制度變遷視角下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理研究

吳 昊,張易林

(湖北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院,湖北 黃石 435000)

一、提出問題與文獻(xiàn)回顧

農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)對(duì)于落實(shí)國(guó)家土地政策、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有重要意義,而農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理就是促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)從無序到有序的過程。制度主義視角認(rèn)為制度形塑人們的互動(dòng)關(guān)系,制度變遷導(dǎo)致人們行為的變化[1]。改革開放以來,我國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了從集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的變遷過程。國(guó)家對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策態(tài)度也發(fā)生了從允許、倡導(dǎo)到鼓勵(lì)的轉(zhuǎn)變。不同的農(nóng)村土地及鄉(xiāng)村治理制度下,農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為模式和特征都有所不同。相應(yīng)的,不同的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,潛在的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛也存在差異,公共主體對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理模式及其績(jī)效也是不同的。那么,制度變遷如何影響農(nóng)地流轉(zhuǎn),不同流轉(zhuǎn)模式下產(chǎn)生了怎樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛,不同農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理模式如何,制度變遷下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理遵循怎樣的邏輯?

包產(chǎn)到戶以來,農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為普遍存在,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的研究主要集中于以下三個(gè)方面:

第一,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的類型與特征。農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛在農(nóng)戶、村干部、資本持有者、村民小組、村委會(huì)、村莊、基層組織、上級(jí)政府及土地主管部門眾多主體之間均有發(fā)生[2],并因形式、內(nèi)容、程序、制度及政策等方面的不規(guī)范而產(chǎn)生了不同的糾紛類型[3],糾紛特征方面,不同類型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛在表現(xiàn)方式、博弈過程、規(guī)模程度、爭(zhēng)奪目標(biāo)、利益訴求和政治特征上具有差異性[4]。

第二,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生機(jī)制。產(chǎn)權(quán)視角下,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)秩序從政治中心到經(jīng)濟(jì)中心的轉(zhuǎn)型帶來了契約地權(quán)和象征地權(quán)的演化沖突[5],由此產(chǎn)生的小農(nóng)地權(quán)及土地使用規(guī)則的不穩(wěn)定性給買方市場(chǎng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)沖突帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)[6]。政策視角下,國(guó)家農(nóng)業(yè)政策突變?cè)斐赊r(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不完整和土地流轉(zhuǎn)制度供給不足[7],城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民身份制度的固化[8]隨著城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)流動(dòng)的加快而逐漸消解。利益視角下,土地升值產(chǎn)生了利益之爭(zhēng)[9],但土地權(quán)益分配方式及土地流轉(zhuǎn)的利益博弈[10]導(dǎo)致涉農(nóng)企業(yè)與政府及農(nóng)戶目標(biāo)發(fā)生偏離。

第三,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理模式。自行和解與村委會(huì)調(diào)解是農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛最主要的解決方式,承包地流轉(zhuǎn)的熟人圈內(nèi)流轉(zhuǎn)模式,以及當(dāng)下村委會(huì)的權(quán)威特質(zhì)為自治及村治模式有效治理提供了實(shí)踐基礎(chǔ)[11]。除此之外,信訪也是農(nóng)地糾紛的重要解決途徑,通過向各級(jí)政府及相關(guān)組織表達(dá)訴求,可以推動(dòng)土地權(quán)益糾紛的規(guī)范性解決[12],但屬地責(zé)任制下的基層政府“利用公共資源解決部門和領(lǐng)導(dǎo)政治風(fēng)險(xiǎn)”反而誘發(fā)了糾紛的進(jìn)一步出現(xiàn)[13]。新形勢(shì)下,通過農(nóng)民、政府和土地受讓方多元主體聯(lián)動(dòng)的協(xié)作體系和多元協(xié)商的承包地互換協(xié)作機(jī)制[14]成為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛整體性協(xié)作治理的有效實(shí)踐創(chuàng)新[15]。

