黨領導托育服務發(fā)展的歷史經驗、現實困境與未來進路

洪秀敏　朱文婷　劉呈呈

摘 要：我國托育服務的發(fā)展史，就是中國共產黨領導托育服務的踔厲奮斗史。在中國共產黨的領導下，托育服務的發(fā)展從“革命搖籃”到“保育未來”，歷經了新民主主義革命時期的篳路藍縷，社會主義建設時期的重建恢復，改革開放時期的曲折發(fā)展，逐步邁向新時代普惠優(yōu)質的偉大奮進之路。在我國托育服務發(fā)展歷程中，形成了以堅持黨的全面領導為根本，以為人民謀幸福為目標，以服務發(fā)展大局為中心，以政策體系建設為抓手的歷史經驗和基本要義。在全面建成社會主義現代化強國的關鍵時期，應積極應對托育服務發(fā)展面臨的多元化供給、普惠性轉型、高質量發(fā)展與高效能治理的現實困境，從優(yōu)化服務供給體系、標準規(guī)范體系、綜合監(jiān)管體系和制度保障體系出發(fā)，加快推動新時代托育服務體系現代化建設。

關鍵詞：中國共產黨；托育服務；歷史經驗；現實困境；未來進路

中圖分類號：G610 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2023）04-0090-11

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2023.04.010

走過百余年奮斗歷程，歷經新時代十年偉大變革，中國共產黨在革命性鍛造中更加堅強有力。正如黨的二十大報告指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導”［1］。中國共產黨自成立以來，就始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，真正做到了念民所憂，行民所盼，解民所急。而中國共產黨領導托育服務發(fā)展的歷史，是黨中央“以人民為中心”價值追求的體現，是解決家庭后顧之憂，促進民生福祉和兒童早期發(fā)展的關鍵途徑。近年來，隨著女性進入勞動力市場以及家庭規(guī)模小型化的發(fā)展，嬰幼兒無人照護問題日益凸顯。大力發(fā)展托育服務，是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進人口長期均衡發(fā)展的基礎性工作，是“一小”服務保障的重點任務。在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，托育服務改革和發(fā)展迫切需要科學的政策制定，把握最新的矛盾挑戰(zhàn)，掌握發(fā)展主動權，確立清晰的方向標和路線圖。為此，本文回顧、總結了中國共產黨領導托育服務發(fā)展的歷史演進和經驗啟示，并結合當前我國托育服務發(fā)展中的關鍵挑戰(zhàn)，對加快推動托育服務未來發(fā)展進路作出展望，以期為托育服務科學決策及變革提供可資參考的歷史經驗和發(fā)展思路。

一、中國共產黨領導托育服務的發(fā)展歷程

在中國共產黨領導下，托育服務隨著不同歷史時期黨的執(zhí)政理念以及社會經濟變革的需要，經歷了不同的發(fā)展階段，體現出了不同的時代特征。根據建黨以來托育服務政策發(fā)展的時代背景以及重要政策的頒布，托育服務歷經了四個主要階段：撫育革命后代，保障戰(zhàn)時需求的新民主主義革命時期；解除工農后顧之憂，服務經濟振興的社會主義革命和建設時期；撫育責任回歸家庭，福利性走向市場化的改革開放時期；促進民生福祉，托育服務繁榮奮進的中國特色社會主義新時代。

