鄉(xiāng)村振興背景下河南省土地承包權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)困境及補(bǔ)償機(jī)制探索

袁靜

摘 要 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地撂荒問(wèn)題較為突出，土地資源合理配置的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，已嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。在統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出政策為提高農(nóng)村土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村閑置土地資源利用提供了支持，推動(dòng)離地農(nóng)戶(hù)退出土地承包權(quán)成為解決農(nóng)村土地撂荒問(wèn)題的重要途徑。以河南省為研究對(duì)象，剖析了現(xiàn)階段河南省土地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境，根據(jù)安陽(yáng)市滑縣、新鄉(xiāng)市原陽(yáng)縣、商丘市永城市、開(kāi)封市蘭考縣、洛陽(yáng)市欒川縣等5個(gè)地區(qū)的調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果，分析了河南省農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)退出的意愿及補(bǔ)償訴求，提出了構(gòu)建多元土地退出補(bǔ)償機(jī)制、制定細(xì)化配套的政策制度、發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用和建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系等相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 土地承包權(quán)退出；補(bǔ)償機(jī)制；鄉(xiāng)村振興；河南省

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.09.024

黨的二十大報(bào)告對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出了重要部署，同時(shí)提出“保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”，這為土地承包權(quán)退出提供了根本遵循。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)戶(hù)進(jìn)城就業(yè)，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化的現(xiàn)象較為普遍，以至于大量耕地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒[1]。因此，推動(dòng)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民有償退出土地承包權(quán)成為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要途徑。在此背景下，探索研究土地承包權(quán)退出機(jī)制具有重要意義[2]。

為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，指出明晰土地產(chǎn)權(quán)，并將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，創(chuàng)造性地提出了“三權(quán)分置”。土地“三權(quán)分置”適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展情況，不僅有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益，而且有利于促進(jìn)土地資源合理利用，提升農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的活力，對(duì)構(gòu)建農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有重要意義[3]。

土地承包權(quán)退出是“三權(quán)分置”改革的核心內(nèi)容，其區(qū)別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出。2016年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，提出“在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)”。土地承包權(quán)退出本質(zhì)是集體成員對(duì)部分成員權(quán)利的放棄，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份享受收益和自由支配權(quán)。2021年中央一號(hào)文件又提出“保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法”的改革目標(biāo)，探索研究進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出機(jī)制成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。立足河南省作為農(nóng)業(yè)大省的實(shí)際情況，具體問(wèn)題具體分析，深入了解實(shí)施農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)步探索農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)退出機(jī)制。

1 ?河南省農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)困境

黨的十九大召開(kāi)后，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下的新發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高效益，我國(guó)農(nóng)業(yè)模式調(diào)整需努力做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。應(yīng)對(duì)當(dāng)下的情況，必須加快推進(jìn)土地承包權(quán)退出制度的改革。在構(gòu)建土地有償退出機(jī)制方面，河南省主要存在以下困境。

1.1 ?農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化現(xiàn)象較為普遍

河南省是我國(guó)人口大省，農(nóng)村人口數(shù)量穩(wěn)居全國(guó)第一，高達(dá)4 304.05萬(wàn)人，其中有1 300多萬(wàn)農(nóng)民常年在外務(wù)工。同時(shí)，河南省作為我國(guó)農(nóng)業(yè)大省之一，在保證糧食供給、保障國(guó)家糧食安全方面具有重要作用。河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊形式，形成了大多數(shù)農(nóng)民在外出務(wù)工的同時(shí)依然選擇保留農(nóng)村承包地，只在種糧和收獲季節(jié)返鄉(xiāng)的現(xiàn)狀，從而造成農(nóng)村土地低效率經(jīng)營(yíng)甚至撂荒。大多數(shù)農(nóng)民寧愿將土地轉(zhuǎn)租給自己的親朋好友，或維持低效耕作甚至撂荒，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量閑置，也不愿退出土地承包權(quán)。因此，推動(dòng)穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)且長(zhǎng)期不在農(nóng)村的農(nóng)民自愿有償退出土地承包權(quán)，有利于推進(jìn)河南省農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程。