綜上所述,學(xué)術(shù)界從類型特征、發(fā)生機(jī)制及治理模式等方面對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行研究,呈現(xiàn)出視角多元化、主體復(fù)雜化、方法實(shí)證化的趨勢(shì)。這些成果為本研究提供了有益借鑒,但仍存在推進(jìn)的空間:一是較少采取跨學(xué)科的綜合性視角,從實(shí)踐性事實(shí)出發(fā)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理進(jìn)行分析;二是在制度主義框架下對(duì)長(zhǎng)時(shí)段事實(shí)的歷時(shí)性考察存在缺失;三是并未將制度變遷對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)治理的形塑作用進(jìn)行深入揭示。

基于此,本研究從跨學(xué)科的綜合性視角出發(fā),基于制度主義的分析范式,構(gòu)建“制度-行動(dòng)”與農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的關(guān)聯(lián)性分析模型,以1990-2020年三十年間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理實(shí)踐為例,研究制度變遷如何影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理,并進(jìn)一步考察制度變遷對(duì)基層及國(guó)家治理的形塑機(jī)制,從而探索出農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛有效治理的地方經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?進(jìn)而為我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供政策支持。

二、分析框架:“制度—行動(dòng)”與農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理

(一)“制度—行動(dòng)”框架的建構(gòu)

制度與行動(dòng)之間的關(guān)系是任何制度主義必須揭示的基礎(chǔ)性問題,不同理論視角下,制度與行動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系存在差異。

理性選擇制度主義的理論來源是功利主義、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以及博弈論,認(rèn)為人的理性行為會(huì)演繹出制度安排來實(shí)現(xiàn)其可欲的結(jié)果,這一邏輯體現(xiàn)在羅爾斯、布坎南和塔洛克的理論中?？偟膩碚f,理性選擇制度主義認(rèn)為制度的產(chǎn)生和制度變化是人們選擇的結(jié)果[16]。同時(shí)理性選擇制度主義也指出,制度雖然不會(huì)總是直接決定行動(dòng)者的選擇,但卻是行動(dòng)的基礎(chǔ)參數(shù),從而限制其行動(dòng),并引入有限信息和交易成本的概念來增強(qiáng)制度的解釋力。如瑞克認(rèn)為政治結(jié)果受到行動(dòng)者偏好(tastes)、制度及政治行為人的政治技巧的影響,即政治結(jié)果同時(shí)受到行動(dòng)選擇和制度的雙重影響[17]。

社會(huì)學(xué)制度主義認(rèn)為行動(dòng)者的偏好是內(nèi)生的,是由制度所塑造的[18]。杰普森認(rèn)為制度不是被“行動(dòng)”(具體來說即社會(huì)習(xí)慣性的集體干預(yù))再生產(chǎn)的,反而是慣例性的再生產(chǎn)程序支持和維系著這種模式,并促進(jìn)了它的再生產(chǎn),除非集體行動(dòng)阻礙了這種再生產(chǎn)過程,或者環(huán)境動(dòng)蕩破壞了這種再生產(chǎn)過程[19]。社會(huì)學(xué)新制度主義強(qiáng)調(diào)文化的解釋,但拒斥“強(qiáng)烈的情感色彩”,在某種程度上將文化視為“不是規(guī)范和價(jià)值,而是被視若當(dāng)然而接受的腳本、規(guī)則和分類”,由價(jià)值內(nèi)化轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)認(rèn)知[20],由認(rèn)知取代價(jià)值這一做法將理性帶入到了理論建構(gòu)中,其認(rèn)知結(jié)構(gòu)既是限制性的又是使能性的。

歷史制度主義與社會(huì)學(xué)制度主義相同,認(rèn)為行動(dòng)者的偏好是內(nèi)生的,是由制度所塑造[21]?；魻栔鲝?“組織性因素既影響了行動(dòng)者對(duì)政策的壓力程度,還限定了這種壓力的可能方向”[22]。制度往往被作為媒介變量來影響公共政策結(jié)果[23]。伊默古特認(rèn)為“制度發(fā)揮雙重作用,限制和破壞人的行為,同時(shí)提供從社會(huì)束縛中獲得自由的手段”[24]。

