土壤污染防治法下農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)探究

王友平 李潛

從我國(guó)10多年來(lái)不斷暴露出的土壤污染事件來(lái)看，農(nóng)用地土壤污染事件此起彼伏，有的農(nóng)用地典型性土壤污染事件，危害巨大，嚴(yán)重威脅到人民生命健康，引起社會(huì)輿論廣泛關(guān)注，給社會(huì)造成了很大的負(fù)面影響。保護(hù)耕地，要重視農(nóng)用地土壤安全，是黨的十八大以來(lái)，黨中央治國(guó)理政的重要工作，并已出臺(tái)眾多政策法規(guī)?；谡吒檶徲?jì)的角度，發(fā)揮好審計(jì)“治已病、防未病”的作用，確保政策落實(shí)見(jiàn)效，保證農(nóng)用地土壤污染有效防治，進(jìn)而保障糧食安全。

農(nóng)用地土壤污染及防治現(xiàn)狀

2014年4月17日，《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》首次公開(kāi)土壤污染現(xiàn)狀，并指出耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，農(nóng)業(yè)等人為活動(dòng)是導(dǎo)致土壤污染或超標(biāo)的重要原因。全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%。從不同土地利用類型來(lái)看，19.4%的耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)，其中輕度以下、中度及重度污染點(diǎn)位分別占比16.5%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳等重金屬以及多環(huán)芳烴等有機(jī)物。

我國(guó)的土壤污染防治工作相較大氣和水污染治理而言起步較晚，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，存在眾多歷史欠賬。2015年政府工作報(bào)告中第一次出現(xiàn)“加強(qiáng)土壤污染防治”。2016—2022年，政府工作報(bào)告先后提出加大工業(yè)污染源治理力度、強(qiáng)化土壤污染防治，實(shí)行分類管理、深入推進(jìn)土壤污染防治，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、嚴(yán)格土壤污染源頭防控，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理、持續(xù)推進(jìn)土壤污染防治等。

2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”），明確提出以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控，形成政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)相協(xié)同的土壤污染防治體系，專門強(qiáng)調(diào)采取農(nóng)用地分類管理的措施加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染防治以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。2019年1月1日，土壤污染防治法的正式實(shí)施，標(biāo)志著正式建立以“土十條”、土壤污染防治法、土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）為指導(dǎo)思想、根本原則、具體依據(jù)的農(nóng)用地土壤污染綜合防治法律體系。

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)探索

一、審計(jì)依據(jù)

當(dāng)前，對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治的政策跟蹤審計(jì)參照的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系主要涵蓋農(nóng)用地土壤污染防治、農(nóng)產(chǎn)品安全、農(nóng)用地土壤污染防治審計(jì)等3個(gè)方面，具體法律法規(guī)見(jiàn)表1。

二、農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)是圍繞國(guó)家污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等重大政策措施落實(shí)情況，以資金、項(xiàng)目、政策和重大改革任務(wù)推進(jìn)情況為抓手，聚焦打好“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”。通過(guò)審計(jì)，揭示地方政府在落實(shí)農(nóng)用地土壤污染防治工作中所取得的成效及存在的問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)重大政策措施落實(shí)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)重大決策部署和政策措施落地生根、取得實(shí)效，督促改善土壤質(zhì)量、提高土壤修復(fù)效果。

三、審計(jì)重點(diǎn)、實(shí)施路徑及方法

（一）審計(jì)重點(diǎn)

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)用地土壤污染防治領(lǐng)域落實(shí)重點(diǎn)政策、推進(jìn)重大項(xiàng)目和環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效等情況。重點(diǎn)審計(jì)上述資金規(guī)模較大的項(xiàng)目，突出對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、資金、單位及環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)。

重點(diǎn)政策落實(shí)情況。檢查有關(guān)地區(qū)和部門單位貫徹落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃、土壤污染防治法等工作開(kāi)展情況；關(guān)注相關(guān)政府或部門是否按“土十條”、土壤污染防治法的要求制定相關(guān)政策，是否在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成各項(xiàng)工作。

重大項(xiàng)目推進(jìn)情況。關(guān)注農(nóng)用地土壤污染防治重大項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施情況，重點(diǎn)揭示農(nóng)用地土壤污染防治中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、資源損毀、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等突出問(wèn)題。關(guān)注是否存在審核把關(guān)不嚴(yán)、虛假審批等現(xiàn)象；關(guān)注是否達(dá)到治理方案預(yù)期目標(biāo)；關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中是否對(duì)污染土壤的處理過(guò)程嚴(yán)格管控，最大化降低二次污染風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注治理后的危險(xiǎn)廢棄物是否得到合理的儲(chǔ)存與處置，污染地塊產(chǎn)出的不達(dá)標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品是否流入市場(chǎng)。