1.2 ?農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

2014年起，河南省在全省域開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，截至目前已全部完成，為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供了機(jī)遇。然而，在土地碎片化管理的基礎(chǔ)上，確權(quán)頒證將原本屬于集體的單一產(chǎn)權(quán)分解為小產(chǎn)權(quán)，從而將土地碎片化的管理問(wèn)題變成土地產(chǎn)權(quán)的碎片化[4]。土地產(chǎn)權(quán)碎片化不僅會(huì)增加土地流轉(zhuǎn)的租金，還會(huì)增加土地承包權(quán)退出政策的實(shí)施成本，也會(huì)使集體土地的監(jiān)督管理陷入困境。

1.3 ?退出補(bǔ)償機(jī)制不合理

農(nóng)民退出土地承包權(quán)能否獲取相應(yīng)的補(bǔ)償，是決定土地制度改革成敗的關(guān)鍵，所以要合理制定農(nóng)民退地補(bǔ)償機(jī)制政策，分配的合理與否關(guān)系到農(nóng)民承包地退出的滿意程度，需要根據(jù)各地實(shí)際情況提供合理的方案[5]。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包權(quán)退出補(bǔ)償主要為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大多是參考當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的。然而，河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力較為薄弱，缺乏補(bǔ)償資金來(lái)源。為減少農(nóng)民的收益損失，應(yīng)以更科學(xué)、完備、統(tǒng)一的政策補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范土地承包權(quán)退出的補(bǔ)償機(jī)制。

1.4 ?配套政策制度體系欠缺

目前，相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地承包退出的管理還未形成一條完整的結(jié)構(gòu)鏈，仍存在審批流程繁瑣、后續(xù)監(jiān)管效率低、政策不合理等諸多問(wèn)題[6]。在政府實(shí)施土地承包權(quán)退出政策時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)政策不太了解，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制和后續(xù)工作流程的認(rèn)識(shí)相當(dāng)模糊。缺乏相應(yīng)的管理部門(mén)指導(dǎo)土地承包權(quán)的退出，導(dǎo)致農(nóng)民在土地承包權(quán)退出過(guò)程中，相關(guān)手續(xù)辦理繁瑣。農(nóng)民退出土地承包權(quán)后，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的組織解決出現(xiàn)的問(wèn)題，后續(xù)監(jiān)管不到位，這使得河南省土地承包權(quán)退出“售后”問(wèn)題無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)[7]。由于大多數(shù)農(nóng)民教育水平低，缺乏就業(yè)培訓(xùn)，許多農(nóng)民很難在短時(shí)間內(nèi)找到合適的工作。此外，土地承包權(quán)退出后，各地在耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民就業(yè)、教育和醫(yī)療保障等方面的工作仍有待改進(jìn)。

2 ?調(diào)研結(jié)果

本次調(diào)研的地區(qū)包括河南省的5個(gè)縣（市），分別為安陽(yáng)市滑縣、新鄉(xiāng)市原陽(yáng)縣、商丘市永城市、開(kāi)封市蘭考縣、洛陽(yáng)市欒川縣。課題組于2022年9—12月對(duì)所選地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，每個(gè)縣（市）隨機(jī)選擇3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)選擇2個(gè)自然村，并在自然村內(nèi)隨機(jī)選擇約20戶(hù)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行調(diào)研，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷600份。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)的篩選和處理，共回收有效問(wèn)卷520份，農(nóng)戶(hù)具體地理分布情況見(jiàn)表1。

2.1 ?農(nóng)戶(hù)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知特征

根據(jù)“三權(quán)分置”改革的相關(guān)內(nèi)容，農(nóng)戶(hù)土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知主要包括土地的所有權(quán)、土地的承包權(quán)和土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)3個(gè)方面。