（一）篳路藍縷：撫育革命后代，保障戰(zhàn)時需求的新民主主義革命時期

從1919年五四運動爆發(fā)至1949年中華人民共和國成立，是新民主主義革命時期，經歷了從舊民主主義革命向新民主主義革命的轉變，具有鮮明的時代特征。五四運動傳播的男女平等思想，激發(fā)了婦女解放思潮。新思想的倡導與中國共產黨領導的婦女解放運動以及對女性勞動力的需求疊加，托育服務得以起步，以增進社會教育和婦女解放。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國勞動法》要求工廠內設立哺乳室及托兒所，并由工廠負責請人看護［2］。此后，以解放婦女為目的的托育服務在武裝斗爭中發(fā)展起來。為了進一步規(guī)范托兒所的發(fā)展，1934年，蘇區(qū)中央人民政府頒布了《托兒所組織條例》（簡稱《條例》），這是中國共產黨成立以來第一部關于托育服務的專門文件［3］。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產黨將托育服務發(fā)展與革命戰(zhàn)爭統(tǒng)一起來。如何安置前線指戰(zhàn)員的子女和革命烈士的遺孤，成為黨中央特別關心的問題。雖身處后方，遠離抗日前線的烽火，但保育人員在另一個戰(zhàn)場捍衛(wèi)著寶貴的生命。托兒所成為那段篳路藍縷革命歲月的一個溫暖角落。1941年，陜甘寧邊區(qū)政府公布《關于保育兒童的決定》，對保育院衛(wèi)生、行政、保育人員等作了規(guī)定［2］。抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產黨持續(xù)關注兒童保育工作，著力推廣革命根據地的保教工作經驗。在新民主主義革命時期，托育服務的發(fā)展帶著深刻的“革命”印記，與抗戰(zhàn)后方保育革命后代緊密結合在一起。

（二）重建恢復：解除工農后顧之憂，服務經濟振興的社會主義革命和建設時期

從1949年10月至1978年12月黨的十一屆三中全會召開，是社會主義革命和建設時期。新民主主義革命勝利后，中國共產黨通過解放、發(fā)展生產力，開辟了中國歷史新紀元［4］。隨著社會主義建設的不斷推進，工業(yè)化、現代化建設需要大量勞動力。當廣大婦女開始走出個體小家庭而廣泛參與社會勞動后，托育服務便成為迫切需求，大批舉辦托兒所、幼兒園成為解除工農后顧之憂的必然選擇。

1951年，全國各地在工廠、機關、學校、農村開設托兒所7 681個，受托兒童95 748名，較解放前增加了363倍［5］。1955年，國務院頒布《關于工礦、企業(yè)自辦中學、小學和幼兒園的規(guī)定》，進一步確立了工礦、企業(yè)自主提供托幼服務的工作方針［6］。1956年，《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》明確規(guī)定托兒所招收3周歲以下的兒童［7］。在社會主義革命和建設時期，托育服務對社會主義建設和解放生產力發(fā)揮了重要作用，是支持婦女廣泛參與社會勞動的重要推動力?！拔母铩逼陂g，已經初步確立的托幼方針被否定，托兒所建設遭到嚴重破壞，后來逐步得以恢復和發(fā)展?？傮w而言，托育服務隨著我國社會主義革命和建設進程不斷發(fā)展，成為減輕廣大婦女育兒負擔，更好地培育兒童，使其成為全面發(fā)展的社會主義接班人的重要舉措。

（三）曲折發(fā)展：撫育責任回歸家庭，福利性走向市場化的改革開放時期

從1978年12月至2012年11月黨的十八大召開，是改革開放和社會主義現代化建設新時期。在對內改革、對外開放的政策背景下，為適應市場經濟體制改革的需求，嬰幼兒照護責任逐漸回歸家庭［8］。

首先，從改革開放至20世紀80年代中期，在對外開放、經濟體制改革深入推進和實施計劃生育政策的大背景下，優(yōu)生優(yōu)育的觀念興起，更多婦女參與勞動，對社會化托育服務的需求日益增加，托育事業(yè)得到了黨和國家的高度重視，有關規(guī)范托育服務發(fā)展的政策文件陸續(xù)頒布。1979年，全國托幼工作會議明確了“政府牽頭主導、各部門協(xié)同管理”的管理體制，決定設立“托幼工作領導小組”［9］。1980年，衛(wèi)生部頒布了《城市托兒所工作條例（試行草案）》參見：天津市教育衛(wèi)生委員會托幼處編《托幼工作文件匯編》，1993年，第1頁。），對嬰幼兒的衛(wèi)生保健工作、教養(yǎng)工作、組織編制及工作人員職責、房屋和設備作出了明確規(guī)定。1981年，衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》［10］，這是關于我國托育機構教養(yǎng)規(guī)范的首個正式文件，明確提出了托兒所教養(yǎng)工作的具體任務，也為托育機構的質量內涵提出了明確的方向和依據。1985年，衛(wèi)生部頒布《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度（草案）》［10］，明確了托兒所的體格鍛煉、健康檢查、疾病防控、衛(wèi)生消毒及隔離等制度。這一時期，各機關和企事業(yè)單位依然承擔著較為重要的托幼服務供給責任。然而，在短暫得到規(guī)范和重視后，“托幼工作領導小組”于1982年精簡機構時被撤銷，托育服務權責不清、規(guī)范和監(jiān)督不足的問題逐漸凸顯［11］。