重點(diǎn)資金保障和管理使用情況。關(guān)注財(cái)政資金保障和及時(shí)下達(dá)情況，關(guān)注專項(xiàng)資金是否嚴(yán)格按照用途使用，是否存在套騙取、侵占挪用等重大違紀(jì)違法違規(guī)問(wèn)題。關(guān)注是否存在以“三同時(shí)”項(xiàng)目頂替農(nóng)用地土壤污染防治項(xiàng)目騙取財(cái)政資金的行為，是否對(duì)未污染土地或輕度污染的土地過(guò)度修復(fù)，浪費(fèi)財(cái)政資金等問(wèn)題。

（二）實(shí)施路徑與方法

審計(jì)按“五個(gè)步驟”實(shí)施，即對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)、查清問(wèn)題、剖析成因、明確責(zé)任、提出建議。如有需要，對(duì)需審計(jì)的事項(xiàng)提前設(shè)計(jì)好審計(jì)表格并及時(shí)下發(fā)，盡早完成填報(bào)回收，并盡快完成整理、分析、核實(shí)。結(jié)合審計(jì)表格，查看相關(guān)資料和現(xiàn)場(chǎng)情況，做好以下事項(xiàng)的審計(jì)：

收集政策制定情況。結(jié)合全國(guó)土壤污染防治先行示范區(qū)建設(shè)，抽查有代表性的地區(qū)進(jìn)行審計(jì)；選擇重點(diǎn)抽查地區(qū)。從各級(jí)政府或部門收集農(nóng)用地土壤污染防治相關(guān)的制度，審查制度有無(wú)與中央及地方政策相違背或明顯偏離政策指導(dǎo)方向的情況；關(guān)注土壤污染防治是否履行相關(guān)重大決策程序，是否存在違規(guī)決策導(dǎo)致的重大土壤污染事件；關(guān)注各部門是否建立共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還存在哪些數(shù)據(jù)共享的難點(diǎn)問(wèn)題。

審前調(diào)查了解，做好前期數(shù)據(jù)收集。一是向環(huán)保等相關(guān)部門摸清農(nóng)用地污染治理試點(diǎn)項(xiàng)目清單；二是向各級(jí)財(cái)政部門了解資金撥付及配套情況，關(guān)注是否存在資金閑置、擠占和挪用等情況；三是項(xiàng)目業(yè)主單位對(duì)資金的使用管理情況，關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展有無(wú)未按期開(kāi)工或完工的情況；四是檢查項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，關(guān)注已完工項(xiàng)目是否正常運(yùn)行，是否存在項(xiàng)目建成閑置未用，未達(dá)到預(yù)期效益等。

關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況。通過(guò)匯總、統(tǒng)計(jì)、分析審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目進(jìn)度表，了解項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度等情況。以農(nóng)用地污染治理試點(diǎn)項(xiàng)目，中央及省、市重大環(huán)保專項(xiàng)資金扶持項(xiàng)目，重金屬污染綜合治理等項(xiàng)目為基礎(chǔ)，重點(diǎn)抽查項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目，以及資金規(guī)模、影響較大的項(xiàng)目，現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目建設(shè)情況并審查相關(guān)項(xiàng)目報(bào)建、財(cái)務(wù)支出資料等，按照審計(jì)內(nèi)容要點(diǎn)進(jìn)行檢查。

關(guān)注項(xiàng)目治理效果。對(duì)抽查項(xiàng)目，收集項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程資料，對(duì)已完成建設(shè)的項(xiàng)目，通過(guò)詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)查勘、收集項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的治理修復(fù)方案、效果評(píng)估報(bào)告及專家意見(jiàn)等資料的方式，了解治理后的效果。挑選已完工驗(yàn)收項(xiàng)目實(shí)地查看，檢查項(xiàng)目完工及后期運(yùn)營(yíng)情況，是否達(dá)到預(yù)期效果。仔細(xì)分析治理前后的各項(xiàng)報(bào)告，對(duì)比場(chǎng)調(diào)報(bào)告、治理方案中的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位數(shù)據(jù)和治理后的效果評(píng)估報(bào)告中的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，分析指標(biāo)治理前后的指標(biāo)值變化，謹(jǐn)防數(shù)據(jù)造假。

在此過(guò)程中，必要時(shí)協(xié)同相關(guān)部門及科研院校，借助專家力量，對(duì)修復(fù)方案、實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)的難點(diǎn)

一、污染底數(shù)不清，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，數(shù)據(jù)共享難

農(nóng)用地土壤污染防治項(xiàng)目點(diǎn)位多、空間廣、范圍大、跨度長(zhǎng)，審計(jì)抽樣勘查無(wú)法反映項(xiàng)目整體情況，而審計(jì)人員難以大范圍勘查。審計(jì)過(guò)程中需要融合各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，而農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目涉及生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等眾多主管部門。最近一次的全國(guó)土壤污染狀況詳查工作雖已結(jié)束，但數(shù)據(jù)因保密的原因暫未公開(kāi)，審計(jì)部門很難取得農(nóng)用地污染面積、分布及對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，甚至相關(guān)治理責(zé)任單位之間都未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。底數(shù)不清，導(dǎo)致對(duì)治理的必要性、恰當(dāng)性等都無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

