立法協(xié)商：讓法律充分吸納民意匯集民智

文_林珊珊

立法協(xié)商是黨的十八大后黨中央基于立法的客觀規(guī)律和我國(guó)立法的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)立法工作提出的重要要求。作為一種具體立法制度，立法協(xié)商是指立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中通過(guò)多種形式與社會(huì)各界進(jìn)行溝通、協(xié)商的活動(dòng)。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》指出，加強(qiáng)立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。在2021年的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。在此之前，關(guān)于推進(jìn)立法協(xié)商，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也作出明確要求。近年來(lái)，中央和地方層面在立法協(xié)商方面不斷探索，立法協(xié)商機(jī)制正在走向成熟。

一、準(zhǔn)確把握立法協(xié)商的價(jià)值與意義

任何一部法律都根植于一定的社會(huì)環(huán)境中，強(qiáng)調(diào)立法與社會(huì)各層次的互動(dòng)是制定良法的應(yīng)有之義。立法協(xié)商為立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通開(kāi)辟了一條有效渠道，也為立法調(diào)整重大利益、凝聚社會(huì)共識(shí)提供了一條切實(shí)可行的路徑。

立法協(xié)商對(duì)提高立法質(zhì)量有積極價(jià)值。立法的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是對(duì)涉及的相關(guān)利益進(jìn)行認(rèn)識(shí)、選擇、權(quán)衡的過(guò)程。一方面，法律要充分反映社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求、反映最廣大人民群眾的需要，廣開(kāi)言路、集思廣益，為立法決策提供更多信息和資源，找到利益訴求的最大公約數(shù)，在此基礎(chǔ)上確定立什么法、如何立法，最大限度緩解法律“規(guī)范性”與“有效性”之間的張力，實(shí)現(xiàn)立法的實(shí)質(zhì)正義；另一方面，要確保立法的程序正義，應(yīng)給予所有主體充分和平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，使各利益主體在一定平臺(tái)上平等、充分地協(xié)商，使立法過(guò)程公開(kāi)透明。廣泛深入開(kāi)展立法協(xié)商，可以最大限度地集中社會(huì)各界對(duì)立法的智力支持，防止決策失誤，提高立法的科學(xué)性；以豐富多樣的方式開(kāi)展協(xié)商，在立法過(guò)程中引入平等的對(duì)話和深度的爭(zhēng)辯，是民主立法的突出表現(xiàn)；同時(shí)，立法協(xié)商的參與主體多元化特點(diǎn)，能夠克服法律法規(guī)的部門化傾向，增強(qiáng)對(duì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而促進(jìn)依法立法?？梢哉f(shuō)，立法協(xié)商體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法、依法立法的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)提高立法質(zhì)量有積極價(jià)值。

開(kāi)展立法協(xié)商對(duì)監(jiān)督立法權(quán)運(yùn)行有重要作用?，F(xiàn)代立法理論認(rèn)為，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自人民，人民管理國(guó)家的主要制度方式是代議民主制，即通過(guò)選舉自己的代表組成立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)制定法律，再由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，以此實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民、人民至上原則。立法權(quán)屬于人民，但直接行使立法權(quán)的仍是國(guó)家機(jī)關(guān)。因此，對(duì)于立法權(quán)的制約是權(quán)力制約中極為重要的環(huán)節(jié)。通過(guò)立法協(xié)商，公眾在知情、互動(dòng)、跟蹤落實(shí)的基礎(chǔ)上，以善意、協(xié)商、討論的態(tài)度對(duì)立法予以監(jiān)督，提出可行性的意見(jiàn)和建議，直接參與立法過(guò)程，能夠?qū)α⒎?quán)的規(guī)范運(yùn)行發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)督作用。

立法協(xié)商對(duì)培育社會(huì)法治信仰有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。法律被公眾理解并認(rèn)可，是全民守法的重要前提，而有效的協(xié)商活動(dòng)對(duì)于公民的教育意義同樣不容低估。人民群眾通過(guò)參與立法協(xié)商，對(duì)法律進(jìn)行關(guān)注和討論，與社會(huì)各方面充分溝通交流，可以使社會(huì)各方面充分了解法律法規(guī)的立法精神和制度設(shè)計(jì)，提高社會(huì)各方面對(duì)法律法規(guī)的知曉度和支持率，可以使公眾感受到法律法規(guī)是包括自身意見(jiàn)在內(nèi)的各界人民群眾的共同意志，從而增強(qiáng)守法的自覺(jué)性和責(zé)任感。

