中國的碳中和政策法規(guī)

商艷俠

2020年中國提出“雙碳”目標之后，2021年先后發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》。

這兩個指導性文件共同構(gòu)成中國碳達峰碳中和兩個階段的頂層設(shè)計，在國內(nèi)“雙碳”政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

為有效推動雙碳工作進展，各部委始終堅持全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風險的五大工作原則，部署制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等重點領(lǐng)域碳達峰實施方案，并進一步明確科技支撐、財政支持、統(tǒng)計核算、人才培養(yǎng)等支撐保障方案。這一系列文件構(gòu)建起目標明確、分工合理、措施有力且銜接有序的雙碳“1+N”政策體系。

能源是碳達峰碳中和的重點領(lǐng)域，要堅持安全降碳。在保障能源安全的前提下，大力實施可再生能源替代，加快構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。

為加快構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，推動能源高質(zhì)量發(fā)展，從以煤為主的基本國情出發(fā)，提出推進煤炭消費替代和轉(zhuǎn)型升級、大力發(fā)展新能源、因地制宜開發(fā)水電、積極安全有序發(fā)展核電、合理調(diào)控油氣消費、加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)的六大重點任務(wù)。堅持以立為先、先立后破、通盤謀劃，從非化石能源加快開發(fā)利用、化石能源清潔高效開發(fā)利用、推進新型電力系統(tǒng)建設(shè)、加強能源轉(zhuǎn)型支撐保障四方面入手。取得有效進展后，在保障能源安全供應基礎(chǔ)上，積極有序推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，大力推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源產(chǎn)業(yè)鏈減碳，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合，強化能源科技創(chuàng)新和體制機制改革。為如期實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供綠色低碳、安全可靠的能源保障。

節(jié)能是推進碳達峰碳中和、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。這需要落實節(jié)約優(yōu)先方針，完善能源消費強度和總量雙控制度，嚴格控制能耗強度，合理控制能源消費總量，推動能源消費革命，建設(shè)能源節(jié)約型社會。

深入實施節(jié)能降碳增效行動，需要全面提升節(jié)能管理能力，實施節(jié)能降碳重點工程，推進重點用能設(shè)備節(jié)能增效，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能降碳；率先推進“十四五”節(jié)能工作，優(yōu)化完善能耗調(diào)控政策，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展。深入推進重點領(lǐng)域和行業(yè)節(jié)能降碳改造，提升節(jié)能降碳基礎(chǔ)能力，以及開展節(jié)能降碳宣傳教育和國際合作；立足經(jīng)濟社會發(fā)展大局，認真落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，完善能源消耗總量和強度調(diào)控，重點控制化石能源消費，深入實施節(jié)能降碳增效行動，不斷提高能源利用效率，為加快推進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)碳達峰碳中和提供有力支撐。

工業(yè)是產(chǎn)生碳排放的主要領(lǐng)域之一。為深入落實“推動工業(yè)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展、推動鋼鐵行業(yè)碳達峰、推動有色金屬行業(yè)碳達峰、推動建材行業(yè)碳達峰、推動石化化工行業(yè)碳達峰”的工作任務(wù)，工信部等三部門已制定工業(yè)領(lǐng)域和鋼鐵、石化化工、有色金屬、建材等重點行業(yè)碳達峰實施方案。各部門各行業(yè)正通過開展能效對標達標，深挖節(jié)能潛力，推動行業(yè)節(jié)能降碳改造，實施設(shè)備升級等舉措，加快推進工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

此外，工業(yè)領(lǐng)域從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升能源利用效率、提高資源綜合利用水平、推行綠色制造、突出技術(shù)標準、夯實降碳基礎(chǔ)能力、數(shù)字賦能行業(yè)綠色發(fā)展、培育低碳產(chǎn)品、加強政策保障等方面，深入研究工業(yè)領(lǐng)域破解資源環(huán)境約束、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的工作思路和重點舉措，并取得積極進展。

下一步，將持續(xù)圍繞工業(yè)領(lǐng)域碳達峰碳中和系列方案中明確的重點任務(wù)，細化落實舉措，壓實主體責任，切實推動各項任務(wù)落地見效，全面推進工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，力爭率先實現(xiàn)碳達峰。

加快推進城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展，城市更新和鄉(xiāng)村振興都要落實綠色低碳要求。從推進城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳轉(zhuǎn)型、加快提升建筑能效水平、加快優(yōu)化建筑用能結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)村建設(shè)和用能低碳轉(zhuǎn)型四方面進行安排部署。堅持整體與局部相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的工作原則。城市更新主要從優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)和布局、開展綠色低碳社區(qū)建設(shè)、全面提高綠色低碳建筑水平、建設(shè)綠色低碳住宅、提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率、優(yōu)化城市建設(shè)用能結(jié)構(gòu)、推進綠色低碳建造七個方面著力。鄉(xiāng)村振興將重點從提升縣城綠色低碳水平、營造自然緊湊鄉(xiāng)村格局、推進綠色低碳農(nóng)房建設(shè)、推進生活垃圾污水治理低碳化、推廣應用可再生能源等方面著力。

