農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益沖突問題分析

劉娟，詹榮花

（閩南理工學(xué)院財務(wù)與會計學(xué)院 福建，泉州 362700）

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響著我國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展速度。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。改革開放以來農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)政策和制度一直在調(diào)整變化。最初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。1982—2014年之間中央多次出臺了多項政策鼓勵并規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2020年政府開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)，首次將“區(qū)塊鏈”寫入一號文件。2021年，中央一號文件明確指出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，吸引各方人才，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著一系列政策的出臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越來越大，參與流轉(zhuǎn)的主體也從單一到復(fù)雜。不同的流轉(zhuǎn)主體對流轉(zhuǎn)利益的分配要求不同，這就導(dǎo)致了大量的流轉(zhuǎn)利益沖突。在此背景下，本文通過對我國目前土地流轉(zhuǎn)狀況，流轉(zhuǎn)主體及其利益訴求進(jìn)行分析，探討利益沖突誘發(fā)的原因，對沖突治理提出針對性的建議。

1 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體涉及面廣

隨著流轉(zhuǎn)方式的多樣，參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體也逐漸多元化。從官方公布的2020年農(nóng)地流轉(zhuǎn)的去向可見，參與的主體有農(nóng)戶、企業(yè)、專業(yè)合作社以及其他主體。農(nóng)地流轉(zhuǎn)從最初農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)向了村集體參與的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，并且隨著現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用和規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營，一些以農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)或者與農(nóng)業(yè)耕種相關(guān)的企業(yè)也參與到流轉(zhuǎn)中。還有一部分掌握了種植技術(shù)和積攢了一定經(jīng)濟(jì)實力的種田能手也通過土地流轉(zhuǎn)，逐漸成為了規(guī)模經(jīng)營的主體。

1.2 流轉(zhuǎn)方式多樣

與地域特色相適應(yīng)，為滿足農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的需求，浙江沿海主要是采取轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)戶在原有的承包關(guān)系下，自主將土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給種糧大戶，或者由村集體代耕，同時收取一定的費(fèi)用。安徽小崗村最先實行了反包倒租的方式，由村集體組織出面協(xié)調(diào)，將農(nóng)民已有的承包地重新集中，再出租給種田大戶和能手，農(nóng)民在收租的同時也實現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地的效益。在上海南部奉賢地區(qū)，農(nóng)戶自愿協(xié)商將土地的經(jīng)營權(quán)折價入股企業(yè)，或者組成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合作。在廣東沿海地區(qū)，村集體組織根據(jù)不同的土地功能結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，將土地劃分為基本農(nóng)田、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域、商住區(qū)域，村集體內(nèi)部農(nóng)戶可以用自己的土地承包經(jīng)營權(quán)入股并參與非農(nóng)生產(chǎn)的利潤分紅。這四種土地流轉(zhuǎn)模式中，入股和專業(yè)合作社以農(nóng)民有較強(qiáng)的市場意識和穩(wěn)定的非農(nóng)收入為基礎(chǔ)，并且要求當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地有較高的市場價值。所以，這兩種流轉(zhuǎn)方式適合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村區(qū)域。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中主要利益主體的識別與利益訴求分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者主要是指，因農(nóng)地流轉(zhuǎn)受損或者受益的個人或者團(tuán)體。由于不同的流轉(zhuǎn)主體對利益的訴求不同，根據(jù)我國農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離的制度以及流轉(zhuǎn)的方式，土地流入方主要有：農(nóng)民、政府、村集體組織、土地受讓方。土地流出方主要有：村集體組織、農(nóng)民。管理機(jī)構(gòu)與中介平臺主要有：國土主管部門、裁決機(jī)關(guān)、信息服務(wù)平臺、律師事務(wù)所。

2.1 農(nóng)戶

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶最直接的利益訴求是流轉(zhuǎn)租金收入。作為流轉(zhuǎn)中的直接參與者，農(nóng)民的收入來自于耕種的土地，因此在參與流轉(zhuǎn)時出于對長期生活的保障會要求更多的利益分配。而且大多數(shù)的農(nóng)民沒有基本的社會保障，作為土地出讓方的農(nóng)戶希望土地流轉(zhuǎn)的價格越高越好，從而獲得更高的收入。

2.2 企業(yè)

伴隨著惠農(nóng)政策的出臺，不少企業(yè)為了追求更大的經(jīng)濟(jì)利益也積極參與農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，因此成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的受讓方。隨著企業(yè)的加入，不少農(nóng)戶為了獲得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入，將自己承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)通過折算入股或者出租等方式流轉(zhuǎn)給企業(yè)。企業(yè)以追求利潤最大化為目標(biāo)，自然希望以低價獲得土地的經(jīng)營權(quán)，這就與作為土地出讓方的農(nóng)戶產(chǎn)生直接的利益沖突。