二、全面理解立法協(xié)商的內(nèi)容

立法協(xié)商的基本內(nèi)容可重點(diǎn)從兩個(gè)方面來(lái)理解。一是開(kāi)展立法協(xié)商的法律依據(jù)。在我國(guó)，針對(duì)立法協(xié)商，除黨的文件作出部署以外，在法律法規(guī)中也有相應(yīng)的規(guī)定。首先是憲法依據(jù)。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@是開(kāi)展立法協(xié)商的根本依據(jù)。其次是立法法依據(jù)。我國(guó)立法法第6條第2款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！迸c此同時(shí)，立法法還專門就立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度作出規(guī)定。盡管立法法并未直接采用“立法協(xié)商”的表述，但其規(guī)定基本涵蓋立法協(xié)商的內(nèi)容，這也是我國(guó)目前開(kāi)展立法協(xié)商最主要的法律依據(jù)和制度淵源。最后是各地針對(duì)立法協(xié)商的制度化探索。在地方立法層面，我國(guó)多個(gè)省市近年來(lái)對(duì)立法協(xié)商的機(jī)制進(jìn)行了深入探索與實(shí)踐，并針對(duì)立法協(xié)商出臺(tái)了諸多規(guī)范性文件。例如，2014年，安徽省出臺(tái)《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作的意見(jiàn)》；2015年，北京市出臺(tái)《北京市人民政府立法協(xié)商工作程序規(guī)定》；2021年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省人大常委會(huì)立法協(xié)商辦法》，等等。這些制度針對(duì)性強(qiáng)、具備地方特色，在許多方面也具有可復(fù)制、可推廣的價(jià)值，但各地的規(guī)范性文件在制定主體方面存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的以地方人大作為發(fā)文主體，有的以政協(xié)作為發(fā)文主體，還有雙方聯(lián)合發(fā)文的情形，這也使得相關(guān)規(guī)范的適用范圍及效力尚存模糊之處。

二是立法協(xié)商的基本原則和要求。立法協(xié)商應(yīng)遵循平等參與、充分表達(dá)、理性討論等協(xié)商的共性原則。在立法協(xié)商中，盡管發(fā)揮主導(dǎo)作用的是立法機(jī)關(guān)，但是這種主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)、整合意見(jiàn)、解釋反饋上，應(yīng)秉持依法有序、平等溝通、公開(kāi)公正、積極穩(wěn)妥的原則。立法涉及的問(wèn)題和領(lǐng)域很多，而立法資源是有效的，立法協(xié)商不能漫無(wú)目的，要結(jié)合立法前評(píng)估，抓住重點(diǎn)，關(guān)注焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，使立法協(xié)商能夠適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、能夠回應(yīng)人民群眾對(duì)法治的期盼。

三、明確立法協(xié)商的主體及其定位

深入推進(jìn)立法協(xié)商，首先需要回答“誰(shuí)與誰(shuí)協(xié)商”的問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)法律規(guī)定和實(shí)踐情況，立法協(xié)商應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，由人大主導(dǎo)，由人民政協(xié)作為主要載體，充分吸納社會(huì)各界的參與協(xié)商，使立法真正反映人民的意見(jiàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨是立法協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)力量。黨領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商是黨領(lǐng)導(dǎo)立法原則的具體體現(xiàn)，是做好立法協(xié)商工作的根本原則。在這里要重點(diǎn)說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題。第一，準(zhǔn)確把握“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》等黨內(nèi)法規(guī)的要求，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，根本上是政治領(lǐng)導(dǎo)，在立法協(xié)商中主要體現(xiàn)為確定工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問(wèn)題、審定立法規(guī)劃等。第二，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法機(jī)關(guān)依法履職的關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作不是事無(wú)巨細(xì)地主導(dǎo)立法，而是必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)，尊重并支持立法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不能隨意干預(yù)更不能替代立法活動(dòng)；要加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的銜接，不能以黨內(nèi)程序替代立法程序。

人大是立法協(xié)商的主導(dǎo)機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，人大是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式”。作為立法活動(dòng)的環(huán)節(jié)之一，立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)理當(dāng)屬于人大。人大應(yīng)在立法協(xié)商過(guò)程中充分發(fā)揮主導(dǎo)者和組織者的作用，在協(xié)商過(guò)程中遵循有效引導(dǎo)、適當(dāng)介入的原則，做好全程統(tǒng)籌。其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織和公民雖然參與立法協(xié)商，但這并不意味著他們也享有立法權(quán)，協(xié)商所產(chǎn)生的意見(jiàn)建議是否被采納、最終是否產(chǎn)生法律效力，仍然需要人大及其常委會(huì)通過(guò)法定程序進(jìn)行審議并予以確定。

