發(fā)達(dá)國家廢棄電器電子產(chǎn)品管理制度中回收條款的制定及對我國的啟示

隨著電子信息技術(shù)的不斷升級，消費者對電子產(chǎn)品的需求增多，電子產(chǎn)品的使用年限逐漸縮短，廢棄電器電子產(chǎn)品（以下簡稱“廢電器”）已經(jīng)成為全世界增長速度最快的固體廢物之一。廢電器不同于一般固體廢物，它含有大量金屬和非金屬的可再生資源，例如金、銀、鈷、塑料、玻璃等；但同時，它也含有重金屬、溴化阻燃劑等有毒有害物質(zhì)，如果不能妥善處理，對環(huán)境與人體健康都會造成嚴(yán)重危害。因此，制定廢電器法律法規(guī)，對其進(jìn)行規(guī)范化處理處置，是有效控制污染，回收資源的必然選擇。

歐盟、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)較早面臨并意識到廢電器回收處理問題，隨之制定了一系列法律法規(guī)解決這個困境。如歐盟的《廢棄電器電子產(chǎn)品指令（2012/19/EU）》（以下簡稱“WEEE指令”）、日本的《特定家用電器回收利用法》與《廢棄小型電器電子產(chǎn)品回收利用促進(jìn)法》、韓國的《促進(jìn)資源節(jié)約和再生利用法案》與《電器電子廢物資源循環(huán)利用和報廢汽車法案》等。我國也在2011年頒布并實施了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》（以下簡稱《條例》）及一系列配套政策，覆蓋電子信息產(chǎn)品生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售，以及廢電器收集、流通、運輸、處理、處置等各個環(huán)節(jié)。目前，我國共有109家獲得資質(zhì)許可的廢電器處理企業(yè)，合計年處理能力1.61億臺，很大程度上規(guī)范了我國廢電器的回收利用活動。但由于我國《條例》設(shè)計中回收環(huán)節(jié)的欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)階段回收體系混亂，近幾年處理企業(yè)廢電器的回收量存在下滑的趨勢。因此，優(yōu)化《條例》回收相關(guān)條款，完善回收體系，是未來我國廢電器管理的關(guān)鍵。

本文旨在梳理國外廢電器法律法規(guī)有關(guān)回收條款，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，為我國廢電器回收制度的制定做參考。

1、歐盟廢電器回收條款

早在1990年，歐盟開始高度關(guān)注廢電器。為解決日益嚴(yán)峻的廢電器問題，促進(jìn)各成員國市場完善和統(tǒng)一建設(shè)，協(xié)調(diào)各國法律，歐盟開始在共同體層面制定關(guān)于廢電器的專項法律。WEEE指令和RoHS指令于2002年正式頒布，并分別于2011年和2012年對RoHS指令和WEEE指令中產(chǎn)品種類、有害物質(zhì)限量要求、回收目標(biāo)及回收率計算方式、消費者行為責(zé)任等做出了修訂，以應(yīng)對電子廢物持續(xù)加速增長的趨勢。特別是WEEE指令，貫穿在整個設(shè)計、制造與回收再利用的全過程。

2012WEEE指令共包括27項條款和 12項附件。其中第5項分類收集（Article 5 Separate collection）為獨立章節(jié)，專門對回收提出要求。在回收系統(tǒng)建立方面，對于私人家庭（private household）用廢電器，各成員國應(yīng)確保建立系統(tǒng)使最終廢棄者和銷售商免費返回廢電器，同時要確保回收設(shè)施的有效性，尤其要考慮到人口密度。對銷售商的要求方面，銷售商在提供新產(chǎn)品時，有責(zé)任確保只要設(shè)備與所提供的設(shè)備類型且功能相同，則該類廢電器能夠一對一的免費回收；擁有400平方米以上電器電子產(chǎn)品營業(yè)面積的銷售商，應(yīng)在店內(nèi)或附近對終端用戶，免費收集小型WEEE（外觀尺寸小于25厘米），無論該用戶是否購買新產(chǎn)品。生產(chǎn)者方面，生產(chǎn)者可為個體或集體經(jīng)營者建立符合本指令的回收系統(tǒng)。在各成員國方面，成員國可以要求，將廢電器收集設(shè)施中收集的廢電器交給生產(chǎn)者，或者代表生產(chǎn)者的第三方，或者交給指定的機構(gòu)進(jìn)行再利用的準(zhǔn)備；對于非私人家庭產(chǎn)生的廢電器，在不違背本指令的情況下，成員國應(yīng)確保生產(chǎn)者、或者代表生產(chǎn)者的第三方負(fù)責(zé)收集這些廢物。

