中國藥包材團體標準概況及展望

楊杰榮,韓瀟,康笑博,,高用華,蔡弘,陳蕾

(1.中國醫(yī)藥包裝協(xié)會,北京 100803;2.蘇州工業(yè)園區(qū)匯毓醫(yī)藥包裝技術研究院,蘇州 215125;3.國家藥典委員會,北京 100061)

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》,標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準[1]。國家標準、行業(yè)標準和地方標準是政府主導制定的標準,團體標準、企業(yè)標準則是市場自主制定的標準[2]。團體標準可在沒有國家標準、行業(yè)標準和地方標準的情況下,快速響應創(chuàng)新和市場對標準的需求,填補現(xiàn)有標準空白[3]。在藥包材領域,藥包材標準是為保證所包裝藥品的質量而制定的技術要求[4]。其中,國家藥包材標準是基本要求,藥包材團體標準則是國家藥包材標準的延展、補充、細化和探索。藥包材團體標準可以在接軌國際市場、節(jié)約資源、促進技術進步等方面發(fā)揮重要作用。本文通過對比國內外團體標準,梳理我國團體標準和藥包材團體標準發(fā)展歷史,提出了藥包材團體標準的展望,以期為我國藥包材標準體系建設提供參考。

1 國內外團體標準發(fā)展情況

1.1我國團體標準概況 在我國,團體標準是依法成立的社會團體為滿足市場和創(chuàng)新需求,協(xié)調相關市場主體而共同制定的標準[5],是我國標準體系的重要組成部分。團體標準具有靈活、及時、公開、協(xié)調等特點,可以在新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等方面填補標準空白,對政府主導制定的標準形成有效補充,同時在政府主導制定的標準和企業(yè)標準之間發(fā)揮銜接作用。政府主導制定的標準側重于?；?市場自主制定的標準,包括團體標準和企業(yè)標準,則側重于提高競爭力。

近年來,我國標準化改革進程深入推進,團體標準得到了政府和社會各界的重視,團體標準的作用越來越重要。2015年,國務院在《深化標準化工作改革方案》中明確提出要培育發(fā)展團體標準,開展團體標準試點,團體標準自此拉開了快速發(fā)展的帷幕[6]。2016年,原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會印發(fā)的《關于培育和發(fā)展團體標準的指導意見》指出,培育發(fā)展團體標準是發(fā)揮市場在標準化資源配置中的決定性作用,加快構建國家新型標準化體系的重要舉措。2018年,新修訂的《中華人民共和國標準化法》正式實施,新法賦予團體標準明確的法律地位。團體標準、企業(yè)標準作為市場自主制定的標準,與國家標準、行業(yè)標準、地方標準等政府主導制定的標準共同構成國家標準體系。2019年,《團體標準管理規(guī)定》正式頒布,明確了團體標準制定程序、監(jiān)督管理等具體要求。2021年,中共中央國務院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》指出“大力發(fā)展團體標準,實施團體標準培優(yōu)計劃,推進團體標準應用示范,充分發(fā)揮技術優(yōu)勢企業(yè)作用,引導社會團體制定原創(chuàng)性、高質量標準?！盵7]。目前,我國團體標準具有明確的法律地位和具體的操作性規(guī)范,標準化工作快速有序推進,已經(jīng)得到社會各界的廣泛參與。截至2023年3月31日,我國團體標準數(shù)量已經(jīng)達到54 908個[8]。以中國醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會為例,2018年1月—2023年1月,該協(xié)會累計發(fā)布了104個團體標準[8]。

1.2國外團體標準概況 國外團體標準的發(fā)展歷史與國內不同。美國已建立規(guī)模龐大、具有發(fā)展前景的非盈利性標準團體,目前共有約700家標準團體,其中20多家在世界范圍內具有較大影響力,主要包括:美國材料與試驗協(xié)會(American Society for Testing and Materials,ASTM)、美國電氣與電子工程師協(xié)會(Institute of Electrical and Electronics Engineers,IEEE)、美國國家標準學會(American National Standards Institute,ANSI)、美國機械工程師協(xié)會(American Society of Mechanical Engineers,ASME)、美國石油學會(American Petroleum Institute,API)、美國全國消防協(xié)會(National Fire Protection Association,NFPA)、美國藥典委員會(US Pharmacopeia,USP)等。政府在標準體系建設中,充分利用和發(fā)揮了標準化團體的資源優(yōu)勢。例如,美國國家標準學會(American National Standards Institute,ANSI)實際上已成為國家標準化中心,各界標準化活動都圍繞著它進行,美國國家標準局(National Bureau of Standards Publications,NBS)工作人員和美國政府其他許多機構官方代表也通過各種途徑參與美國標準學會的工作。