調(diào)研結(jié)果顯示，認(rèn)為自己擁有土地所有權(quán)的農(nóng)戶(hù)有68.5%，認(rèn)為自己不擁有土地所有權(quán)的農(nóng)戶(hù)有31.5%，說(shuō)明大多數(shù)農(nóng)戶(hù)將土地視為個(gè)人所擁有的財(cái)產(chǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地應(yīng)屬于村集體所有，可見(jiàn)多數(shù)農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，有83.9%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己擁有土地承包權(quán)，僅有16.1%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己不擁有土地承包權(quán)，另外有79.4%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，20.6%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己不擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這表明，農(nóng)戶(hù)對(duì)自身?yè)碛型恋爻邪鼨?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的意識(shí)較為強(qiáng)烈。事實(shí)上，根據(jù)農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容，農(nóng)戶(hù)依法享有土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2 ?農(nóng)戶(hù)土地退出意愿

在對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)退出意愿的調(diào)查中，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地承包權(quán)的退出意愿低于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出意愿。如表2所示，愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)比例為29.1%，但愿意退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)占比為40.1%，比愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)高11個(gè)百分點(diǎn)；不愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶(hù)比例為60.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于50.5%的不愿意退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)比例。從契約的角度看，土地承包權(quán)的退出具有長(zhǎng)久性和整體性，是一種徹底的“棄地”，具有不可逆性。而經(jīng)營(yíng)權(quán)退出實(shí)際上是部分產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，根據(jù)合約的內(nèi)容及執(zhí)行力情況，經(jīng)營(yíng)權(quán)退出具有時(shí)限性與可逆性。這就表明，相對(duì)于一次性退出承包地的行為，農(nóng)戶(hù)更愿意通過(guò)流轉(zhuǎn)土地的方式獲取額外收入，同時(shí)說(shuō)明當(dāng)前缺乏合理的土地有償退出機(jī)制。

2.3 ?農(nóng)戶(hù)土地有償退出方式選擇

研究農(nóng)戶(hù)選擇有償退出土地承包的補(bǔ)償方式也非常重要。如果補(bǔ)償方式和農(nóng)民心理預(yù)期相近，農(nóng)戶(hù)會(huì)認(rèn)為補(bǔ)償方式較為合理，更愿意考慮退出土地承包權(quán)，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地退出補(bǔ)償方式的選擇情況見(jiàn)表3。選擇“以承包地?fù)Q現(xiàn)金補(bǔ)償”退出方式的農(nóng)戶(hù)數(shù)量最多，有258個(gè)農(nóng)戶(hù)，占樣本農(nóng)戶(hù)的49.6%；120個(gè)農(nóng)戶(hù)選擇了“以承包地?fù)Q社?！钡耐顺龇绞?，占樣本農(nóng)戶(hù)的23.1%；62個(gè)農(nóng)戶(hù)選擇了“以承包地?fù)Q城鎮(zhèn)住房就業(yè)”的退出補(bǔ)償方式。

從農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)退出補(bǔ)償方式的選擇結(jié)果來(lái)看，農(nóng)戶(hù)最愿意選擇“以承包地?fù)Q現(xiàn)金補(bǔ)償”的退出方式，其次是“以承包地?fù)Q社保”的退出方式。這表明，由于農(nóng)戶(hù)的收入普遍較低，更希望通過(guò)退出土地承包權(quán)獲取直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此會(huì)選擇“以承包地?fù)Q現(xiàn)金補(bǔ)償”的退出方式。同時(shí)，由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村“老齡化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，農(nóng)村老年人口基數(shù)較大，許多高齡農(nóng)戶(hù)不得不選擇以地養(yǎng)老的方式作為生活保障。因此，政策制定方面要考慮不同群體農(nóng)戶(hù)退地之后的不同預(yù)期，以期滿足不同群體農(nóng)戶(hù)退地之后的不同需求。