通過上述分析,我們認(rèn)為“制度—行動(dòng)”框架中的制度要素既包括制度本身,也包括制度變遷;而行動(dòng)則包括行動(dòng)者及其行為策略。歷史制度主義認(rèn)為制度會(huì)結(jié)構(gòu)化行動(dòng)者的利益、會(huì)形塑其偏好進(jìn)而影響其行為,從而突出制度的決定作用。那么制度變遷引發(fā)的利益變化是制度與行動(dòng)之間的關(guān)聯(lián)要素。因而,“制度—行動(dòng)”分析框架可以從制度、利益、行動(dòng)者和行為策略四個(gè)維度進(jìn)行具體分析。

制度維度。制度維度不僅僅關(guān)注于制度本身,還關(guān)注制度變遷。在具體分析中,強(qiáng)調(diào)對(duì)于關(guān)鍵性制度節(jié)點(diǎn)、路徑依賴及其影響的考察。

利益維度。利益維度主要考察制度及制度變遷對(duì)于行動(dòng)者利益的形塑和影響。具體分析中,著重分析隨著制度變遷利益的變化過程及其變化方向。

行動(dòng)者維度。行動(dòng)者維度則考察不同制度時(shí)期,參與行動(dòng)主體的多寡,各主體之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系以及力量與資源強(qiáng)弱對(duì)比。

圖1 “制度—行動(dòng)”分析框架

行為策略維度。行為策略維度主要考察不同行動(dòng)者在不同情境中的行為策略及其體現(xiàn)出的內(nèi)在行為邏輯。一般來說,公共性主體考慮治理策略,而自利性主體考慮利益博弈策略。

(二)“制度—行動(dòng)”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的分析策略

制度變遷作為國(guó)家治理理念變化的外在體現(xiàn),是理解利益嬗變的基礎(chǔ)要素,我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展始終是圍繞著農(nóng)村土地問題展開的。農(nóng)村土地制度調(diào)整的核心是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的明確化,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到戶,為土地流轉(zhuǎn)及其糾紛產(chǎn)生提供了制度環(huán)境。而農(nóng)地政策作為制度的一種外在表現(xiàn),實(shí)際構(gòu)成了農(nóng)地制度形成的基礎(chǔ),考察中國(guó)農(nóng)地政策,主要沿著三條路徑調(diào)整:其一是促進(jìn)基本制度框架形成;其二是穩(wěn)定和強(qiáng)化制度內(nèi)涵;其三是促使內(nèi)在制度向外在制度生成和延伸。因而農(nóng)地政策調(diào)整實(shí)際上體現(xiàn)為三個(gè)層次的調(diào)整:一是政策內(nèi)容本身不斷調(diào)整,先是農(nóng)戶對(duì)土地承包的權(quán)益、責(zé)任內(nèi)容,再是制度安排適宜的區(qū)域界限,最后到承包期限的明確規(guī)定;二是以土地經(jīng)營(yíng)為突破口,使家庭承包經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本制度框架;三是以家庭經(jīng)營(yíng)制度為基本制度框架,衍生和配套農(nóng)村其它經(jīng)濟(jì)制度。