針對當前城鄉(xiāng)建設(shè)當中存在的“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”的突出問題，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色建筑、綠色建造等方面提出系統(tǒng)性解決思路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、建立城市體檢評估制度、加大科技創(chuàng)新力度、推動城市智慧化建設(shè)、推動美好環(huán)境共建共治共享等方面創(chuàng)新工作方法。把綠色發(fā)展理念貫穿始終，不斷提升城市綠色發(fā)展水平，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)高質(zhì)量推進。

搞好交通運輸?shù)木G色低碳發(fā)展，是“雙碳”目標下的國家長期戰(zhàn)略。加快形成綠色低碳運輸方式，確保交通運輸領(lǐng)域碳排放增長保持在合理區(qū)間。

交通運輸進入加快建設(shè)交通強國、推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的新階段。加快推進低碳交通運輸體系建設(shè)，需要以優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)能低碳型交通工具、積極引導低碳出行為指導。從推動運輸工具裝備低碳轉(zhuǎn)型、構(gòu)建綠色高效交通運輸體系、加快綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三方面入手，建設(shè)綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施，提升綜合運輸能效，推廣應用新能源，構(gòu)建低碳交通運輸體系，推進交通污染深度治理，強化綠色交通科技支撐，完善綠色交通監(jiān)管體系，深化國際交流與合作。牢牢把握減污降碳協(xié)同增效總要求，從調(diào)結(jié)構(gòu)、清潔化、低能耗、綠色化四方面，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系。以推動交通運輸節(jié)能降碳為重點，協(xié)同推進交通運輸高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，加快形成綠色低碳運輸方式，促進交通與自然和諧發(fā)展，為加快建設(shè)交通強國提供有力支撐。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要途徑。抓住資源利用這個源頭，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面提高資源利用效率，充分發(fā)揮減少資源消耗和降碳的協(xié)同作用。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一項涉及面廣、綜合性強的系統(tǒng)工程。循環(huán)經(jīng)濟以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征。需要實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。需以“推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化發(fā)展、加強大宗固廢綜合利用、健全資源循環(huán)利用體系、大力推進生活垃圾減量化資源化”為工作重點。圍繞工業(yè)、社會生活、農(nóng)業(yè)三大領(lǐng)域，首先開展健全循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展制度體系、構(gòu)建資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系、推進農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、推進塑料污染和過度包裝治理等工作。而后圍繞“雙碳”工作部署要求，加快建設(shè)資源循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，不斷深化農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，夯實循環(huán)經(jīng)濟工作基礎(chǔ)，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得更大成效。

科技創(chuàng)新是實現(xiàn)“雙碳”目標的關(guān)鍵支撐。充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的支撐作用，由科技部牽頭制定。以完善創(chuàng)新體制機制、加強創(chuàng)新能力建設(shè)和人才培養(yǎng)、強化應用基礎(chǔ)研究、加快先進適用技術(shù)研發(fā)和推廣應用為導向；以遵循統(tǒng)籌當前和長遠、統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與政策創(chuàng)新、統(tǒng)籌科技部門和相關(guān)方面的工作為原則；涉及基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)、應用示范、成果推廣、人才培養(yǎng)、國際合作等多方面。提出科技支撐碳達峰碳中和的創(chuàng)新方向，統(tǒng)籌低碳科技示范和基地建設(shè)、人才培養(yǎng)、低碳科技企業(yè)培育和國際合作等措施，推動科技成果產(chǎn)出，推動加強科技支撐碳達峰碳中和重點任務(wù)的實施方案，為2060年前實現(xiàn)碳中和目標做好技術(shù)研發(fā)儲備，為全國科技界以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域、地方和企業(yè)開展碳達峰碳中和科技創(chuàng)新工作的開展起到指導作用。

鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，是貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要行動。堅持系統(tǒng)觀念，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。

以生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力鞏固和提升兩個關(guān)鍵為出發(fā)點，以科技和政策兩個支撐為主線，以鞏固生態(tài)系統(tǒng)固碳作用、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、加強生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)支撐、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳為指導，提出“守住自然生態(tài)安全邊界，鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力；推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量；建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系，加強科技支撐與國際合作；健全生態(tài)系統(tǒng)碳匯相關(guān)法規(guī)政策，促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”四個重點任務(wù)。為提升中國生態(tài)系統(tǒng)碳匯調(diào)查監(jiān)測評估水平與計量核算水平，制定了不同系統(tǒng)的核算方法等標準。從加強組織領(lǐng)導、推進試點示范、強化公眾參與等方面加強組織實施，形成生態(tài)系統(tǒng)碳匯工作合力。