3 ?建議

河南省作為我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)之一，擔(dān)負(fù)著保證國(guó)家糧食供給需求和保障國(guó)家糧食安全的重任。隨著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極推行和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，河南省需加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的創(chuàng)新升級(jí)，而這些都離不開(kāi)對(duì)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，都需要加快促進(jìn)形成以適度規(guī)模化為特點(diǎn)的土地集中生產(chǎn)。當(dāng)前，以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展正面臨諸多困難，要盡快完善農(nóng)村土地承包權(quán)的有償退出機(jī)制，可從以下4個(gè)方面考慮[4]。

3.1 ?構(gòu)建多元土地退出補(bǔ)償機(jī)制

政策制定方面，需要考慮不同群體農(nóng)戶(hù)在退出土地中的補(bǔ)償訴求存在差異性。結(jié)合對(duì)河南省部分縣（市）的實(shí)地調(diào)查情況，土地有償退出機(jī)制的設(shè)計(jì)必須充分了解農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的真實(shí)訴求，也要考慮到不同農(nóng)戶(hù)家庭的實(shí)際情況，在充分尊重農(nóng)戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元化土地退出補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 ?制定細(xì)化配套的政策制度

目前河南省關(guān)于土地承包權(quán)退出的政策法規(guī)較為模糊，考慮到農(nóng)民主體與政府在土地利益競(jìng)爭(zhēng)中的地位差異性，農(nóng)民的權(quán)利更應(yīng)該得到重視?？紤]到影響農(nóng)民退出意愿的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，具有多重性、不穩(wěn)定性等特征，相關(guān)政策明細(xì)的制定、適用不能“一刀切”。河南省要結(jié)合本省實(shí)際情況，參照《中華人民共和國(guó)土地承包法》等法律，根據(jù)實(shí)際情況制定和出臺(tái)相應(yīng)的土地承包權(quán)退出機(jī)制政策，為有效促進(jìn)土地資源利用保駕護(hù)航。

3.3 ?發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用

當(dāng)前土地承包權(quán)退出仍以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”尚未發(fā)揮其真正的作用。當(dāng)前承包地退出多數(shù)由村集體經(jīng)濟(jì)組織具體執(zhí)行，村集體經(jīng)濟(jì)組織資金力量較為薄弱，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不強(qiáng)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，以更優(yōu)厚、更大補(bǔ)償力度的政策引導(dǎo)支持農(nóng)戶(hù)自愿有償退出承包地。同時(shí)，在市場(chǎng)化程度不斷提高的今天，承包地退出的運(yùn)行機(jī)制也一定離不開(kāi)市場(chǎng)的主體作用，要積極探索多元市場(chǎng)主體參與土地承包權(quán)退出的路徑。

3.4 ?建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

城鄉(xiāng)不一致的社會(huì)保障體系導(dǎo)致資源分配不均，不利于農(nóng)民退地進(jìn)城，不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。特別是在農(nóng)村老齡化程度進(jìn)一步加劇的情況下，農(nóng)村社會(huì)老年群體的養(yǎng)老需求對(duì)農(nóng)村社保制度提出了更高要求，相當(dāng)一部分非農(nóng)就業(yè)能力不強(qiáng)的農(nóng)民也依賴(lài)于土地才能夠生存。因此，加快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，加大農(nóng)村社保的投入力度，提高農(nóng)村社會(huì)福利，是解決農(nóng)民退地后顧之憂的關(guān)鍵之一。

4 ?結(jié)語(yǔ)

為解決農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題，須構(gòu)建完整的土地承包權(quán)退出機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)期離農(nóng)的農(nóng)戶(hù)退出承包地，提高農(nóng)村土地資源的利用效率，從而促進(jìn)土地的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。當(dāng)前階段，河南省農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)退出意愿整體偏低，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化現(xiàn)象較為普遍，同時(shí)缺乏相應(yīng)的土地承包權(quán)退出配套政策體系。因此，應(yīng)建立相應(yīng)的土地承包權(quán)配套政策體系，構(gòu)建多元化的土地承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，并加大農(nóng)村社會(huì)保障體系的投入，從而解決農(nóng)戶(hù)退出承包地的后顧之憂。

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