與美國相比,歐洲各國的標準體系中,政府占據(jù)較大影響力,部分標準化組織雖然作為獨立團體,但接受政府資助,實際具有"準政府機構"性質,如英國標準學會(British Standards Institution,BSI)、德國標準化學會(Deutsches Institut für Normung,DIN)。英國政府1982起直接采用BSI制定的英國國家標準。在德國,大約有140個標準化團體,但DIN是唯一的國家權威標準制定機構。盡管DIN并不具備直接的法律效力,但德國的法律法規(guī)常常引用DIN標準,這種特殊的認同使得DIN標準享有事實上的法律約束力。

日本的標準體系以政府主導為主,但注意吸收美國元素,強調發(fā)揮民間力量。根據(jù)《日本工業(yè)標準化法》建立的日本工業(yè)標準調查會(Japanese Industrial Standards Committee,JISC),是專門負責制定和審議日本標準的政府機構。日本有約200個社會標準團體,其中日本規(guī)格協(xié)會(Japanese Standards Association,JSA)是規(guī)模較大的公益性民間組織。日本政府支持富士通、日立、三菱機電、日本電氣和東芝5家半導體公司組成超大規(guī)模集成電路技術研發(fā)合作產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟(Very Large Scale Integration Consortium,VLSI),幫助日本企業(yè)在1980年實現(xiàn)技術趕超。

經(jīng)過長期發(fā)展,以美、歐、日為代表的發(fā)達國家已經(jīng)建立了適應市場經(jīng)濟的標準化工作體系,其標準已經(jīng)能深入國家的各個層次,不僅是市場準入、貿易仲裁、合格評定和產(chǎn)品檢驗的基本依據(jù),而且是國家產(chǎn)業(yè)的基礎和貿易保護的手段。

團體標準包括國際組織標準、區(qū)域組織標準、國家組織標準、協(xié)會標準、聯(lián)盟標準等(圖1)。團體標準具有較強的技術權威性,許多協(xié)會制定的標準被上升為本國國家標準,一些協(xié)會制定的標準被公認為國際先進標準,為許多國家和地區(qū)所采用。以聯(lián)盟和論壇形式為代表的靈活性標準解決方案,是全球標準體系不可分割的一部分。隨著企業(yè)聯(lián)盟標準化需求的迅猛發(fā)展,傳統(tǒng)的標準化組織相繼設立聯(lián)盟標準服務和支持機構,積極采取措施推動企業(yè)聯(lián)盟標準應用。

圖1 團體標準的類型

1.3國內外團體標準的對比 在歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū),標準化工作機制非常完善,團體標準的制定、發(fā)布、實施都很成熟,版權保護嚴格。而且,在發(fā)達國家,參與標準化工作的機構來自全球各地,很多團體標準在全球范圍應用,有的轉化成地區(qū)甚至國際標準。國內團體標準仍處于初級階段,正在由數(shù)量規(guī)模型向質量效益型轉變,參與標準化工作的社會團體數(shù)量、已發(fā)布的團體標準數(shù)量均快速增加,但是存在標準定位不準、發(fā)展水平不高、管理不規(guī)范等問題,社會團體的實力、團體標準的質量和影響力均有待提高[7,9-10]。根據(jù)全國團體標準信息平臺數(shù)據(jù),截至2023年4月,在標準化工作領域的活躍團體共有7 300多家,數(shù)量遠超過美國、日本等發(fā)達國家。但是,從單個社會團體標準化工作實力來比較,我國社會團體成立時間較短、標準化工作經(jīng)驗欠缺,標準化機構的規(guī)模較小,發(fā)布標準數(shù)量偏低,制定具有國際影響力的團體標準少。此外,我國團體標準化工作機制不完善,公開透明的意識沒有得以全面落實,申訴制度和知識產(chǎn)權制度幾乎為零[10]。