20世紀80年代末到90年代初，中國經濟體制開始從計劃經濟向市場經濟轉變，這場經濟領域的深刻變革引發(fā)了包括教育在內的社會生活一切領域的相應變革。農村集體經濟首先進行改革，建立在農村集體經濟之上的托兒組織徹底解體［12］；與此同時，城市國有經濟“下放經營權”改革不斷推進，企事業(yè)單位剝離社會職能，經濟效益得到強化，由企事業(yè)單位主辦的福利性托兒所數量開始大幅度減少。1987年，國務院通過《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示》，明確指出，將教育部作為全國幼兒教育工作的主管部門［13］。1988年，國家教委等8部門聯(lián)合制定的《關于加強幼兒教育工作的意見》明確了幼兒教育的性質，指出養(yǎng)育子女是家長應盡的義務，托育服務不屬于義務教育［14］。在這一時期，嬰幼兒撫養(yǎng)責任重新回歸家庭，托育服務政策主要以家庭早期教育指導為主，并逐漸淡出國家公共服務政策視野。例如，1999年，國務院發(fā)布的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》要求“普及嬰幼兒早期教育的科學知識和方法”［15］；2006年，國務院發(fā)布的《關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》［16］再次強調了對嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學知識的普及。

（四）普惠優(yōu)質：促進民生福祉，托育服務繁榮奮進的中國特色社會主義新時代

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央帶領人民邁進中國特色社會主義新時代。托育服務相關政策呈現出新的發(fā)展特征，迎來快速發(fā)展的繁榮階段。

2012年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出，要“利用多種渠道，積極開展公益性0～3歲嬰幼兒早期教育指導服務”，政府僅提供間接且具有補充性質的早期教育指導仍是這一階段政策話語的重點［17］。直到2017年，“嬰幼兒照護”作為新時代國家“幼有所育”戰(zhàn)略和促進人口政策落實的新舉措進入政策視野。2019年，國務院辦公廳發(fā)布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（簡稱《指導意見》）［18］，首次從國家層面明確嬰幼兒照護的重要意義和國家責任，確定了“政策引導、普惠優(yōu)先”的原則，拉開了托育新元年的帷幕。同年，國家出臺《托育機構設置標準（試行）》［19］《托育機構管理規(guī)范（試行）》［19］《托育機構登記和備案辦法（試行）》［20］，對托育機構的設置標準、備案登記和規(guī)范管理作出了明確規(guī)定。自2021年起，國家衛(wèi)生健康委相繼印發(fā)了《托育機構保育指導大綱（試行）》［21］、《托育機構嬰幼兒傷害預防指南（試行）》［22］、《托育機構負責人培訓大綱（試行）》［23］、《托育機構保育人員培訓大綱（試行）》［23］等文件，對托育機構的保育服務規(guī)范、嬰幼兒傷害預防和人才培養(yǎng)作出了明確規(guī)定。隨后，《托育機構嬰幼兒喂養(yǎng)與營養(yǎng)指南（試行）》［24］、《托育機構消防安全指南（試行）》［25］、《托育綜合服務中心建設指南（試行）》［26］陸續(xù)出臺，并對托育機構保育規(guī)范中的喂養(yǎng)與營養(yǎng)提出了新的要求，并在安全保障等方面制定了一系列標準和規(guī)范［8］。2023年，國家衛(wèi)生健康委新發(fā)布了《家庭托育點管理辦法（試行）（征求意見稿）》［27］。至此，0～3歲嬰幼兒照護服務政策法規(guī)體系初具雛形，為托育服務優(yōu)質發(fā)展提供了堅實的制度保障。