2.3 村集體組織

根據(jù)我國土地法的規(guī)定，農(nóng)村土地的所有者是村集體組織，它既是政府職能的代表，也是農(nóng)民群眾自治的代表。所以在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，一方面要為農(nóng)民爭取更多的利益改善生活環(huán)境，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，另一方面要貫徹落實上級領(lǐng)導(dǎo)部門的各項方針政策，樹立村集體組織的政治形象，以獲取更多的政治資源。當(dāng)兩者不能同時兼顧時就會產(chǎn)生矛盾沖突。

2.4 政府

政府職能貫穿了土地流轉(zhuǎn)的整個過程，前期需要制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，后期要監(jiān)督管理流轉(zhuǎn)的行為，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)出讓方和受讓方之間起到橋梁的作用。一方面，政府希望通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)吸引更多有發(fā)展前景的企業(yè)，通過新項目獲得更多的稅收，提高政績，同時推動當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村建設(shè)與發(fā)展。另一方面，政府作為權(quán)威部門需要在現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)機(jī)制中發(fā)現(xiàn)問題，以完善相關(guān)的制度，確保鄉(xiāng)村資源合理利用，保障農(nóng)民的生活質(zhì)量，維護(hù)政府在人民群眾心目中的公信力。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中主要的利益沖突分析

3.1 農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的利益沖突

農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的利益沖突是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中最為普遍的。農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)通常是熟人之間自發(fā)的行為，因此基本不會簽訂書面協(xié)議，口頭約定就完成了土地經(jīng)營權(quán)的出讓。達(dá)成協(xié)議以后，受讓方在流入的土地上創(chuàng)造價值，付出勞動和時間，而出讓方會選擇其他的謀生之路，比如外出務(wù)工等。在金融危機(jī)時，就業(yè)環(huán)境不好，為了緩解就業(yè)壓力，政府出臺了一系列惠農(nóng)政策和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。在這種情況下原來的農(nóng)地出讓方就想收回土地的經(jīng)營權(quán)，而受讓方已經(jīng)投入了成本，便不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，協(xié)商失敗很容易發(fā)生矛盾。一旦發(fā)生糾紛又沒有書面文件作為依據(jù)，給解決問題帶來了困難。

3.2 農(nóng)戶與企業(yè)之間的利益沖突

農(nóng)戶與企業(yè)之間的利益沖突是長期存在的。在最初流轉(zhuǎn)時，農(nóng)戶期望收到更高的租金，企業(yè)希望付出更少的成本，雙方利益最大化的基礎(chǔ)是減少對方的利益。在簽訂流轉(zhuǎn)合同時也不會事先約定根據(jù)市場價格調(diào)整后期的收益分配，農(nóng)民基本也享受不到土地的增值利益。從《土地流轉(zhuǎn)大數(shù)據(jù)分析報告》的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出來，我國土地流轉(zhuǎn)的價格區(qū)間跨度大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京上海等地土地流轉(zhuǎn)的平均定價在2.1～2.7 萬元/公頃/年，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的河南、河北等地區(qū)流轉(zhuǎn)平均定價在1.2～1.8 萬元/公頃/年，在落后地區(qū)的西藏、甘肅等地流轉(zhuǎn)平均定價，普遍低于國內(nèi)均價。綜合來看，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)均價在1.2～2.7 萬元/公頃/年。以果園投產(chǎn)為例，蘋果每公頃產(chǎn)出量大概在9～12 萬斤，根據(jù)每斤3 元的價格，每公頃收益水平在27～36 萬元，如果一公頃地的平均收益31.5 萬元，除去12.6 萬元的成本費(fèi)用，每公頃可獲得凈收益18.9 萬元，有好的品種價格甚至高出3～4倍。相比之下，農(nóng)民的租金收入明顯偏低。

3.3 企業(yè)與地方政府之間的利益沖突

政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演者支持者、管理者、服務(wù)者的角色。政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)常常頒布一些優(yōu)惠政策來支持企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。企業(yè)為追求利潤最大化通常會放棄收益較低的農(nóng)作物而更傾向于種植收益較高的經(jīng)濟(jì)作物?！胺寝r(nóng)化”和“非糧化”帶來的耕地質(zhì)量下降會危機(jī)國家的糧食安全，此時，政府需要發(fā)揮管理者的功能，政府與企業(yè)雙方的利益訴求不一致會導(dǎo)致沖突爆發(fā)。