制度變遷所引發(fā)的利益變化是關(guān)聯(lián)制度和行動(dòng)的關(guān)鍵因素。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ),決定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)、內(nèi)涵與外延,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是建立在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度框架范圍之內(nèi)的,是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度框架的完善與補(bǔ)充。而農(nóng)地制度變遷直接影響到土地價(jià)值的增益,也導(dǎo)致土地價(jià)值更加復(fù)雜化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度變遷最為顯著的特點(diǎn),即是導(dǎo)致農(nóng)民手中的土地從單一的生產(chǎn)資料變?yōu)楹薪?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的物權(quán)化特征。制度變遷基礎(chǔ)上的土地利益分化導(dǎo)致農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)承包地時(shí),會(huì)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來重新認(rèn)識(shí)承包地的價(jià)值,受商業(yè)開發(fā)的需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響,農(nóng)戶承包地的土地價(jià)值得以提升,多元化復(fù)合主體在利益的驅(qū)使下參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)中來,這進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為更加復(fù)雜化,并促使農(nóng)地糾紛呈現(xiàn)出多樣化的特征。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的分析框架,注重從制度變遷的視角分析農(nóng)地價(jià)值差異化對(duì)于各主體間流轉(zhuǎn)行為的影響,進(jìn)而分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)為何會(huì)產(chǎn)生各種糾紛,以及政府在應(yīng)對(duì)此種糾紛時(shí)采取的治理策略。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是各類市場(chǎng)主體和產(chǎn)權(quán)主體的能動(dòng)行為,在市場(chǎng)化背景下,市場(chǎng)主體大量介入農(nóng)地流轉(zhuǎn),包括新型經(jīng)營(yíng)主體、外來企業(yè)、合作社以及集體經(jīng)濟(jì)等各類形式的主體在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中逐漸凸顯出來。而在基層政府、村委會(huì)、農(nóng)戶以及其他市場(chǎng)類主體的利益交換過程中,包含行政邏輯、自治邏輯以及市場(chǎng)契約邏輯等因素的復(fù)合。土地流轉(zhuǎn)糾紛的諸多問題,體現(xiàn)在各種邏輯復(fù)合所構(gòu)成的內(nèi)在張力導(dǎo)致糾紛難以協(xié)調(diào)和有效解決。

三、案例分析:制度變遷對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的形塑

(一)不同制度時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的主要治理模式

根據(jù)農(nóng)民進(jìn)城與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、稅費(fèi)改革與農(nóng)地補(bǔ)貼、農(nóng)地確權(quán)與三權(quán)分置等農(nóng)村制度的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),可將1990年以來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐劃分為三個(gè)制度時(shí)期。在不同制度時(shí)期,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理模式存在著較大的差異。

農(nóng)民進(jìn)城時(shí)期,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的主要模式是自主治理。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位回歸家戶,但生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的回歸卻沒有帶來土地價(jià)值的提升。在土地價(jià)值無法有效實(shí)現(xiàn)的背景下,農(nóng)民的自主治理成為該時(shí)期解決流轉(zhuǎn)糾紛的最核心方式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)自主治理模式主要反映在以下幾個(gè)層面:(1)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施讓農(nóng)民變成了農(nóng)業(yè)稅及其他相關(guān)費(fèi)用的直接責(zé)任人,賦稅壓力直接轉(zhuǎn)換成農(nóng)民的生存壓力,并影響著他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿;(2)打工潮的逐漸興起促進(jìn)了家庭收入來源的多元化,務(wù)工收入在農(nóng)民家庭收入的占比不斷增加;(3)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿日漸強(qiáng)烈,但賦稅壓力降低了土地價(jià)值,此階段也未有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)制度來保障和規(guī)范農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益,土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)“自由”交易困難重重;(4)在土地價(jià)值較低的情況下,由于拋荒土地存在被村委會(huì)收回的風(fēng)險(xiǎn),依靠私人關(guān)系進(jìn)行流轉(zhuǎn)成為村民解決外出務(wù)工時(shí)土地耕種問題的自然選擇;(5)依靠私人關(guān)系進(jìn)行流轉(zhuǎn)的代耕成為這一階段最主要的土地流轉(zhuǎn)方式,流轉(zhuǎn)對(duì)象主要為私人交際網(wǎng)中的親友或其他熟人,流轉(zhuǎn)規(guī)則受到村落慣習(xí)的保護(hù)和約束;(6)代耕類似于幫忙,涉及的利益關(guān)系僅圍繞發(fā)生流轉(zhuǎn)關(guān)系的雙方展開,極少涉及多方利益和集體利益,所以較少發(fā)生復(fù)雜的流轉(zhuǎn)糾紛,即使發(fā)生糾紛也能在雙方的協(xié)商下迅速得到解決。