2 我國藥包材團體標準概況

2.1藥包材團體標準的發(fā)展 我國國家藥包材標準發(fā)展至今可以分為三個階段。第一個階段始于1980年,原國家醫(yī)藥管理局制定《藥品包裝管理辦法》(試行),藥包材企業(yè)生產(chǎn)許可管理開始實施。第二個階段始于90年代末,1998年國家藥品監(jiān)督管理局組建成立,藥包材成為藥品全鏈條監(jiān)管體系中的一部分。此后,藥包材開始實行注冊制,須符合藥包材國家標準。該時期的國家藥包材標準(即YBB標準)陸續(xù)頒布,在藥包材和制藥企業(yè)均得到廣泛應用,企業(yè)的標準意識和藥包材總體質量水平得到提升。第三階段始于2015年,隨著《國務院關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》[11]等文件頒布,我國藥包材管理從注冊制邁向關聯(lián)審評制,注冊制下的YBB標準顯露出不協(xié)調,國家藥典委員會開始組織重新構建藥包材標準體系[12-14]。

為服務產(chǎn)業(yè)進步和監(jiān)管需要,我國藥包材團體標準逐漸發(fā)展起來,成為藥包材標準體系中不可缺少的一部分。早期,我國藥包材標準以強制性標準為主,缺乏推薦性標準,市場需求和技術創(chuàng)新無法得到快速響應。我國藥包材團體標準起步于國家藥包材標準發(fā)展的第二個階段。自2005年起,中國醫(yī)藥包裝協(xié)會(China National Pharmaceutical Packaging Association,CNPPA)開始制定推薦性標準,并于2007年發(fā)布第一個標準《明膠空心膠囊》[15]。此后,藥包材團體標準從探索階段逐漸走向成熟,制修訂程序不斷完善,標準類型和應用領域擴展延伸,行業(yè)影響力漸漸提高。在藥包材關聯(lián)審評制度實施后,我國藥包材標準發(fā)展進入第三階段,藥包材團體標準也承擔起配合監(jiān)管改革的任務,助力產(chǎn)業(yè)由藥包材注冊制向關聯(lián)審評制過渡。藥包材團體標準的制定是將國家標準作為基本依據(jù),而藥包材團體標準也是國家標準的延展、補充、細化和探索。首先,藥包材團體標準是國家標準的延展,如《藥包材生產(chǎn)質量管理指南》,該指南服務供應商審計,推動藥包材行業(yè)企業(yè)質量管理體系建設[16]。其次,藥包材團體標準是國家標準的補充,如《藥用玻璃容器分類和應用指南》,作為藥典玻璃通則的配套和補充,完善了藥典標準體系的藥用玻璃標準[17]。再次,藥包材團體標準是國家標準部分內容的具體化,如《上市藥品包裝變更等同性/可替代性及相容性研究指南》,呼應國家藥品審評中心(center for drug evaluation,CDE)要求,讓變更工作更科學、順利、經(jīng)濟[18]。此外,藥包材團體標準是國家標準中未覆蓋范圍的探索,如《基礎輸液臨床使用評估指南》,該指南供醫(yī)療機構評估基礎輸液時使用,以臨床為導向,使用靈活[19]。

2.2中國醫(yī)藥包裝協(xié)會的藥包材團體標準 中國醫(yī)藥包裝協(xié)會是我國藥包材團體標準化工作的主要社會團體,具有近20年的標準化工作經(jīng)驗。協(xié)會2005年制定《中國醫(yī)藥包裝協(xié)會標準制修訂程序》,2013年制定《中國醫(yī)藥包裝協(xié)會標準化工作委員會工作條例》,同年經(jīng)民政部批準成立標準化工作委員會,建立了成熟的標準化工作流程。目前,協(xié)會既是中國藥典委員會觀察員單位,也是美國藥典委員會觀察員單位。2019年,協(xié)會與蘇州工業(yè)園區(qū)管理委員會共同成立蘇州工業(yè)園區(qū)匯毓醫(yī)藥包裝技術研究院,開展標準研制相關技術工作等,自此,協(xié)會標準化工作有了更強有力的技術支持。