3.4 農(nóng)戶與地方之間的利益沖突

地方政府可以幫助農(nóng)戶高效、規(guī)范、科學(xué)的進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，因此政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中起著至關(guān)重要的作用。但是政府與農(nóng)戶追求的利益目標(biāo)不同，農(nóng)戶注重流轉(zhuǎn)收益，政府更注重政績目標(biāo)。在現(xiàn)階段政府考核機(jī)制下，政府注重城市化和工業(yè)化帶來的財政收入，這樣就會出現(xiàn)更改土地用途的現(xiàn)象，在這個過程中政府處于強(qiáng)勢地位，會危及到農(nóng)戶的正當(dāng)利益。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中利益沖突產(chǎn)生的原因

4.1 流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善

現(xiàn)階段我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制不完善，沒有明確的流轉(zhuǎn)制度，流轉(zhuǎn)價格的制定也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，沒有合理的價格評估標(biāo)準(zhǔn)。流轉(zhuǎn)價格大多數(shù)是以每畝地的糧食產(chǎn)量來確定，這樣不能真正體現(xiàn)出土地的價值。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，中介組織也扮演了重要的角色，但是我國為農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介組織機(jī)構(gòu)較少，而且獲取流轉(zhuǎn)信息的渠道有限，無法發(fā)揮中介的效用，不能有效的服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，我國對于中介機(jī)構(gòu)的管理欠缺，在利益的驅(qū)使下中介機(jī)構(gòu)會為不當(dāng)交易提供機(jī)會，從而損壞農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的利益。

4.2 農(nóng)村土地增值收益分配不公

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化，農(nóng)業(yè)耕種的規(guī)?；瑸榉N糧大戶和企業(yè)帶來了更大的增值收益，但是這些增值收益并沒有分配給出讓經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，面對不公的收益分配必然會引發(fā)群體性的利益沖突。比如，當(dāng)土地在村集體主導(dǎo)的集體流轉(zhuǎn)下產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)費(fèi)用和補(bǔ)償費(fèi)用都是先支付到村集體，再由村集體分配到農(nóng)戶。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，村干部容易謀取私利，直接侵害了農(nóng)戶的利益，一旦事發(fā)必然會引發(fā)沖突。

5 緩解農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益沖突的建議

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中涉及的主體較多，面對不同主體之間產(chǎn)生的利益沖突政府應(yīng)從不同的角度去規(guī)范和治理。

5.1 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制

解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益沖突重在防范。為了保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展，避免流轉(zhuǎn)利益沖突的爆發(fā)，政府應(yīng)從農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途的規(guī)定、流轉(zhuǎn)價格的制定、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、以及后續(xù)的變更等制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范流轉(zhuǎn)中各個環(huán)節(jié)。在流轉(zhuǎn)之前明確土地的用途就不會因為流轉(zhuǎn)之后改變農(nóng)地用途導(dǎo)致的土地污染而發(fā)生沖突。制定流轉(zhuǎn)價格的參照標(biāo)準(zhǔn)，在合同中提前約定收益的分配等內(nèi)容。從流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中、流轉(zhuǎn)后都能做到有法可依，這樣能很大程度上避免沖突的發(fā)生。

5.2 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配制度

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益分配是農(nóng)戶最關(guān)心的問題，收益分配不合理會導(dǎo)致沖突頻發(fā)，因此完善合理的收益分配制度對保護(hù)流轉(zhuǎn)主體的利益至關(guān)重要。一方面，在收益分配時需要增加補(bǔ)償范圍。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償范圍單一，大多數(shù)只對流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行補(bǔ)償，缺乏對農(nóng)民的失業(yè)補(bǔ)償，或者因為環(huán)境污染、空氣污染等給農(nóng)民造成的健康危害應(yīng)給予的其他隱形補(bǔ)償。另一方面，應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，建立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國南北地區(qū)差異大，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，尤其是西北地區(qū)，由于氣候等原因，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比內(nèi)陸大多數(shù)農(nóng)村落后。政府應(yīng)當(dāng)參照當(dāng)?shù)氐奈飪r水平、農(nóng)戶的消費(fèi)水平、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場等因素制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

6 結(jié)語

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，農(nóng)地流轉(zhuǎn)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生。由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場發(fā)展不成熟，相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有跟上等原因?qū)е赂鞣N因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的利益沖突。通過分析不同流轉(zhuǎn)主體之間利益沖突，找出預(yù)防或者解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益沖突的路徑，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益沖突治理機(jī)制尤為重要。