二、中國共產黨領導托育服務發(fā)展的歷史經驗

在全面總結建黨以來托育服務發(fā)展經驗的基礎上可以看出，我國托育服務在發(fā)展歷程中呈現出以堅持黨的全面領導為根本，以為人民謀幸福為目標，以服務發(fā)展大局為中心，以加強政策體系建設為抓手的四大本質特征，成為我國托育服務事業(yè)發(fā)展的寶貴歷史經驗，為新時代高質量普惠性托育服務體系建設提供了重要理論遵循和實踐指導。

（一）以堅持黨的全面領導為根本，為托育服務科學發(fā)展提供方向指引

回顧托育服務發(fā)展的歷史可以發(fā)現，各個階段托育服務的發(fā)展，均得益于中國共產黨強有力的領導和國家對托育服務事業(yè)發(fā)展的重視。中國共產黨在建黨之初便鼓勵開設托兒所，托育服務呈現出共產主義的色彩。進入社會主義建設時期，除了解決托育服務供給問題外，為了促進托育服務的規(guī)范發(fā)展，解決托兒所和幼兒園的界限與領導關系不清晰的問題，國家以3歲為分界點，明確指出3歲以下嬰幼兒進入托兒所，歸屬衛(wèi)生部門領導。1979年，國務院設立“托育工作領導小組”，進一步加強對托育工作的行政管理和組織領導。黨的十八大以來，托育服務在短暫回歸家庭之后，又以顯性制度的方式回歸到國家層面制度設計之中，明確了托育服務的發(fā)展方向和基本原則，保證托育服務制度走向系統(tǒng)化與規(guī)范化，托育服務事業(yè)在黨的領導下穩(wěn)步前行。

（二）以為人民謀幸福為目標，滿足職育平衡與幼有優(yōu)育的殷切期盼

從托育服務政策變遷和發(fā)展歷程來看，中國共產黨在不同歷史時期有著不同的任務，但為人民謀幸福的初心和使命始終沒有變。從建黨到中華人民共和國成立初期，保育救濟兒童和抗戰(zhàn)建國是全體中國人民的共同愿望與責任，黨和國家在保育未來和實現抗戰(zhàn)建國的過程中建立了兒童公育制度。在社會主義建設時期，人民群眾尤其是廣大婦女參與到社會勞動生產中，面臨著從家庭婦女向社會主義勞動者轉型的迫切需要，急需提供托育服務承擔解放父母的功能。這一階段，黨和國家發(fā)展托育服務以滿足勞動婦女對嬰幼兒照護的需要，托育服務發(fā)展的主要目標是解決“無”和“有”的問題，因而，大力擴建托兒所成為當時托育服務發(fā)展的主要方向。改革開放以后，經濟快速發(fā)展，人民對物質文化生活的需求日益增長，科學育兒的理念深入人心，人民對早期教育的需求日益旺盛，托育政策重點開始從興辦托育機構轉為重視科學育兒，普及嬰幼兒早期教育的科學知識和方法。邁入新時代，人民群眾對托育服務的需求不減，不僅想要子女能入托，還要入好托，享受優(yōu)質的托育服務資源，但由于托育服務長期市場化，收費較高，人民群眾對普惠性托育服務資源的需求更為旺盛，托育服務的發(fā)展目標轉變?yōu)闈M足人民群眾對普惠優(yōu)質托育服務的需求。為了積極應對廣大人民群眾的需求，我國現有托育服務發(fā)展正在發(fā)生根本性轉變，從過去的以規(guī)模擴張為特征的外延式發(fā)展，轉變?yōu)楫斍昂徒窈笠蕴岣哔|量和普惠大眾為核心的內涵式發(fā)展。