協(xié)會在藥包材標準方面建立了“協(xié)會標準化戰(zhàn)略”,以持續(xù)發(fā)揮團體標準在藥包材領域的積極作用。該戰(zhàn)略確立了協(xié)會標準化工作的原則、定位、目的和方向等,也明確了我國藥包材團體標準的發(fā)展方向。協(xié)會標準化工作以公開、公平、透明、共識、合法合規(guī)、科學合理、有效性和相關性、靈活性和及時性、連貫性和不沖突為原則;以促進行業(yè)健康發(fā)展、保證患者用藥安全、提高社會資源有效利用為宗旨;強調接軌國際市場、節(jié)約資源、促進技術進步、鼓勵自主創(chuàng)新、方便企業(yè)貿易、保護行業(yè)發(fā)展、提高競爭力、補充國家標準;并采用風險評估的理念與方法開展標準制修訂工作。

協(xié)會致力于構建藥包材全生命周期的團體標準體系,通過標準化活動,按照市場發(fā)展所需,以國內外企業(yè)為主體,由專家引導產(chǎn)生具有廣泛代表性和國際水準的推薦性標準;建立藥包材上市后包裝系統(tǒng)的安全性評估方法和體系;建立國際化的標準化程序,與國內國際標準相協(xié)調,成為國際化醫(yī)藥包裝領域中專業(yè)的標準化組織之一。

目前,協(xié)會已發(fā)布的標準覆蓋了藥包材研發(fā)、生產(chǎn)、應用等環(huán)節(jié)(圖2),標準類型包括基礎類、管理類、指南類、產(chǎn)品類等(圖3)。

圖3 中國醫(yī)藥包裝協(xié)會已發(fā)布標準的類型

目前,協(xié)會已發(fā)布團體標準21項,在研標準34項。協(xié)會制定的團體標準已通過信息公共服務平臺向社會公開。見表1。

3 我國藥包材團體標準展望

3.1藥包材團體標準與國家標準深度融合 藥包材團體標準作為國家標準的有效補充,具有制定速度快、對市場需求響應及時等優(yōu)勢。未來,藥包材團體標準將與國家標準深度融合,密切配合國家標準的制定與實施。一方面,藥包材團體標準將繼續(xù)填補國家標準的空白,聚焦企業(yè)無標可依的領域,并為今后國家標準的制訂奠定基礎。例如,協(xié)會2019年發(fā)布《藥包材生產(chǎn)質量管理規(guī)范》,用于藥包材生產(chǎn)企業(yè)的內部或外部認證以及與客戶的合同,并供制藥企業(yè)執(zhí)行藥包材供應商審計參考使用[16]。國內具有規(guī)模和代表性制劑企業(yè)應用效果好,在加強與供應商溝通、規(guī)范供應商管理、提升質量保證體系水平等方面具有指導意義。此后,國家藥品監(jiān)督管理部門以本規(guī)范作為基礎,制定藥包材生產(chǎn)質量管理規(guī)范。

另一方面,藥包材團體標準作為藥包材標準體系的有機組成部分,可以有效銜接國家標準與企業(yè)標準,將為國家標準更好地執(zhí)行做好準備,實現(xiàn)藥包材國家標準與團體標準的雙向協(xié)調機制,共同指導企業(yè)落實主體責任。例如,《中華人民共和國藥典》藥品包裝用玻璃容器通則標準草案的公示稿,主要規(guī)定玻璃材質性能和安全性要求等基本要求,藥用玻璃容器外觀缺陷、規(guī)格尺寸等需要通過質量協(xié)議/企業(yè)標準進行統(tǒng)一和規(guī)范。所以中國醫(yī)藥包裝協(xié)會組織制定了團體標準《藥用玻璃容器外觀缺陷評估指南》《藥用玻璃容器規(guī)格尺寸》,作為藥包材標準體系的一部分,給出藥用玻璃容器外觀缺陷評估指導信息、規(guī)格尺寸建議[20]。

3.2推動產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展和提升產(chǎn)業(yè)鏈安全 推動制造業(yè)高質量發(fā)展是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展中的重大戰(zhàn)略任務,而加強標準化工作則是新時代推動高質量發(fā)展、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的迫切需要[7]。藥包材產(chǎn)業(yè)是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的組成部分,藥包材標準化工作則是推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的重要內容。例如,單劑量口服液體制劑具有生產(chǎn)能耗低、運輸成本低等特點,是綠色環(huán)保、節(jié)能減排的新型給藥方式;而吸入氣霧劑因其給藥方便、起效快等特點在國外大量使用,但是我國還處于起步階段,其包裝系統(tǒng)的提取研究一直都是國內外制藥行業(yè)研究的重點和難點。協(xié)會組織編寫的《單劑量口服液體制劑選擇復合膜/袋研究指南》和《吸入氣霧劑包裝系統(tǒng)提取研究指南》團體標準滿足了市場和創(chuàng)新需要。