同時，WEEE指令在第7項收集率（ Article 7 Collection rate）中提出了廢電器的回收目標(biāo)。2016年起，生產(chǎn)者要確保在該成員國廢電器最低回收率達(dá)到該成員國電子產(chǎn)品前三年平均銷售重量的45%；2016年至2019年為收集率過渡期，2019年起，最小收集率應(yīng)達(dá)到前三年投放到該成員國市場上電子產(chǎn)品平均總重量的65%，或者達(dá)到該成員國境內(nèi)產(chǎn)生的廢棄電器電子產(chǎn)品的85%。對于基礎(chǔ)設(shè)施較差和電子產(chǎn)品消費量較低的國家，例如保加利亞、捷克共和國、拉脫維亞、立陶宛、匈牙利、馬耳他、波蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克可以參照以下條文：（1）從 2016年 8月 14日，達(dá)到高于前三年投放到市場上的電器電子產(chǎn)品平均重量的40%，但低于45%；（2）2021年 8月14日前，最小收集率應(yīng)達(dá)到前三年投放到該成員國市場上電子產(chǎn)品平均總重量的 65%，或者達(dá)到該成員國境內(nèi)產(chǎn)生的廢棄電器電子產(chǎn)品的85%。

2、日本廢電器回收條款

日本的廢物管理法律主要有《特定家用電器回收利用法》（簡稱《家電回收法》）與《廢棄小型電器電子產(chǎn)品回收利用促進(jìn)法》（簡稱《小型家電回收法》），其主要目標(biāo)是實現(xiàn)廢電器有效再生利用。在回收方面，兩部法律通過規(guī)定相關(guān)方責(zé)任與義務(wù)來實現(xiàn)有效回收。

《家電回收法》規(guī)定了生產(chǎn)者、消費者、政府和地方公共團體的回收責(zé)任。生產(chǎn)者（家電制造企業(yè)或進(jìn)口商）對其產(chǎn)品負(fù)有回收和再生利用的責(zé)任，可自行建立再生利用工廠或委托再生利用業(yè)者進(jìn)行回收處理，并達(dá)到相應(yīng)的再資源化率。法律規(guī)定了消費者必須妥善將廢電器移交給廢電器收集點或正規(guī)處理企業(yè)，并支付相應(yīng)的費用。零售商必須接收消費者交投的廢電器并將其移交至具有廢電器接受義務(wù)的生產(chǎn)者。

《小型家電回收法》規(guī)定了生產(chǎn)者或進(jìn)口商對其產(chǎn)品負(fù)有回收和再生利用責(zé)任。銷售者有義務(wù)應(yīng)消費者要求回收由他售出的家電，以及在銷售新家電時入戶回收舊家電，并將回收的電器運送到指定的回收地點，交給生產(chǎn)廠家或指定的法人。市政當(dāng)局有義務(wù)應(yīng)消費者要求收集廢舊家電。消費者有義務(wù)將廢舊家電交給銷售商或直接送到指定收集點。

3、韓國廢電器回收條款

作為資源緊缺的國家，韓國政府非常重視資源的回收利用。2008年韓國環(huán)境部實施了《電器電子汽車產(chǎn)品資源循環(huán)法》，該法案明確了各相關(guān)方的回收責(zé)任，并采取強制回收目標(biāo)來落實生產(chǎn)者的回收責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任。

生產(chǎn)者需承擔(dān)廢電器的回收利用責(zé)任，并達(dá)到相應(yīng)的回收率目標(biāo)。如不能達(dá)到回收率目標(biāo)，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口商需向政府交納相應(yīng)的罰金。銷售商應(yīng)把回收的廢電氣電子產(chǎn)品搬運到電氣電子產(chǎn)品生產(chǎn)、進(jìn)口貨共濟組合按地區(qū)設(shè)置的收集廠交接或自行再使用或委托再生事業(yè)者進(jìn)行再生。消費者有義務(wù)協(xié)助國家和地方政府，達(dá)到本法的目的，需要對可再生利用廢棄物進(jìn)行分類。同時法案還規(guī)定生產(chǎn)者和進(jìn)口商必須自行出資建立從事回收用的生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）來履行規(guī)定的回收和再生利用義務(wù)。