人民政協(xié)是立法協(xié)商的重要平臺(tái)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制?！蓖ㄟ^(guò)人民政協(xié)這一平臺(tái)開(kāi)展立法協(xié)商，是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政職能的重要形式，且具有高效、便利、覆蓋范圍廣、協(xié)商能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。但是，我們不能據(jù)此認(rèn)為立法協(xié)商就是人大與政協(xié)的協(xié)商，也不能把通過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商看作人大與政協(xié)共同立法。首先，立法協(xié)商的形式和渠道是多樣的，包括公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目、立法計(jì)劃和法規(guī)草案公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)、具體立法項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)、立法協(xié)商座談會(huì)等，以政協(xié)為平臺(tái)聽(tīng)取意見(jiàn)和建議只是其中一種。其次，人民政協(xié)不是立法機(jī)關(guān)，不享有立法權(quán)，而是為人民群眾參與立法協(xié)商搭建橋梁，通過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行立法協(xié)商，是一種“柔性”的、咨詢性的協(xié)商。

四、完善立法協(xié)商的具體制度機(jī)制

立法協(xié)商的深入推進(jìn)，需要成熟的制度予以保障。目前關(guān)于立法協(xié)商，盡管我國(guó)在頂層設(shè)計(jì)上有了宏觀定位與總體部署，不過(guò)制度設(shè)計(jì)不夠精細(xì)、協(xié)商程序不夠規(guī)范等問(wèn)題較為突出，缺乏針對(duì)立法協(xié)商的形式、效力和程序等問(wèn)題的統(tǒng)一安排。完善立法協(xié)商的具體制度機(jī)制，可從以下五個(gè)方面著手。

豐富立法協(xié)商的形式。要達(dá)到良好的協(xié)商效果，離不開(kāi)適合、多樣的協(xié)商方式和表達(dá)渠道。當(dāng)前的立法協(xié)商多采用會(huì)議協(xié)商、書面協(xié)商、立法調(diào)研、征求意見(jiàn)等形式，且實(shí)踐中以會(huì)議協(xié)商為主。在此基礎(chǔ)上，下一步，一方面要在考慮成本、效益的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的立法內(nèi)容來(lái)確定相應(yīng)的協(xié)商形式，如立法涉及有重大分歧的事項(xiàng)時(shí)，可通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、公共媒體等多種渠道，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，重在通過(guò)廣泛的意見(jiàn)聽(tīng)取、確保溝通的充分性；而針對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的法律進(jìn)行立法協(xié)商時(shí)，則應(yīng)充分利用好專家論證的形式，重在提高針對(duì)性。另一方面，要與時(shí)俱進(jìn)，充分把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的機(jī)遇，在實(shí)踐中不斷豐富行之有效的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的形式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

完善立法協(xié)商的程序制度。程序是法治的“標(biāo)配”，立法程序應(yīng)當(dāng)被高度重視。要解決當(dāng)前立法協(xié)商中存在的問(wèn)題，使立法協(xié)商機(jī)制順暢有序運(yùn)作，公正、具體、完備、穩(wěn)定的程序必不可少。根據(jù)立法活動(dòng)的推進(jìn)，立法協(xié)商基本上遵循如下程序：確定協(xié)商議題、擬定協(xié)商計(jì)劃、開(kāi)展協(xié)商調(diào)研、組織協(xié)商交流、提交協(xié)商意見(jiàn)、反饋協(xié)商成果等。以人民政協(xié)作為平臺(tái)的立法協(xié)商，應(yīng)當(dāng)遵循人民政協(xié)的章程進(jìn)行，其他主體參與的立法協(xié)商，則應(yīng)根據(jù)立法的具體內(nèi)容和階段，制定與之相適應(yīng)的操作流程和規(guī)范。通過(guò)對(duì)程序的改進(jìn)和完善，建立起一個(gè)能夠反映公民的實(shí)際意愿、進(jìn)行多方利益平衡互動(dòng)的平臺(tái)渠道，力求在有限的協(xié)商時(shí)間內(nèi)進(jìn)行充分的表達(dá)和意見(jiàn)匯集，保障立法協(xié)商的質(zhì)量和效率。

