在內(nèi)河水道上，在市區(qū)以外，提供20 米寬（從水邊線或陡岸岸邊線向陸域或島內(nèi)算起）的地帶供完成與航行和浮送有關(guān)作業(yè)之需；這條地帶便是內(nèi)河水道的岸邊地帶。

俄羅斯《聯(lián)邦內(nèi)河水運(yùn)法典》基本沿用了前蘇聯(lián)的規(guī)定，在內(nèi)河水道上建設(shè)橋梁、堤壩、管線、碼頭等必須取得航道管理機(jī)關(guān)的許可。主管水電站的部門(mén)應(yīng)該保證航道暢通、航行安全所必需的水位。同時(shí)還規(guī)定，在內(nèi)河水道的水邊線或者岸邊線向陸域方向的20 米寬范圍為航道管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行航道養(yǎng)護(hù)和管理所用的岸邊地帶，岸邊地帶內(nèi)建設(shè)構(gòu)筑物要經(jīng)過(guò)航道管理機(jī)關(guān)的許可。

德國(guó)《聯(lián)邦航道法》規(guī)定，在聯(lián)邦航道之上、之中、之下或者在其岸邊修建、改建或者管理設(shè)施，可能影響到航道或者通航安全時(shí)，必須取得航道管理局的批準(zhǔn)。航道管理局還負(fù)有檢查批準(zhǔn)后的項(xiàng)目是否履行規(guī)定的職責(zé)。

《西德聯(lián)邦航道法》第十一條規(guī)定，只要聯(lián)邦航道維護(hù)工程突出要求，沿岸住戶(hù)應(yīng)容許沿河岸栽種植被。聯(lián)邦水道和航運(yùn)管理總局可通過(guò)當(dāng)局的命令讓沿岸居住者承擔(dān)義務(wù)，將岸邊用地控制在必要的寬度內(nèi)，使之不妨礙維護(hù)工程；在利用中要注意岸坡防護(hù)的要求。

美國(guó)《河流與港口法》規(guī)定，在港口、水道建設(shè)橋梁、閘壩或者圍堤、碼頭或者進(jìn)行河道整治，以及進(jìn)行可能改變航道原有特性的工程，必須經(jīng)陸軍工程兵團(tuán)批準(zhǔn)。

從上述國(guó)外的法律規(guī)定可以看出，在水上運(yùn)輸過(guò)程中，不僅需要符合條件的水域，還要有一定范圍內(nèi)的陸域?yàn)橹?。?duì)于航道保護(hù)所涉及的范圍不僅會(huì)超出航道范圍，甚至對(duì)于有可能影響航道的陸地范圍也被包括在內(nèi)。

3.2 其他省份航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

除江蘇省外，還有一些地方法規(guī)及行業(yè)條例對(duì)航道保護(hù)也有所規(guī)定，廣東、上海、浙江、重慶、廣西、四川、安徽、福建、黑龍江、山東等10 個(gè)省市通過(guò)地方人大制定航道管理?xiàng)l例，均對(duì)航道保護(hù)相關(guān)條款做出規(guī)定，以及明確相關(guān)的法律責(zé)任，其中《重慶市航道管理?xiàng)l例》直接提及“航道保護(hù)范圍”的說(shuō)法，并對(duì)航標(biāo)的保護(hù)范圍做出了明確的定量規(guī)定。涉及與“航道保護(hù)范圍”類(lèi)似說(shuō)法的有：《浙江省航道管理?xiàng)l例》《上海市內(nèi)河航道管理?xiàng)l例》實(shí)施航道規(guī)劃控制線制度，屬于“航道保護(hù)范圍”的雛形，《浙江省航道管理?xiàng)l例》還提出了“航道設(shè)施安全保護(hù)范圍”的說(shuō)法；《福建省航道條例》提出了“影響航道及航道設(shè)施正常使用或者惡化航道通航條件的范圍”的說(shuō)法。涉及定量明確部分禁止行為范圍的有《廣西壯族自治區(qū)航道管理?xiàng)l例》《黑龍江省航道管理?xiàng)l例》《安徽省航道管理辦法》和《山東省航道管理規(guī)定》。

4 航道保護(hù)范圍劃定的啟示

4.1 航道保護(hù)的對(duì)象應(yīng)包含航道及設(shè)施在內(nèi)的相關(guān)航道資源

明確航道保護(hù)對(duì)象是研究航道保護(hù)范圍的前提和基礎(chǔ)。從國(guó)家層面來(lái)講，《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》對(duì)航標(biāo)劃定了保護(hù)范圍；從江蘇省及省內(nèi)各市層面來(lái)講，其航道管理?xiàng)l例或航道管理辦法分別對(duì)航道、航標(biāo)、邊坡、船閘引航道劃定了保護(hù)范圍。從其他省份的航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其航道保護(hù)對(duì)象更加廣泛，在江蘇的基礎(chǔ)上還囊括了航運(yùn)樞紐、過(guò)船建筑物及引航道、引航道過(guò)渡段、錨泊區(qū)、整治建筑物等，上海市還專(zhuān)門(mén)制定了內(nèi)河干線航道藍(lán)線標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)航道駁岸、停泊區(qū)的藍(lán)線范圍進(jìn)行了劃定。從國(guó)外（美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯）的航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前尚無(wú)對(duì)航道保護(hù)范圍的直接劃定，但規(guī)定一些對(duì)航道管理或養(yǎng)護(hù)范圍，以及對(duì)建設(shè)可能影響航道或者通航安全的設(shè)施須經(jīng)航道管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或許可后才能施工。