表1 不同制度時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理模式

稅費(fèi)改革時(shí)期,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的主要模式是村委治理。這一時(shí)期在稅負(fù)減免和惠農(nóng)補(bǔ)貼廣泛惠及農(nóng)民的政策背景下,土地價(jià)值較之前階段有了較大的提升,流轉(zhuǎn)關(guān)系也因此發(fā)生了變化,村委會(huì)成為流轉(zhuǎn)糾紛的主要治理主體。該治理模式下主要表現(xiàn)為:(1)稅費(fèi)減免和惠農(nóng)補(bǔ)貼使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再無利可圖,“舊”的流轉(zhuǎn)關(guān)系也隨之發(fā)生了變化,并因此匯集成“新”的矛盾易爆點(diǎn);(2)在各項(xiàng)惠農(nóng)政策的激勵(lì)下,村民之間的土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)呈現(xiàn)出商業(yè)化的特征,流轉(zhuǎn)契約向更加正式化的方向不斷發(fā)展,但此前階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約的模糊性卻為矛盾的爆發(fā)埋下了伏筆;(3)由于各村普遍存在“回收”拋荒者土地的村規(guī)民約,所以“取消”拋荒者承包資格或者是將他們的土地“轉(zhuǎn)交”給他人代耕就成了當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的普遍做法,但稅費(fèi)減免和惠農(nóng)補(bǔ)貼卻打破了拋荒者、代耕者與村委會(huì)三者之間建立的默契,造成拋荒者對(duì)村委會(huì)“沒收”承包資格與代耕者對(duì)補(bǔ)貼仍由土地承包者享受的不滿;(4)為了有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,不少村莊開始推動(dòng)土地集中經(jīng)營(yíng),由此形成了在村委會(huì)主導(dǎo)下的村民、合作社、流轉(zhuǎn)大戶等多元主體之間的流轉(zhuǎn)關(guān)系,但流轉(zhuǎn)契約不合理、土地使用方式隨意以及集中經(jīng)營(yíng)效益低下等問題卻極易引發(fā)牽扯利益廣泛的流轉(zhuǎn)糾紛;(5)在歷史遺留問題的影響下,惠農(nóng)補(bǔ)貼這一外在要素的注入使得流轉(zhuǎn)雙方之間的矛盾逐漸演化成了多方之間的糾紛,而村委會(huì)往往就是多種類型流轉(zhuǎn)糾紛升級(jí)的關(guān)鍵推動(dòng)者,即使村委會(huì)對(duì)流轉(zhuǎn)糾紛并不負(fù)有絕對(duì)的責(zé)任,村干部也必須承擔(dān)起疏導(dǎo)復(fù)雜矛盾的職責(zé);(6)矛盾糾紛的復(fù)雜化、治理壓力的攀升以及發(fā)展目標(biāo)的驅(qū)動(dòng),迫使村委會(huì)成為本階段流轉(zhuǎn)糾紛治理的中心,而村干部對(duì)于治理規(guī)則的掌控能力也讓他們更為適合肩負(fù)上述職責(zé)。