強(qiáng)化重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制。探索對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制是立法協(xié)商的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，我國(guó)許多地方在實(shí)際運(yùn)作中也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是精心遴選參加論證咨詢的人員。參與論證咨詢，關(guān)鍵是要選取利益相關(guān)方的代表，關(guān)注特殊利益群體的代表是否被邀請(qǐng)，以及來(lái)自不同利益方的代表數(shù)量、比例是否保持均衡。同時(shí)，應(yīng)有熟悉相關(guān)法律法規(guī)的專家、人民團(tuán)體等參與。二是注重論證咨詢內(nèi)容的全面性。論證咨詢重在討論立法是否合憲合法、是否能有效保障人民群眾利益、是否時(shí)機(jī)成熟、是否有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展等，應(yīng)當(dāng)盡可能地精細(xì)。三是強(qiáng)調(diào)論證過(guò)程的民主性。論證在集中多數(shù)人意見(jiàn)的同時(shí)，不能輕視少數(shù)人的意見(jiàn)，更不能對(duì)其輕易否定，應(yīng)慎重對(duì)待、充分討論。

優(yōu)化互動(dòng)和辯論機(jī)制?！坝邪l(fā)聲、無(wú)爭(zhēng)論”不是真正意義的協(xié)商。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)“反復(fù)互動(dòng)”，這對(duì)于增進(jìn)協(xié)商各方互相的尊重、理解與信任有十分重要的價(jià)值，有利于緩解各方之間的分歧和沖突，確保協(xié)商過(guò)程順暢進(jìn)行。如果協(xié)商“一團(tuán)和氣”，各種主張無(wú)法得到充分碰撞，那么協(xié)商就會(huì)流于形式。當(dāng)前我國(guó)立法協(xié)商存在的突出問(wèn)題之一，就是單向度發(fā)表和聽(tīng)取意見(jiàn)多，互動(dòng)式討論協(xié)商比較缺乏。深入?yún)f(xié)商、立法協(xié)商，就要通過(guò)機(jī)制的完善，打消公眾的顧慮，讓大家能說(shuō)真話、能諫諍言，強(qiáng)化協(xié)商各方的溝通，有效引導(dǎo)協(xié)商主體通過(guò)充分對(duì)話、理性表達(dá)、相互博弈、思想交鋒，形成良性互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而更好地達(dá)成共識(shí)，紓解不同主體間的利益分歧，提高立法協(xié)商的質(zhì)量。

完善意見(jiàn)采納運(yùn)用反饋機(jī)制。對(duì)立法協(xié)商產(chǎn)生的意見(jiàn)建議的采納、運(yùn)用、反饋狀況，不僅關(guān)系立法協(xié)商的實(shí)際效果，也直接影響人民群眾的知情權(quán)和參與立法協(xié)商的熱情。缺乏有效的意見(jiàn)采納運(yùn)用反饋機(jī)制，是當(dāng)前立法協(xié)商工作的短板之一，應(yīng)對(duì)意見(jiàn)采納的原則、標(biāo)準(zhǔn)、反饋渠道予以明確。對(duì)于立法協(xié)商過(guò)程中人民群眾提出的意見(jiàn)和建議，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待、整理歸納，對(duì)于人民群眾意見(jiàn)集中、反映強(qiáng)烈、分歧明顯的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)于可以公開(kāi)的意見(jiàn)內(nèi)容，可以在法律起草說(shuō)明、修改情況說(shuō)明以及草案對(duì)照稿中予以公開(kāi)反饋、解釋和說(shuō)明；對(duì)于不宜公開(kāi)的內(nèi)容，則應(yīng)單獨(dú)形成反饋報(bào)告，及時(shí)送達(dá)相關(guān)人。在反饋的渠道方面，可以采取書面反饋和網(wǎng)絡(luò)反饋相結(jié)合的形式，既能免于逐個(gè)反饋的巨大工作量，又能保障人民群眾的知情權(quán)，提升人民群眾的參與感。

通過(guò)對(duì)立法過(guò)程的完善，確保法律科學(xué)、民主、依法產(chǎn)生，這是立法協(xié)商的要義所在。經(jīng)過(guò)包容、公平、充分的立法協(xié)商，能讓人民群眾的意見(jiàn)得到尊重，提煉民智、凝聚共識(shí)；能讓立法活動(dòng)置于最廣泛的監(jiān)督之下，增強(qiáng)認(rèn)同、保障民主，這些都為制定良法提供了重要保障。