公眾行為改變是溫室氣體減排不可或缺的一部分。全民低碳行動是通過低碳經(jīng)濟模式與低碳生活方式，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。綠色發(fā)展方式和生活方式是發(fā)展觀的一場深刻革命。

綠色低碳全民行動，從加強生態(tài)文明宣傳教育、推廣綠色低碳生活方式、引導企業(yè)履行社會責任、強化領(lǐng)導干部培訓的重點出發(fā)。在生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)，明確提出開展生態(tài)文明宣傳教育、開展綠色生活創(chuàng)建行動、實施生活垃圾分類、推進塑料減量替代、開展糧食節(jié)約行動、推進綠色低碳消費轉(zhuǎn)型等全民低碳行動。

隨著綠色生活創(chuàng)建行動的推進，生態(tài)文明宣傳教育的開展，有力促進消費結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型。推動全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識不斷增強。越來越多的人自覺踐行光盤行動、節(jié)水節(jié)紙、節(jié)電節(jié)能，主動堅持垃圾分類、拒絕過度包裝、少用塑料制品，生態(tài)文明理念深入人心，綠色生活方式成為社會新風尚。

“雙碳”是系統(tǒng)工程，既要增強全國一盤棋意識，又要立足區(qū)域資源分布和產(chǎn)業(yè)分工的實際。以完善政策機制、健全法律法規(guī)標準為原則，堅持系統(tǒng)觀念，加強政策銜接，發(fā)布財政支撐、統(tǒng)計核算、人才培養(yǎng)等支撐保障方案，充分發(fā)揮財政及教育職能作用，積極推進“雙碳”工作。

財政支撐，堅持降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進，發(fā)揮資金、稅收、政府采購等協(xié)同作用。瞄準六大領(lǐng)域，明確支持六大重點方向和領(lǐng)域，包括支持構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系、支持重點行業(yè)領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型、支持綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)能力建設(shè)、支持綠色低碳生活和資源節(jié)約利用、支持碳匯能力鞏固提升、支持完善綠色低碳市場體系。提出五大政策舉措，包括強化財政資金支持引導作用、健全市場化多元化投入機制、發(fā)揮稅收政策激勵約束作用、完善政府綠色采購政策、加強應對氣候變化國際合作，支持實現(xiàn)“雙碳”目標。

統(tǒng)計核算，夯實碳排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。加快開展全國及地方碳排放統(tǒng)計核算方法研究，部署建立全國和地方的碳排放統(tǒng)計核算制度，完善行業(yè)企業(yè)碳排放核算機制，建立健全重點產(chǎn)品碳排放核算方法，完善國家溫室氣體清單編制機制等四項重點任務(wù)。提出要夯實統(tǒng)計基礎(chǔ)、建立排放因子庫、應用先進技術(shù)、開展方法學研究、完善支持政策等五項保障措施，為實現(xiàn)碳達峰碳中和提供可靠數(shù)據(jù)支撐。

人才培養(yǎng)，推進高等教育高質(zhì)量體系建設(shè)，提高碳達峰碳中和相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量。以“全面規(guī)劃、通專結(jié)合；科學研判、緩急有序；試點先行、穩(wěn)中求進；深度融合、交叉出新；立足國情、暢通中外”五項基本原則，部署加強綠色低碳教育、打造高水平科技攻關(guān)平臺、加快緊缺人才培養(yǎng)、促進傳統(tǒng)專業(yè)轉(zhuǎn)型升級、深化產(chǎn)教融合協(xié)同育人、深入開展改革試點、加強高水平教師隊伍建設(shè)、加大教學資源建設(shè)力度的重點任務(wù)，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供堅強的人才保障和智力支持。

自中國作出碳達峰碳中和重大宣示以來，各地區(qū)認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，積極謀劃、有序推進碳達峰碳中和各項工作。有序推進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動重點領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展水平持續(xù)提升，碳達峰碳中和工作實現(xiàn)良好開局。

目前，31個?。▍^(qū)、市）均已成立省級碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，編制完成本地區(qū)碳達峰實施方案。有序推進能源綠色轉(zhuǎn)型、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、推進重點行業(yè)節(jié)能降碳、推動交通運輸綠色低碳轉(zhuǎn)型、促進城鄉(xiāng)建設(shè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、強化低碳零碳負碳科技創(chuàng)新、鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、完善市場化機制和金融財稅政策、做好“雙碳”基礎(chǔ)工作、開展節(jié)能低碳宣傳活動等工作正在穩(wěn)步推進中。下一步，各地區(qū)將深入學習領(lǐng)會習近平新時代中國特色社會主義思想，認真學習貫徹黨的二十大精神，對標對表，立足實際，積極穩(wěn)妥推進“雙碳”各項工作。

（作者為中創(chuàng)碳投咨詢事業(yè)群咨詢經(jīng)理；編輯：劉建中）