（三）以服務發(fā)展大局為中心，為國家社會主義現代化建設提供有力支撐

中國共產黨領導的托育服務始終堅持與時代同發(fā)展，積極服務于國家發(fā)展大局。在各個歷史階段，黨和國家對不同歷史時期社會發(fā)展需求及托育服務發(fā)展所持的執(zhí)政理念，賦予了托育服務不同的使命與責任。在新民主主義革命時期，托兒所作為“革命的搖籃”，相關政策優(yōu)先照顧抗戰(zhàn)遺孤，保育工作的開展著眼于保育兒童，建立戰(zhàn)時后勤保障系統(tǒng)，托育服務呈現出共產主義的色彩。在社會主義建設時期，解放婦女、發(fā)展生產是這一時期的主要任務，黨和國家憑借解放婦女的意志決心，將托育服務作為重要的單位福利組成部分，突出“為國家建設服務”的目標。在改革開放時期，國家以經濟建設為中心，為促進市場經濟體系改革，托育服務與經濟發(fā)展相適應，托育服務性質發(fā)生轉變，其供給主體也由政府開始轉向市場，嬰幼兒照護責任回歸家庭。邁向新時代，“養(yǎng)不起、沒人帶”的問題突出，人口出生率不斷下降，國家相繼出臺了“全面兩孩”“三孩”政策，托育服務也成為保障生育政策落地、促進人口均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措之一。在這一性質定位下，托育服務開啟了一系列制度構建與改革，迎來了快速發(fā)展的新時代。由此可見，托育服務在我國經濟和社會發(fā)展中的不同時期都發(fā)揮了重要作用。

（四）以加強政策體系建設為抓手，為托育服務高質量發(fā)展提供制度保障

在中國共產黨領導托育服務發(fā)展的百余年歷程中，政策體系是推動托育服務持續(xù)健康發(fā)展的重要核心內容。隨著托育服務事業(yè)的形成和發(fā)展，政策體系也從無到有，從保障革命、促進生產的政策逐漸轉變?yōu)槠栈荽蟊?、系統(tǒng)科學的托育服務政策體系和保障制度。具體來看，在新民主主義革命前期，托育服務政策體系與革命需要和婦女解放緊緊結合在一起，托育服務政策體系發(fā)展的客觀要求和內在動力不足，但為后續(xù)托育服務體系的建設提供了早期思想和政策來源。在社會主義革命和建設時期，國家實行計劃經濟與企業(yè)福利相結合的勞動保障模式，托育服務事業(yè)的基本屬性是集體福利性，托育服務成為解決家庭后顧之憂，促進家庭全力參與社會建設的重要力量，托育服務被寫入勞動就業(yè)政策或單獨出臺，以促進婦女參與社會勞動。在改革開放時期，發(fā)展生產、提升經濟效率成為政策制定的關注點。因服務于經濟體制改革的需要，托育服務的逐步市場化使得嬰幼兒撫養(yǎng)責任重新回歸家庭。邁向新時代，尤其是在2019年國務院辦公廳《指導意見》出臺后，黨中央和國務院大力推進托育服務政策體系建設，明確以需求和問題為導向，推進供給側結構性改革，建立完善托育服務政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系和服務供給體系，為托育服務走向社會主義現代化提供重要的制度保障。

三、中國共產黨領導托育服務發(fā)展面臨的現實困境

經過建黨以來的發(fā)展，我國托育服務積累了豐富的經驗，但在人口規(guī)模變動與高質量發(fā)展的戰(zhàn)略目標下，我國在高質量托育服務體系構建的過程中仍面臨著諸多現實困境，制約著我國托育服務的均衡、普惠和高質量發(fā)展。

（一）多元化供給之困：托育服務供給與家庭需求不匹配的矛盾

邁向新時代，廣大人民群眾的需求升級，更加注重服務的高質量以及多元化與個性化，而人民群眾對托育服務更普惠、更便利、更多樣化的需求不可避免地與當前托育服務資源不平衡、供給單一的現狀相矛盾：一方面，托育服務供給總量不足。據國家衛(wèi)健委2019年調查數據顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.50%［28］。截至2021年底，我國每千人口托位數為2.03個，距離“十四五”公共服務規(guī)劃中每千人托位4.50個的目標相差較遠［29］。另一方面，托育服務供需適配性矛盾突出。一是托育服務供給主體結構失衡，托育服務以民辦為主導，公辦薄弱，企事業(yè)單位辦滯后，這與家長對普惠優(yōu)質的公辦托育服務資源的需求不匹配；二是托育資源分布不均，鄉(xiāng)村地區(qū)嬰幼兒無處可托，城市繁華商圈托育機構密集，但普通住宅區(qū)與工作場所周邊稀疏，入托便利性不足；三是單一的托育服務模式無法滿足家庭對半日制、臨時托管、延時照料、喘息服務等不同模式的需求；四是服務內容“保教失衡”，難以滿足家長對嬰幼兒早期發(fā)展支持的期待?？偭坎蛔闩c適配性失衡使各地閑置托位占比較大［30-31］，托育服務供不應求，服務效能低。