三權(quán)分置時(shí)期,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的主要模式是復(fù)合治理。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置后,土地價(jià)值增加較快,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理更多的是采取多元主體參與的復(fù)合治理模式。而復(fù)合治理是不同主體、不同行為、不同邏輯、不同觀點(diǎn)面向農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理狀況在同一場(chǎng)域中的治理疊加態(tài)。不同主體具有不同的行為邏輯,具體而言:(1)農(nóng)戶的目標(biāo)是土地收益,角色定位為被流轉(zhuǎn)對(duì)象,其行動(dòng)策略包括當(dāng)釘子、敲竹杠和上訪,其內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)為貨幣收益最大化的社會(huì)化小農(nóng)樣態(tài);(2)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中的土地股份合作社,其目標(biāo)是土地整合和集體收益,其角色定位為行政型的經(jīng)紀(jì)組織,其行動(dòng)策略包括響應(yīng)政策號(hào)召、村委主導(dǎo)、整合土地和對(duì)接規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,內(nèi)在的邏輯表現(xiàn)為成為農(nóng)戶、政府和市場(chǎng)銜接的紐帶;(3)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中的家庭農(nóng)場(chǎng)即農(nóng)業(yè)大戶,其目標(biāo)是營(yíng)利和政策補(bǔ)助,角色定位為內(nèi)生規(guī)模經(jīng)營(yíng)者,其行動(dòng)策略包括尋求國(guó)家政策補(bǔ)助、通過村委及土地股份合作社流轉(zhuǎn)土地、自雇性勞動(dòng)和雇傭本地工人,其內(nèi)在邏輯是內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)組織尋求收益最大化;(4)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中的農(nóng)業(yè)企業(yè),角色定位為外來規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,其目的是營(yíng)利和政策補(bǔ)助,其行動(dòng)策略包括招商引資進(jìn)入、尋求地方政府支持、尋求國(guó)家政策補(bǔ)助、不與農(nóng)戶直接聯(lián)系、通過村委會(huì)和土地合作社流轉(zhuǎn)土地等,體現(xiàn)的內(nèi)在邏輯是外來型經(jīng)濟(jì)組織追求最大化收益;(5)村兩委的目標(biāo)定位為行政化的自治組織,其目標(biāo)在于完成任務(wù),村兩委的治理策略包括正式權(quán)威的日常運(yùn)作、關(guān)系及人情的運(yùn)用、尋求政府資源、向上甩鍋避責(zé),體現(xiàn)的邏輯是村兩委充當(dāng)行政、謀利和保護(hù)的三重角色。(6)地方及基層政府角色定位為公共性治理主體,其目的在于基層社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定,其治理策略包括樹旗子、蓋蓋子、拔釘子和開口子,具體指的是招商引資、建立產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)、推進(jìn)土地股份合作社政策、保障農(nóng)戶和公司雙重利益、維持基層穩(wěn)定等,體現(xiàn)的邏輯是政績(jī)激勵(lì)和穩(wěn)定約束及其相互影響。

(二)制度變遷形塑農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的運(yùn)行機(jī)制

不同制度時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的主要治理模式不同,表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)時(shí)期的農(nóng)戶自主治理;稅費(fèi)改革、農(nóng)地補(bǔ)貼時(shí)期的村委調(diào)解治理;農(nóng)地確權(quán)、三權(quán)分置時(shí)期的多元復(fù)合治理。我們可以看到,制度變遷的背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理模式經(jīng)過了從自治到村治再到共治的變遷和轉(zhuǎn)型過程。那么農(nóng)村和農(nóng)地制度變遷如何影響和形塑了農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理呢,制度變遷形塑農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的內(nèi)在機(jī)制如何?

從制度要素來看,農(nóng)民及農(nóng)地制度經(jīng)歷了從汲取到輸入的變遷過程。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村政策從收取稅費(fèi),到取消農(nóng)業(yè)稅,再到進(jìn)行農(nóng)地補(bǔ)貼向農(nóng)村輸入資源,最后通過農(nóng)地確權(quán)和三權(quán)分置激活農(nóng)地資源經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系也從汲取型關(guān)系變?yōu)榻o予型關(guān)系。從利益要素來看,不同制度節(jié)點(diǎn)時(shí)期,土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不同。制度變遷的過程中,土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值經(jīng)歷了從價(jià)值弱化到價(jià)值恢復(fù)再到價(jià)值提升的過程。這一過程是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益逐步巨大化的過程。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參與主體來看,稅費(fèi)負(fù)擔(dān)時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的代耕代種,參與主體是農(nóng)戶之間的單一主體;稅費(fèi)改革時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)較少,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛多是上一個(gè)階段代耕代種引發(fā)的歷史遺留問題,參與及公共治理主體包括農(nóng)戶和村兩委;三權(quán)分置時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)被新制度激活,農(nóng)業(yè)企業(yè)、政府、村兩委和農(nóng)民都參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中。制度變遷過程中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其糾紛治理主體逐步多元化。從糾紛模式來看,利益的大小、主體的多少影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛模式,其中稅費(fèi)負(fù)擔(dān)時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛是低利益、單一主體的簡(jiǎn)單糾紛,稅費(fèi)改革時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛是較低利益、村委介入的較簡(jiǎn)單糾紛,三權(quán)分置時(shí)期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛則是高利益、多主體的復(fù)雜糾紛。制度變遷的過程中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛模式呈現(xiàn)出糾紛復(fù)雜化的趨勢(shì)。從治理模式來看,稅費(fèi)負(fù)擔(dān)時(shí)期的簡(jiǎn)單糾紛是農(nóng)戶自主治理模式,稅費(fèi)改革后的較簡(jiǎn)單糾紛是村委調(diào)解治理模式,三權(quán)分置時(shí)期的復(fù)雜糾紛則是多元復(fù)合治理模式。制度變遷過程中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理呈現(xiàn)出治理協(xié)同化的變化趨勢(shì)。

