財政教育項(xiàng)目庫對“雙高?！苯ㄔO(shè)的應(yīng)用研究

趙小雅

教育部、財政部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，集中力量打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地和技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺，引領(lǐng)新時代職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。目前高職院校專項(xiàng)資金管理中還存在不少的問題，如何實(shí)現(xiàn)“雙高計劃”建設(shè)目標(biāo)，如何利用財政項(xiàng)目庫專項(xiàng)資金作為計劃實(shí)現(xiàn)的保障和支撐，提高項(xiàng)目預(yù)算支出和完善項(xiàng)目績效評價體系，發(fā)揮資金最大效益，是目前亟須研究的。

項(xiàng)目庫實(shí)施對“雙高?！苯ㄔO(shè)的作用

一、保證預(yù)算安排科學(xué)性、準(zhǔn)確性

首先，建立財政項(xiàng)目庫，主要是引導(dǎo)單位樹立“先定項(xiàng)目再定預(yù)算”理念，要求提前統(tǒng)籌謀劃，保證項(xiàng)目資金安排的前瞻性、科學(xué)性；其次，項(xiàng)目庫的推進(jìn)可以規(guī)范項(xiàng)目產(chǎn)生程序，嚴(yán)格控制項(xiàng)目質(zhì)量，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算約束，提升資金使用績效；最后，利用財務(wù)制度和流程并結(jié)合信息技術(shù)，整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程規(guī)范化，將制度規(guī)則嵌入進(jìn)去，加大執(zhí)行力度，保證建立科學(xué)規(guī)范、約束有力的預(yù)算管理體系。

二、打破項(xiàng)目等資金舊傳統(tǒng)，提高資金使用效用

項(xiàng)目庫建設(shè)未實(shí)施前，舊的管理項(xiàng)目資金使用路徑為上級部門下達(dá)財政專項(xiàng)資金→單位接受資金下達(dá)通知并分配任務(wù)→業(yè)務(wù)部門根據(jù)分配資金申報項(xiàng)目→財政部門下達(dá)專項(xiàng)，業(yè)務(wù)部門實(shí)施專項(xiàng)資金?，F(xiàn)在新的管理模式路徑為財政下達(dá)資金實(shí)施→單位從入庫項(xiàng)目挑選并排序分配→單位業(yè)務(wù)部門申報項(xiàng)目→單位內(nèi)初審小組評審→通過上級評審納入項(xiàng)目庫。讓項(xiàng)目先入庫，形成項(xiàng)目等資金，對項(xiàng)目的申報、遴選、入庫、儲備、審批、執(zhí)行、清理、變更等環(huán)節(jié)進(jìn)行信息整合和流程約束。

目前單位項(xiàng)目庫在“雙高計劃”建設(shè)中出現(xiàn)的問題

一、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)有待完善

立項(xiàng)理由不充分，缺乏考證依據(jù)。項(xiàng)目編制過程有一個事前評估報告。對于事前評估報告要求一個單位的項(xiàng)目運(yùn)行需要進(jìn)行調(diào)研、論證分析以及效益情況評估，但是從各單位編寫的項(xiàng)目前期必要性和可行性報告內(nèi)容來看，缺乏調(diào)研，個人主觀化較為明顯，過于形式化，缺乏對項(xiàng)目未來執(zhí)行過程的評估。

二、建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險考慮不足

編寫項(xiàng)目前，要充分了解設(shè)備、技術(shù)人員、場地資源、環(huán)境支持等要素能否滿足項(xiàng)目實(shí)施條件；設(shè)備購置后利用率多高；有些項(xiàng)目實(shí)施后是否能帶來切實(shí)的功效，是否存在重復(fù)投入，導(dǎo)致資源浪費(fèi)等；預(yù)期收益和社會影響持續(xù)性如何，缺乏調(diào)研考證和數(shù)據(jù)支撐。