（二）高質量發(fā)展之困：托育服務內涵發(fā)展與標準規(guī)范不健全的矛盾

建設高質量托育服務體系是謀劃和推動“十四五”時期托育事業(yè)發(fā)展的主旋律，是實現“幼有善育”民生發(fā)展的核心與重點。因此，在“十四五”高質量發(fā)展的議題下，托育服務不能僅僅著眼于總量的擴大，更應當著力促進質量提升，保障托育服務的內涵式發(fā)展。為此，2019年起，國家衛(wèi)健委陸續(xù)印發(fā)了托育服務規(guī)范發(fā)展的政策文件。但總體來說，我國關于托育服務標準規(guī)范體系尚未健全。一方面，政策層面托育服務標準化體系不完善：一是托育機構服務標準有待健全，當前對托育機構設置等“硬件”要求較多，但服務內容等“軟件”標準亟待確立［32］；二是托育機構人員準入標準缺失，對托育人員的福利待遇、資質要求缺乏明確的規(guī)定，影響托育人才的培養(yǎng)培訓、準入退出、職稱評定、薪資待遇等一系列關鍵問題；三是國家層面托育服務質量評估標準缺失，部分地方雖制定了托育機構質量評估標準，但存在評估標準空泛、要求偏高或偏低，難以實際執(zhí)行的情況［33］。另一方面，由于標準化政策的缺失，托育服務在實際監(jiān)管中“無標可依”，以管理促服務的工作機制尚未建立［34］。

（三）普惠性轉型之困：托育服務普惠方向與高成本低扶持的矛盾

2019年4月，國務院辦公廳頒布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，從國家層面提出了托育服務“普惠優(yōu)先”的基本原則。但由于托育機構投資成本高，回收成本周期長，托育機構普遍面臨著收支難平衡、運營困難的現狀，內部自身運營成本高，加之外部扶持力度低，導致托育機構價格昂貴，普惠性難以落實。當前，國家雖然明確了普惠發(fā)展的目標，并給予了相應的扶持政策，但存在扶持不足且缺乏制度性支持等問題：首先，0～3歲嬰幼兒托育服務的財政投入與經費保障機制尚未建立，托育機構經費來源渠道單一，尚未發(fā)揮財政引導各類資本、各種力量投入該項事業(yè)的杠桿作用［35］；其次，扶持政策弱且受惠面窄，托育機構獎補、建設補貼等大多是一次性的，且支持力度有限［36］。

（四）高效能治理之困：托育服務規(guī)范監(jiān)管與管理體制不健全的矛盾

當前，我國托育服務發(fā)展亟待實現高效能專業(yè)化的管理，從規(guī)范管理向協(xié)同治理轉變［37］，但由于長期以來對托育服務重要性認識不足，托育服務的管理體制尚未與托育服務的現代化發(fā)展相匹配：首先，政府各部門之間權責劃分不明晰，協(xié)同管理機制尚未健全，尚未有針對托育機構過程環(huán)節(jié)的監(jiān)管分工，因此，容易出現各環(huán)節(jié)監(jiān)管責權不協(xié)同、多頭管理、責任推諉等現象；其次，各層級政府間權責劃分不合理，各級政府間權責分配不清，上下級政府職責錯位，最突出的表現是對籌資機制和財政支持方式缺乏規(guī)范化說明［38］，責任主體重心過低，部分地方存在事權下移、財力上移的問題［39］。

四、中國共產黨領導托育服務發(fā)展的未來進路

高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，應在全面總結托育服務發(fā)展的歷史經驗之上，積極應對當下的現實困境，通過構建完善的服務供給體系、標準規(guī)范體系、綜合監(jiān)管體系、制度保障體系，走出符合中國實際和時代要求的變革道路，不斷推進新時代普惠性托育服務體系建設與發(fā)展。