產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平的提升要求制藥企業(yè)選擇多個不同的藥包材供貨商,而國家藥品監(jiān)管部門對于供應商變更提出了等同性/可替代性研究的要求。長期以來,如何既科學又經(jīng)濟地開展藥包材變更研究一直困擾著制藥企業(yè)和藥包材企業(yè)。已經(jīng)發(fā)布的團體標準《上市藥品包裝變更等同性/可替代性及相容性研究指南》和《藥包材變更研究技術指南》,從研究的基本原則、主要內容以及研究結果的應用等多方面提供了思路和具體方法,用于指導藥品上市許可持有人/藥品生產(chǎn)企業(yè)對已上市藥品發(fā)生藥包材的變更評估等,該指南將使變更工作更科學、更經(jīng)濟[18,21]。未來,我國藥包材團體標準工作將繼續(xù)圍繞醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈,聚焦藥包材相關環(huán)節(jié),整合產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新資源,促進產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展。

3.3加強國際合作提高國際影響力 國際化是我國藥包材團體標準的發(fā)展方向。首先,加強標準領域的國際合作對于我國藥包材產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要。標準率先與國際接軌,可以提高產(chǎn)品的國際化程度,使產(chǎn)品更好地適應國際市場需求,促進我國藥包材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次,加強標準領域的國際合作也有利于提高我國標準的國際影響力。國際標準通常是由世界各國的專家學者、企業(yè)家共同制定,其反映了全球范圍內的最新技術、最佳實踐和行業(yè)趨勢。參與國際標準制修訂,加強與國際標準組織的交流合作,可以提高我國藥包材團體標準水平。

我國藥包材團體標準的國際化具備較好基礎,藥包材團體標準工作參與者積極參加國際標準化活動,并與美國藥典委員會、國際標準化組織等機構建立合作。例如,國際標準化組織ISO/TC76是ISO制定直接接觸藥品包裝材料及容器標準的專業(yè)委員會,我國山東省醫(yī)療器械和藥品包裝檢驗研究院承擔國際標準化組織ISO/TC76國內技術對口工作[22];中國醫(yī)藥包裝協(xié)會組織開展了國際標準編譯工作,翻譯出版《醫(yī)藥包裝國際標準匯編(2020)》等。未來,我國藥包材團體標準仍將積極采用國際標準,推出中國藥包材團體標準多語種版本,推進中外標準互認,提高我國標準與國際標準的一致性程度,提升我國藥包材團體標準的國際影響力。

3.4保持團體標準自身的健康發(fā)展 首先,要持續(xù)規(guī)范和優(yōu)化藥包材團體標準制修訂程序,制定科學合理的標準評審制度。加強標準制修訂過程的開放、透明和公平性,充分吸納各方參與,反應各方共同需求。強化標準管理協(xié)調,提升標準研制的專業(yè)性。其次,要明確標準實施要求,大力提升標準應用水平,推動標準落地,促進標準與實際生產(chǎn)、質量管理緊密結合。此外,技術支撐和人才支撐也是標準健康發(fā)展的重要條件,需要加強技術研發(fā)和創(chuàng)新,提高標準的技術含量和實用性,吸引優(yōu)秀人才投身于標準的研究、制定和推廣工作中,不斷提高標準的科學性和先進性。

在保障人民健康、深化醫(yī)藥改革、建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系方面,黨的二十大報告作出了一系列重大論述和重大部署。面對新的形勢,我國藥包材標準體系將不僅僅是只包含國家標準,而是在關聯(lián)審評制度下,在以制劑為核心、上市許可持有人對藥品質量全面負責的前提下,與藥包材團體標準緊密結合,共同指導企業(yè)制定出滿足藥用要求的藥包材企業(yè)標準。未來藥包材團體標準必將發(fā)揮更大更重要的作用。