三、項(xiàng)目庫編寫內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)性有待提升

首先，項(xiàng)目申報書內(nèi)容粗糙，預(yù)算支出數(shù)不準(zhǔn)確，對申報書內(nèi)容理解不充分，項(xiàng)目申報書中對于項(xiàng)目現(xiàn)狀分析不夠或缺乏足夠說服力。其次，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與單位規(guī)劃發(fā)展脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：第一，申報項(xiàng)目存在隨意性，缺乏長遠(yuǎn)性考慮，只是為完成項(xiàng)目申報而編寫。第二，對于項(xiàng)目內(nèi)容填寫不考慮節(jié)約原則，比如采購設(shè)備參數(shù)制定過高，一些設(shè)備購進(jìn)卻不會使用，造成資源浪費(fèi)，資金效益不高。第三，預(yù)算環(huán)節(jié)不相互牽制原則，預(yù)算項(xiàng)目編制人與預(yù)算執(zhí)行招標(biāo)辦法制定人不一致，招標(biāo)人與項(xiàng)目驗(yàn)收人不一致，驗(yàn)收人在進(jìn)行驗(yàn)收時按照實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行驗(yàn)收，報賬人在進(jìn)行報銷時拿手續(xù)辦理轉(zhuǎn)賬支付；第四，項(xiàng)目績效評價指標(biāo)與預(yù)算支出資金不匹配。目前項(xiàng)目申報書中需要填寫項(xiàng)目績效目標(biāo)，但是編寫部門不按照實(shí)際情況考慮，根據(jù)自己理解隨意填寫，造成指標(biāo)與支出內(nèi)容無關(guān)、未量化、績效目標(biāo)針對性不強(qiáng)，填寫的指標(biāo)與項(xiàng)目內(nèi)容牽強(qiáng)、設(shè)置目標(biāo)值過于低，認(rèn)為只要三級指標(biāo)制定模糊、指標(biāo)值制定低些，任務(wù)完成就容易，導(dǎo)致有些項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束，實(shí)際執(zhí)行效果與制定目標(biāo)預(yù)期相差很大。第五，缺乏綜合性專業(yè)人才。專業(yè)的事情要交給專業(yè)的人去做，保證業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確性。業(yè)務(wù)部門想通過財務(wù)關(guān)口指導(dǎo)，認(rèn)為項(xiàng)目是從財務(wù)部門報出，財務(wù)人員應(yīng)該把關(guān)；財務(wù)部門因?qū)I(yè)務(wù)不了解不熟悉，導(dǎo)致項(xiàng)目申報內(nèi)容缺乏指導(dǎo)把關(guān)。

四、預(yù)算管理體系建設(shè)有待補(bǔ)充

預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和精準(zhǔn)性，預(yù)算管理細(xì)化不足，預(yù)算執(zhí)行安排內(nèi)容缺乏前瞻性，對于預(yù)算資金執(zhí)行或者其他目標(biāo)的完成度不足找理由。預(yù)算歸口管理不明確，責(zé)任意識不強(qiáng)。由于業(yè)財不融合，信息不暢通、不對稱，出現(xiàn)信息孤島，致使好多項(xiàng)目采購?fù)瓿桑Y金支付手續(xù)卻遲遲未辦理，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)完成出現(xiàn)偏差。再加上人力不足或力度不到位或不是專業(yè)人員，缺乏專業(yè)知識監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，使得內(nèi)部監(jiān)督管理形同虛設(shè)。

“雙高計劃”建設(shè)中項(xiàng)目庫管理存在問題的原因分析

一、參與人員意識淡薄，對單位項(xiàng)目庫事項(xiàng)重視程度不夠

現(xiàn)在單位人員有一種錯誤思想，存在“重項(xiàng)目、輕申報，重預(yù)算、輕績效”的現(xiàn)象，不實(shí)地考察，致使項(xiàng)目內(nèi)容缺乏相關(guān)性和可實(shí)現(xiàn)性。對于評估報告編寫不很重視，對項(xiàng)目政策立項(xiàng)實(shí)施的必要性缺乏立項(xiàng)依據(jù)和方案實(shí)施的可行性。