綜合以上各國(guó)家、省市的航道保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，航道保護(hù)對(duì)象基本可分為航道和航道設(shè)施兩大類(lèi)，其中邊坡或駁岸可作為航道的組成部分，航道設(shè)施則涵蓋了航標(biāo)、船閘及引航道、航運(yùn)樞紐、過(guò)船建筑物及引航道、引航道過(guò)渡段、錨泊區(qū)或停泊區(qū)、整治建筑物等多個(gè)方面。由于江蘇省內(nèi)河航道上基本無(wú)整治建筑物，因此本課題在研究航道保護(hù)范圍時(shí)，可將航標(biāo)、船閘及引航道、引航道過(guò)渡段、錨泊區(qū)或停泊區(qū)列為航道保護(hù)對(duì)象。

4.2 航道的分級(jí)分類(lèi)保護(hù)有助于更加完善航道保護(hù)制度

航道作為船舶水上航行的通道，其斷面尺度、岸坡型式、水流條件等情況受河流的天然條件及水運(yùn)通航要求、水利泄洪要求等因素影響，使得航道保護(hù)情況存在多樣性，因此在劃定航道保護(hù)范圍時(shí)應(yīng)遵守因地制宜的基本原則，需要根據(jù)不同的航段、不同的規(guī)劃等級(jí)分類(lèi)劃定。如關(guān)于建設(shè)碼頭時(shí)碼頭前沿至航道中心線的最小距離的規(guī)定中，無(wú)錫、徐州、泰州三市均按航道等級(jí)進(jìn)行分類(lèi)劃定。上海市在劃定內(nèi)河干線航道藍(lán)線時(shí)，將航道分為須拓寬岸段和無(wú)須拓寬的岸段；對(duì)駁岸控制線的劃定中，將航道分為限制性航道和天然河流航道，按駁岸型式分為復(fù)合式、斜坡式和直立式；又結(jié)合航道的不同岸段，將航道分為順直微彎航段和彎曲航段，并單獨(dú)列出城鎮(zhèn)段。

江蘇省內(nèi)河航道里程長(zhǎng)、覆蓋范圍廣，航道形態(tài)及特征具有多樣性，對(duì)航道保護(hù)范圍進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)劃定，有助于更加完善航道保護(hù)制度，同時(shí)也符合江蘇省內(nèi)河航道實(shí)際情況，使航道保護(hù)制度更加切實(shí)可行。以上幾種對(duì)航道保護(hù)范圍的分類(lèi)劃定方法符合江蘇省內(nèi)河航道特點(diǎn)，因此在研究劃定航道保護(hù)范圍時(shí)，也可按航道等級(jí)、航道是否整治達(dá)標(biāo)、航行條件、岸坡類(lèi)型、航段區(qū)位、平面形態(tài)進(jìn)行分類(lèi)劃定。

4.3 航道保護(hù)范圍劃定要與港航主管部門(mén)的管控內(nèi)容相結(jié)合

從航道保護(hù)范圍的定義來(lái)看，不僅包括航道建設(shè)的控制范圍，還包括港航主管部門(mén)日常管理的范圍。在前文所述的各類(lèi)法律法規(guī)、航道管理?xiàng)l例或航道管理辦法中，基本是從禁止性條款、強(qiáng)制性條款兩個(gè)層面對(duì)航道保護(hù)提出要求。如《江蘇省航道管理?xiàng)l例》對(duì)邊坡保護(hù)的規(guī)定中，用禁止條款規(guī)定了邊坡上及外側(cè)5 米內(nèi)不能堆放物料、建造房屋，用強(qiáng)制性條款規(guī)定了邊坡上及外側(cè)10 米內(nèi)建設(shè)或者設(shè)置船塢、滑道、裝卸設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)航道管理機(jī)構(gòu)審查同意。

航道管理是對(duì)航道建設(shè)成果進(jìn)行保護(hù)的重要手段，航道保護(hù)范圍不僅要包括航道建設(shè)控制范圍，還要包括為了保護(hù)航道建設(shè)成果需對(duì)航道進(jìn)行管理的范圍，如為了保護(hù)航道駁岸，航道管理部門(mén)需對(duì)可能破壞駁岸穩(wěn)定性的沿岸陸域范圍上的建設(shè)行為實(shí)施管理；為了保障航標(biāo)正常運(yùn)行，航道管理部門(mén)需對(duì)可能擾亂航標(biāo)通視效果的設(shè)施高度進(jìn)行提前干預(yù)。因此在研究劃定航道保護(hù)范圍時(shí)，要與港航主管部門(mén)管控內(nèi)容相結(jié)合，確保航道保護(hù)范圍內(nèi)航道管理要求的有效落實(shí)和航道管理手段的有效實(shí)施。