制度、利益、主體、糾紛模式和治理模式等五方面因素,在制度變遷作為時(shí)間軸的變化過程中,呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性和趨勢(shì)性。其中制度方面表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)村從汲取到給予的趨勢(shì);利益方面,表現(xiàn)為土地機(jī)制和利益逐步巨大化;主體方面,呈現(xiàn)出農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其糾紛治理參與主體逐步多元化;糾紛模式方面,表現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛逐步復(fù)雜化;治理模式方面,呈現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的協(xié)同化。具體而言,農(nóng)民和農(nóng)地制度的變遷使得農(nóng)村土地價(jià)值增長(zhǎng),土地經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)利益逐步增多。土地價(jià)值的增長(zhǎng)帶來了農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn),地方及基層政府基于政績(jī)激勵(lì)積極招商引資,村兩委基于政府的政策推動(dòng)引導(dǎo)建立土地股份合作社,越來越多的主體參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)之中。利益巨大化和主體多元化帶來了更為復(fù)雜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。復(fù)雜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛則需要多元主體復(fù)合治理的協(xié)同化治理機(jī)制。

根據(jù)上述分析,我們可以總結(jié)出農(nóng)村及農(nóng)地制度變遷形塑農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理的一般化機(jī)制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步促使農(nóng)村及農(nóng)地制度發(fā)生了從汲取到給予的轉(zhuǎn)型,而制度的變遷促使農(nóng)地價(jià)值增長(zhǎng)。農(nóng)村土地的增值吸引多元化主體參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中,并導(dǎo)致了高利益、多主體農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的復(fù)雜化。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的復(fù)雜化促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理從單一化的自治模式向復(fù)合化的協(xié)同模式轉(zhuǎn)型。

圖2 制度變遷形塑糾紛治理的一般性機(jī)制

四、破解我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理難題的政策啟示

隨著農(nóng)地確權(quán)和三權(quán)分置制度的進(jìn)一步落實(shí),我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重大改革將進(jìn)一步深化。在產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程中,產(chǎn)權(quán)主體增多、產(chǎn)權(quán)利益增加、產(chǎn)權(quán)糾紛越來越復(fù)雜化,而產(chǎn)權(quán)變遷過程中利益主體的變化也呼喚治理模式的深刻變革。面對(duì)制度變遷的現(xiàn)實(shí)和全面深化改革的未來政策趨向,多元化利益需求和多主體治理面向織就了更加復(fù)雜的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式及糾紛治理網(wǎng)絡(luò),傳統(tǒng)的單一、一元式糾紛化解機(jī)制難以在復(fù)雜糾紛情境下發(fā)揮良好治理效能,反而產(chǎn)生了一系列治理困境,基于上述研究結(jié)論,為破解我國(guó)當(dāng)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理難題,本文分別從法治化、事前化、精細(xì)化和協(xié)同化四個(gè)維度提出相應(yīng)的政策啟示和建議。