二、缺乏相關(guān)高素質(zhì)專業(yè)人才，信息化利用程度不高

目前，我國出現(xiàn)了物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息化手段應(yīng)用，各單位信息化水平也在不斷完善，但由于各單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)不盡相同，對于項(xiàng)目庫在立項(xiàng)、編寫等過程中不能完全實(shí)現(xiàn)共享信息帶來的優(yōu)勢，造成資金低效。

三、預(yù)算管理機(jī)制不健全，流程閉合不嚴(yán)

項(xiàng)目預(yù)算編制方法不科學(xué)，項(xiàng)目支出預(yù)算編制的具體程序不規(guī)范。立項(xiàng)依據(jù)不充分，缺乏調(diào)研和論證，支出預(yù)算內(nèi)容不科學(xué)，對支出明細(xì)測算不準(zhǔn)確，不適應(yīng)實(shí)際解決問題需求，導(dǎo)致項(xiàng)目資金績效不高。預(yù)算反饋信息溝通不流暢，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不及時出現(xiàn)滯后等現(xiàn)象。許多科研項(xiàng)目和培訓(xùn)項(xiàng)目執(zhí)行后不及時報賬或者不上報預(yù)算額度，有時會導(dǎo)致部門結(jié)余資金被收回或者導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率偏低等現(xiàn)象發(fā)生。

四、績效評價獎懲機(jī)制不完善

績效目標(biāo)是指部門及其所屬單位使用和管理的財政資金計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。項(xiàng)目申報實(shí)施部門偏重于項(xiàng)目內(nèi)容可行性，對于考核追蹤缺乏重視，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)或存在隨意性，缺乏量化評價體系，項(xiàng)目績效總體目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容相關(guān)性不強(qiáng)，沒有真正發(fā)揮約束機(jī)制作用。同時，績效考評獎懲機(jī)制不完善，無法調(diào)動業(yè)務(wù)實(shí)施部門人員的積極性，缺乏績效考評結(jié)果的反饋和應(yīng)用。

“雙高計劃”中項(xiàng)目庫專項(xiàng)資金管理解決對策及保障

一、對專項(xiàng)資金在項(xiàng)目庫中應(yīng)用的解決對策

（一）按照單位發(fā)展規(guī)劃，制定適合本部門滾動遴選最優(yōu)項(xiàng)目

完善制度學(xué)習(xí)，規(guī)范項(xiàng)目庫管理及流程。結(jié)合政府制度和文件編寫適合本部門發(fā)展的制度文件，加快健全項(xiàng)目庫管理制度，讓每一個部門都對項(xiàng)目庫建設(shè)過程有一個清晰的認(rèn)識，對于項(xiàng)目內(nèi)容相關(guān)的責(zé)任和項(xiàng)目完成需要的流程一清二楚，對自己的責(zé)任定位清晰明了，讓所有納入項(xiàng)目庫管理的預(yù)算項(xiàng)目都能夠?qū)崿F(xiàn)“生成有據(jù)、運(yùn)行有痕、退出有因、實(shí)施有果”的全流程管理。同時，入庫項(xiàng)目無論大小，一定要結(jié)合國家政策方針及單位發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目庫的管理工作。各歸口業(yè)務(wù)部門在申報項(xiàng)目時要進(jìn)行充分市場調(diào)研，保證入庫的項(xiàng)目與本單位三年的發(fā)展規(guī)劃相匹配；對于實(shí)施的項(xiàng)目要做好預(yù)算清單，在進(jìn)行項(xiàng)目編寫前要寫出項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性報告，闡述項(xiàng)目目前面臨的風(fēng)險和實(shí)施的急迫性，讓有限的資金合理安排到最需要的項(xiàng)目中 ，從而大大提高入庫項(xiàng)目的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）加強(qiáng)業(yè)財融合，利用信息化工具助力