二、污染程度判定不直觀、不及時(shí)，治理效果難以評(píng)定

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)涵蓋國(guó)土資源保護(hù)、水土氣環(huán)境治理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、重金屬及有機(jī)物污染防治等多個(gè)專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域，技術(shù)性較強(qiáng)且專業(yè)特色明顯，要求較高的環(huán)保專業(yè)素質(zhì)。在采樣、監(jiān)測(cè)、防控、修復(fù)方案評(píng)價(jià)、效果評(píng)估的過(guò)程中，需要用到相對(duì)先進(jìn)和專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和方法手段。土壤成分復(fù)雜、污染源來(lái)源廣，污染程度很難憑肉眼看出，需要依賴專業(yè)機(jī)構(gòu)借助專業(yè)設(shè)備出具結(jié)果。在現(xiàn)階段，土壤污染物快速檢測(cè)與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)技術(shù)匱乏，審計(jì)人員更多的是直接從相關(guān)單位和部門獲取所需的專業(yè)數(shù)據(jù)和資料，或者借助環(huán)保部門現(xiàn)有的專業(yè)檢測(cè)設(shè)備和技術(shù)來(lái)取得。審計(jì)部門缺乏有效的外部專業(yè)信息獲取途徑和檢驗(yàn)手段，在一定程度上限制了數(shù)據(jù)的真實(shí)性、客觀性。

三、治理責(zé)任難以界定，容易被推脫認(rèn)為是歷史遺留問(wèn)題

農(nóng)用地土壤污染較為隱蔽，具備累積性、時(shí)滯性、潛伏性等特點(diǎn)，是“看不見(jiàn)的污染”，長(zhǎng)期積累會(huì)對(duì)人體持續(xù)損害。污染物如何從良田轉(zhuǎn)移至可食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)過(guò)并不清晰， 對(duì)人身造成的可能性損傷難以直接判斷，是“難以被察覺(jué)的損害”，因此人們常常忽視污染物的健康威脅。加之因歷史欠賬多、污染底數(shù)不清，其污染和治理責(zé)任難以界定，容易被推脫認(rèn)為是歷史遺留問(wèn)題。

審計(jì)建議

一、加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大政策學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念

作為審計(jì)人員，一定要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)政策法規(guī)、方針政策的學(xué)習(xí)，提高政治站位，樹(shù)立“人與自然和諧”的生態(tài)文明觀和審計(jì)觀，站在關(guān)乎國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的角度看待問(wèn)題，準(zhǔn)確認(rèn)知發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，從而客觀公正地反映問(wèn)題。對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)用地土壤污染防治審計(jì)工作，審計(jì)人員還應(yīng)分清現(xiàn)實(shí)與挑戰(zhàn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在關(guān)注資金撥付、分配及使用的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)政策本身及其績(jī)效，以專業(yè)判斷能力最大程度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)職能。

二、加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，提升專業(yè)判斷能力

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)涵蓋國(guó)土資源保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等多個(gè)專業(yè)學(xué)科領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都可以細(xì)分為眾多子領(lǐng)域，這就要求審計(jì)人員保持專業(yè)學(xué)習(xí)的熱情，熟練掌握被審計(jì)單位政策依據(jù)、專業(yè)知識(shí)等。在遇到某些模棱兩可的問(wèn)題時(shí)，審計(jì)人員能夠具備更客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)知與判斷。

三、積極開(kāi)拓思路，創(chuàng)新審計(jì)方式方法

農(nóng)用地土壤污染防治政策跟蹤審計(jì)屬于比較新的領(lǐng)域，沒(méi)有固定的模式或章程可循，審計(jì)人員可以大膽創(chuàng)新，創(chuàng)新審計(jì)方式方法。如對(duì)于大項(xiàng)目，審計(jì)人員可以利用“3S”等新技術(shù)獲得地理數(shù)據(jù)信息，更加全面、直觀地了解項(xiàng)目整體情況。審計(jì)人員可以通過(guò)人工智能、數(shù)據(jù)挖掘等開(kāi)展關(guān)聯(lián)分析、聚類分析等，捕捉問(wèn)題、疑點(diǎn)，深入探究因果關(guān)系，進(jìn)而更為客觀地評(píng)價(jià)政策落實(shí)情況。

四、部門聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌運(yùn)用外力外智

一是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門的交流溝通，建立無(wú)縫銜接的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，以及協(xié)助開(kāi)展延伸調(diào)查的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)審計(jì)系統(tǒng)的雙向聯(lián)動(dòng)交流機(jī)制，形成環(huán)境資源信息的共享網(wǎng)絡(luò)；統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施，結(jié)合經(jīng)責(zé)審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等一并進(jìn)行，共同研究、探討解決問(wèn)題的措施與辦法。三是審計(jì)機(jī)關(guān)可協(xié)同相關(guān)部門及科研院校，聘請(qǐng)專業(yè)人士參與審計(jì)，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)審計(jì)人員專業(yè)短板。（作者單位：長(zhǎng)沙市審計(jì)局）