（一）強化服務供給體系，為嬰幼兒家庭提供普惠多元的托育服務

滿足嬰幼兒家庭的托育需求是供給體系建設的重心，應著力破解托育服務供需錯位問題。首先，推進托育服務供給側結構性改革，形成以家庭為中心，政府主導、市場擴面和社會補充的托育服務格局。大力發(fā)展社區(qū)托育服務，配套建設與當地常住人口規(guī)模相適應的社區(qū)托育服務設施；推動用人單位為職工提供托育服務；促進家庭托育點規(guī)范發(fā)展，為周邊嬰幼兒家庭提供便利靈活的托育服務；鼓勵學前教育在滿足普及普惠發(fā)展需求下，有條件的幼兒園向下延伸開設托班；積極探索醫(yī)育融合，支持婦幼保健機構、疾病防控機構舉辦托育機構，或利用專業(yè)優(yōu)勢為當地托育機構提供疾病防控、衛(wèi)生保健等服務和指導。其次，優(yōu)化托育服務布局。根據“一小”分布和結構變化、現有托育資源服務半徑情況，對托育機構建設進行科學測算和按需規(guī)劃，建立與常住人口規(guī)模相適應的嬰幼兒托育服務機構規(guī)模。最后，精準把握家庭托育服務需求，提高有效供給率。要推動大數據、人工智能嵌入嬰幼兒家庭，對托育服務類型、年齡、內容、形式、價格等方面的需求表達進行及時監(jiān)測，確保托育服務供給側與需求側之間的有效匹配，滿足嬰幼兒家庭對托育服務多層次、多樣性、差異化的服務需求。

（二）健全標準規(guī)范體系，持續(xù)推動托育服務的高質量發(fā)展

托育服務的規(guī)范與健康發(fā)展，依賴于頂層政策與標準規(guī)范體系的建設與不斷完善，針對托育服務領域的重點、難點和堵點問題，應盡快制訂相關標準及規(guī)范，為托育服務的監(jiān)管提供政策依據：一是健全托育機構服務標準。對托育服務的發(fā)展目標、服務內容、一日流程、保育活動、運營管理、家園溝通等方面進行統(tǒng)一規(guī)范。二是盡快完善托育服務人員的資格準入和專業(yè)化管理制度。對托育服務人員的職業(yè)道德、專業(yè)背景、資格證書、從業(yè)經歷等作出明確規(guī)定，把好托育服務人員“入口關”；建立一套與托育服務人員相適應的考核評估體系，通過建立職稱評定、職位晉升制度，完善托育服務人員的職業(yè)晉升通道，提升人才隊伍的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。三是建立完善托育服務評估標準體系，對評估內容、評估主體、實施過程等予以明確規(guī)定［40］。在建立全國統(tǒng)一的托育機構質量評估標準的基礎上，進一步形成適用于本地區(qū)托育服務發(fā)展實際，體現本地區(qū)發(fā)展特色的質量評估標準體系，并將評估數據作為公共財政資金分配和優(yōu)化決策的參考，以保證托育服務資源更加公平、合理地分配。

（三）完善綜合監(jiān)管體系，實現托育服務的健康可持續(xù)發(fā)展

托育服務監(jiān)管缺位，將直接影響托育服務的規(guī)范、優(yōu)質發(fā)展。對此，一要加強托育服務的常態(tài)化監(jiān)管。明確主體責任，加強源頭管理，改善管理模式和管理水平［41］；將托育服務納入公共安全重點保障范圍，健全相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)聯(lián)動機制，積極推進托育機構周邊和內部安全防范建設；落實托育機構備案制度，建立信息管理制度，及時采集、更新相關信息，定期向備案部門報送。二是加強對監(jiān)管結果的問責。將監(jiān)管結果作為獎懲的評估標準之一，強化監(jiān)督效果，對考核結果優(yōu)秀的托育機構給予獎勵，對管理混亂、存在安全隱患的機構由相關部門進行行政處罰并監(jiān)督整改。三是加強行業(yè)自律，發(fā)揮社會共同監(jiān)督作用。落實托育機構的主體監(jiān)管責任，加強各群團組織的社會監(jiān)督作用，探索將托育機構及其工作人員信用信息納入信用信息共享平臺的機制。