為保證財政項(xiàng)目庫資金真正在預(yù)算管理中實(shí)現(xiàn)效用最大化，要理清業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門和監(jiān)督部門的關(guān)系。對業(yè)務(wù)部門實(shí)行關(guān)口前移，這樣才能促進(jìn)業(yè)財深度融合。對于業(yè)財融合需要的不僅僅是業(yè)務(wù)與財務(wù)的相互融合，更重要更快捷的方式是要掌握現(xiàn)代信息化技術(shù)，以信息技術(shù)為工具，通過軟件管理系統(tǒng)，保證實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報、預(yù)算編制、評審、立項(xiàng)、執(zhí)行、出庫、績效評價等環(huán)節(jié)全部通過信息化系統(tǒng)完成，形成各部門無縫銜接，縮小部門之間信息溝通時間差。

（三）加強(qiáng)預(yù)算控制，保證預(yù)算管理的權(quán)威性和約束力

一是重視財政項(xiàng)目庫支出預(yù)算編制，保持預(yù)算的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合學(xué)校實(shí)際發(fā)展需要擇優(yōu)遴選立項(xiàng)依據(jù)充分、項(xiàng)目支出內(nèi)容比較具體、資金預(yù)算比較合理的入庫項(xiàng)目的排序工作，設(shè)立科學(xué)合理的績效目標(biāo)，確保教育專項(xiàng)資金投入與單位“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略緊密相關(guān)，保證項(xiàng)目庫專項(xiàng)資金預(yù)算的科學(xué)配置帶動學(xué)校整體資源配置的優(yōu)化；注重專項(xiàng)資金績效評價結(jié)果運(yùn)用，將績效精髓真正引入績效預(yù)算編制中來，提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平。二是規(guī)范項(xiàng)目庫滾動管理。對項(xiàng)目庫建設(shè)，推動單位在預(yù)算安排時可以有針對性地考慮發(fā)展目標(biāo)，按發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略進(jìn)行遴選排序，報上級進(jìn)行審批，對于項(xiàng)目庫項(xiàng)目申請、設(shè)立、變更及退出實(shí)施連續(xù)動態(tài)管理，可以對項(xiàng)目實(shí)施調(diào)整，有利于指導(dǎo)單位的發(fā)展規(guī)劃需要，保證長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是找準(zhǔn)預(yù)算痛點(diǎn)，加強(qiáng)制度建設(shè)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人制度，要按申報書時間節(jié)點(diǎn)通知項(xiàng)目部門負(fù)責(zé)人；加強(qiáng)歸口管理，對于單位申報的項(xiàng)目，按歸口要求以文件形式下發(fā)各單位，明確對專項(xiàng)項(xiàng)目資金管理把關(guān)，并對項(xiàng)目進(jìn)展情況按時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行審核，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督匯報完成情況；加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通，保證預(yù)算進(jìn)度。

（四）建立項(xiàng)目績效考評體系，保證項(xiàng)目資金最大效益

構(gòu)建實(shí)施績效預(yù)算的保障機(jī)制。首先，完善績效管理組織。單位應(yīng)該設(shè)立預(yù)算專職部門，負(fù)責(zé)預(yù)算績效的執(zhí)行、評價工作。將實(shí)施項(xiàng)目績效預(yù)算的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離。其次，制定全方位的規(guī)章制度，引入制度約束，以保證績效運(yùn)行更規(guī)范，對未來項(xiàng)目執(zhí)行帶來保障。最后，保證各部門信息溝通渠道暢通。加大構(gòu)建財政教育項(xiàng)目庫信息系統(tǒng)，使財政一體化中預(yù)算執(zhí)行信息及時傳遞與反饋，保證學(xué)校內(nèi)部業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門信息溝通順暢。