第一,完善依法治理,推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理法治化。建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó),是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要目標(biāo)之一。黨的十八大報(bào)告提出堅(jiān)持全面依法治國(guó),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主體法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在基層農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理領(lǐng)域,同樣也需要堅(jiān)持和完善依法治理。一是進(jìn)一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制度和法律法規(guī),為依法治理奠定政策和制度基礎(chǔ);二是在治理實(shí)踐中充分運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī),按照法定程序依法治理;三是提升依法治理效率,改變公眾“信訪不信訴”的觀念;四是推進(jìn)普法宣傳和法律救濟(jì),為農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛中較為弱勢(shì)的農(nóng)民提供法律支持。

第二,提倡預(yù)防治理,推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理事前化。預(yù)防型治理指的是在治理的初始階段有意識(shí)地構(gòu)建預(yù)防措施的治理模式,保障后續(xù)治理過程的有效性和穩(wěn)定性,避免事后治理造成的高成本或臨時(shí)性行政施壓導(dǎo)致的治理無序[25]。我國(guó)的社會(huì)治理機(jī)制發(fā)生了從事后倒逼到事前預(yù)防的新轉(zhuǎn)向,呈現(xiàn)出從矛盾應(yīng)對(duì)到矛盾預(yù)防的治理趨勢(shì),農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的治理應(yīng)當(dāng)順應(yīng)預(yù)防型治理邏輯,避免治理的高成本與無序化。一是創(chuàng)新農(nóng)地確權(quán)制度,為農(nóng)地規(guī)模整合和規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供基礎(chǔ),從制度設(shè)計(jì)杜絕糾紛的發(fā)生;二是打造農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái),為農(nóng)戶和企業(yè)提供服務(wù)的同時(shí),通過科學(xué)管理和市場(chǎng)化機(jī)制防范糾紛的發(fā)生;三是做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,特別是“農(nóng)戶—企業(yè)”間的大規(guī)模大宗土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范,對(duì)企業(yè)資質(zhì)和實(shí)力進(jìn)行評(píng)估考察,防范糾紛發(fā)生。

第三,實(shí)施分類治理,推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理精細(xì)化。分類治理的動(dòng)因在于治理對(duì)象內(nèi)部具有較大的差異化和異質(zhì)性,采取“一刀切”的治理方式和手段不能有效應(yīng)對(duì)治理對(duì)象的多元化和異質(zhì)性需要,也不符合當(dāng)下治理精細(xì)化和精準(zhǔn)化的要求。針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛,我們同樣可以借鑒精準(zhǔn)化治理思維,采取分類治理策略。具體來說,根據(jù)主體和利益的差異將農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛區(qū)分為單一主體小利益糾紛、單一主體大利益糾紛、多主體大利益糾紛三種類型(多主體小利益糾紛現(xiàn)實(shí)生活中較少出現(xiàn)),在此基礎(chǔ)上選擇對(duì)應(yīng)的治理策略。其中單一主體小利益糾紛主要采取村委引導(dǎo)、自主治理模式;單一主體大利益糾紛采取以村委調(diào)解模式為主的治理模式;多主體大利益糾紛則采取村委調(diào)解、政府介入以及法院訴訟等多種方式的復(fù)合治理模式。

第四,落實(shí)協(xié)同治理,推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛治理協(xié)作化。協(xié)同治理機(jī)制指政府出于治理需要,通過發(fā)揮主導(dǎo)作用,構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺(tái),加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的支持培育,并與社會(huì)一起,發(fā)揮社會(huì)在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用[26]。例如,通過農(nóng)民、村委、企業(yè)和政府的協(xié)同治理,以承包地互換機(jī)制破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的糾紛;通過構(gòu)建多元協(xié)商平臺(tái),促進(jìn)糾紛的有效化解。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的增加和參與主體多元化,我們需要落實(shí)協(xié)同治理,促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛有效解決。一是構(gòu)建村級(jí)協(xié)商議事平臺(tái)和協(xié)商議事機(jī)制,為農(nóng)戶層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛提供化解路徑;二是預(yù)留村集體機(jī)動(dòng)地,建立承包地互換機(jī)制,解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“釘子戶”問題;三是地方及基層政府建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)及協(xié)商平臺(tái),為農(nóng)戶、村委與企業(yè)之間搭建溝通和協(xié)商渠道,促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的有效治理。