（四）筑牢制度保障體系，為托育服務的發(fā)展提供頂層設計

當前，我國托育服務制度保障體系尚未健全，直接阻礙了普惠性托育服務體系建設的進程。為促進0～3歲嬰幼兒托育服務體系的快速建立與資源擴展，政府應科學定位，為托育服務規(guī)范發(fā)展提供保障：首先，健全托育服務管理體制。一是明晰各部門職能分工，建立協(xié)同治理機制；二是進一步明確托育服務牽頭部門和其他各相關職能部門的具體工作職責與責權邊界，推動建立托育服務的跨部門聯(lián)席會議制度，完善部門間協(xié)同監(jiān)管細則，消除監(jiān)管盲點，采用相關部門聯(lián)合參與監(jiān)管的形式對監(jiān)管存在的問題按事前、事中及事后進行協(xié)商溝通管理，促進各部門各司其職，協(xié)同治理。其次，加大投入力度，建立財政保障機制。一是加大各級財政扶持力度，明確各級財政支持托育服務發(fā)展的責任。中央財政安排支持托育服務發(fā)展資金，建立健全經濟困難家庭和多子女家庭嬰幼兒入托資助制度；地方財政要建立托育服務建設補貼、運營補貼等制度，降低托育服務成本。二是建立合理的成本分擔機制。在科學測算辦托成本基礎上，綜合考慮普惠性托育服務質量等級、當地財政實力和家庭承受能力等多重因素，合理確定成本分擔比例。同時，探索建立與托育服務成本、物價水平相適應的托位補助靈活調整機制。三是完善優(yōu)惠政策和補助體系。一方面，采取公建民營、購買服務等方式，提供托位補貼、稅費優(yōu)惠和金融支持等政策，促進托育服務普惠發(fā)展；另一方面，通過發(fā)放育兒津貼、托育券等形式，切實緩解家庭養(yǎng)育壓力。

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The Historical Experience， Practical Challenges and Future Approaches of the Development of Childcare Services under the Leadership of the Communist Party of China

HONG Xiumin1，ZHU Wenting2，LIU Chengcheng1

（1.Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， China， 100875; 2.School of Government， Beijing Normal University， Beijing， China， 100875）

Abstract：The history of the development of childcare services in China is the history of the vigorous struggle of the Communist Party of China （CPC） to lead childcare services. Under the leadership of the CPC， the development of childcare services has gone from the "cradle of revolution" to "preserving the future"， through the blue strands of the new democratic period， the reconstruction and restoration of the socialist construction period， and the tortuous development in the reform and opening up period， and gradually moved towards the great road of inclusive and high-quality in the new era. Looking back at the development process of childcare services in China， the historical experience and basic essence of adhering to the comprehensive leadership of Communist Party of China as the foundation， seeking happiness for the people as the goal， serving the overall situation of development as the center， and taking the construction of the policy system as the starting point have been formed. At the critical moment of building a modern and powerful socialist country in an all-round way， we should actively respond to the practical challenges of diversified supply， inclusive transformation， high-quality development and efficient governance faced by the development of childcare services， and accelerate the modernization of the childcare service system in the new era from the optimization of the service supply system， standard and normative system， comprehensive supervision system and institutional guarantee system.

Key words：Communist Party of China; childcare services; historical experience; practical challenges; future approaches

（責任編輯：楊 波 梁昱坤）

收稿日期：2023-03-29

基金項目：北京市教育科學“十四五”規(guī)劃優(yōu)先關注重點課題“幼兒園發(fā)展托幼一體化服務研究”（BAEA22005）。

作者簡介：洪秀敏，女，福建漳浦人，博士，北京師范大學教育學部教授、博士生導師。

朱文婷，女，湖北襄陽人，北京師范大學政府管理學院博士后。通訊作者，E-mail：wentingzhu1130@163.com。

劉呈呈，女，山東濰坊人，北京師范大學教育學部碩士研究生。