建立科學(xué)的指標(biāo)績效體系。反映項(xiàng)目的績效指標(biāo)主要分為產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，這些指標(biāo)反映單位項(xiàng)目投入情況，填寫時要用準(zhǔn)確數(shù)值表示；要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行合理的定性和定量賦值，既不宜過高也不宜過低，要根據(jù)本單位實(shí)際情況和預(yù)算支出進(jìn)度安排，進(jìn)行針對性的有效考評。建立標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)評價體系，才能保證項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、有效性、效率性。

建立績效結(jié)果問責(zé)制度。首先，健全績效考評制度，要將績效考評的職能部門加大，由單位財務(wù)部門、審計監(jiān)督部門、項(xiàng)目實(shí)施部門和項(xiàng)目運(yùn)營部門組成小組，將項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、資金開支和執(zhí)行過程以及實(shí)際結(jié)果效益進(jìn)行認(rèn)真考核，接受公眾的監(jiān)督評價，用制度管人管事。其次，對于績效考評的結(jié)果要在單位內(nèi)部公布，對于項(xiàng)目執(zhí)行差的部門要給予批評。加大考核結(jié)果應(yīng)用，這樣能夠提高項(xiàng)目部門人員的工作積極性，同時也讓他們提升編制質(zhì)量信心，有效抑制預(yù)算編制松弛性。最后，通過績效考評，加強(qiáng)職能管理。對往年的執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)控報告，對于在檢查過程中績效低下的項(xiàng)目，將責(zé)任到人到部門，在下一年預(yù)算安排時減少投入；對于績效考核優(yōu)秀的部門，將考核結(jié)果納入年終人員考核中，給予適當(dāng)物質(zhì)獎勵；對于不合格的部門，要扣除其獎勵性績效，同時扣減下一年額度，并提供整改措施。

二、“雙高計劃”財政項(xiàng)目庫資金應(yīng)用的保障條件

（一）建設(shè)好單位的內(nèi)控制度

完善的內(nèi)控體系，是確保單位經(jīng)濟(jì)管理活動順利運(yùn)行的強(qiáng)有力保障，是單位高效發(fā)展的重要保證。從單位層面上來講，完善的內(nèi)控體系會使領(lǐng)導(dǎo)決策準(zhǔn)確，減少決策失誤，保證發(fā)展戰(zhàn)略定位準(zhǔn)確。從業(yè)務(wù)層面上講，通過完善的內(nèi)控制度，打通業(yè)務(wù)流程，保障執(zhí)行有力，確保資金的支出高效。

（二）引入多方監(jiān)督，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

為保證項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行中的安全性和有效性，各單位可以借助第三方和單位審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)對部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行追蹤監(jiān)控，多維度管理有助于項(xiàng)目實(shí)施，如業(yè)務(wù)主管部門、單位內(nèi)審部門以及社會上的第三方給予指導(dǎo)和監(jiān)督，有效保證預(yù)算管理工作的執(zhí)行得到重視。

（三）加強(qiáng)人才梯隊(duì)專業(yè)建設(shè)

注重人才引進(jìn)儲備，特別是復(fù)合型人才。在整個預(yù)算管理流程中使用專業(yè)人才，才更能保證單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時提高績效管理人員的綜合素質(zhì)，利用大數(shù)據(jù)、智能平臺、云計算等數(shù)字智能工具，展開資金使用績效評價。

（四）引入平衡計分卡作為評價工具

利用平衡計分卡作為項(xiàng)目庫在預(yù)算管理系統(tǒng)執(zhí)行中的考核工具，可以有效克服傳統(tǒng)評估方法的不足，使各單位從財務(wù)、內(nèi)部管理、使用資金部門、學(xué)習(xí)與成長等方面設(shè)定豐富全面的指標(biāo)，用以項(xiàng)目績效評價。

“雙高計劃”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使職業(yè)教育成為支撐國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要力量，早日實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國的發(fā)展目標(biāo)，更需要我們職業(yè)院校不斷提高財政教育項(xiàng)目庫管理水平，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升、揚(yáng)優(yōu)勢，將資金用好、管好，發(fā)揮資金的最大效益，為高職院校的可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)支撐。（作者單位：河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院）