回收率方面，韓國主要通過試行，開展廢電器回收的推動工作，其次政府通過與行業(yè)充分的溝通和協(xié)商，制定回收目標(biāo)。韓國環(huán)境部每年發(fā)布廢棄電器電子產(chǎn)品回收目標(biāo)，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口商按上一年的產(chǎn)品銷量與環(huán)境部發(fā)布的回收率的乘積確定該企業(yè)當(dāng)年的回收目標(biāo)數(shù)量（類似歐盟的返回率）。回收的廢棄電器電子產(chǎn)品將全部交給具有資質(zhì)的處理企業(yè)進(jìn)行規(guī)范處理。

4、中國廢電器回收條款

為規(guī)范我國廢電器回收處理活動，促進(jìn)資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，保護環(huán)境，保障人體健康，根據(jù)《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的有關(guān)規(guī)定，2011年1月1日正式實施了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》?！稐l例》共包括總則、相關(guān)方責(zé)任、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及附則5章37條，建立了目錄制度、基金制度、多渠道回收和集中處理制度等。

回收方面，《條例》第一章總則第五條提出“國家對廢棄電器電子產(chǎn)品施行多渠道回收和集中處理制度”。在第二章相關(guān)方責(zé)任中也提到了有關(guān)回收的要求。生產(chǎn)者（包括制造商、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或者其代理人）需要在廢電器提供回收處理提示性說明等信息。國家鼓勵電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者自行或者委托銷售者、維修機構(gòu)、售后服務(wù)機構(gòu)、廢棄電器電子回收經(jīng)營者回收廢棄電器電子產(chǎn)品。廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取多種方式為電器電子產(chǎn)品使用者提供方面、快捷的回收服務(wù)。

但就目前我國廢電器回收現(xiàn)狀來看，《條例》中廢電器回收條款的制定還存在一系列問題。（1）多渠道回收制度一直未出臺細(xì)則，從事廢電器收集、分類、貯存及運輸行為的企業(yè)和個體工商戶的回收經(jīng)營活動無法得到有效監(jiān)督管理；（2）由于基金制度的建立，導(dǎo)致生產(chǎn)者認(rèn)為繳納基金即履行回收處理廢電器的責(zé)任，無法調(diào)動生產(chǎn)者建立回收渠道的積極性；（3）《條例》中有關(guān)回收的條款多為鼓勵類，無法對相關(guān)責(zé)任方的回收行為造成約束，使其回收市場依舊被“非正規(guī)軍”壟斷；（4）除生產(chǎn)者外，《條例》中沒有對銷售商、消費者等相關(guān)責(zé)任方提出回收責(zé)任；（5）目前僅有少數(shù)省市政府部門出臺相關(guān)規(guī)定，企事業(yè)單位、機關(guān)團體等電器電子產(chǎn)品報廢后必須進(jìn)入有處理資格的企業(yè)；在大部分地區(qū)，由于需要復(fù)雜資產(chǎn)核銷程序或競標(biāo)等原因，有處理資格的企業(yè)并不能接收到這部分廢電器。

5、建議

（1）明確廢電器回收活動定義

目前《條例》實施的是“多渠道回收和集中處理制度”。但條款中僅提到了回收行為，未說明回收的廢電器的具體去向。而回收的廢電器能否進(jìn)入到具有資質(zhì)的拆解企業(yè)并得到妥善處置是廢電器管理的關(guān)鍵。目前，我國廢電器回收環(huán)節(jié)的制度設(shè)計相對薄弱，回收體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，廢電器回收環(huán)節(jié)處于無序狀態(tài)，需要進(jìn)一步完善回收環(huán)節(jié)的法律要求，建議提出回收行為的定義，約束廢電器回收行為，為健全回收體系提供法律保障。

（2）強制相關(guān)責(zé)任方履行廢電器回收責(zé)任

從歐盟、日本和韓國的回收條款制定的來看，生產(chǎn)者、銷售商、消費者等相關(guān)責(zé)任方有關(guān)回收的責(zé)任劃分的十分明確，并為強制執(zhí)行的條款，這將很大程度上推動了各相關(guān)責(zé)任方履行回收責(zé)任。建議《條例》中第二章相關(guān)責(zé)任方部分進(jìn)一步細(xì)化，提出可執(zhí)行的強制措施，并在罰則部分對應(yīng)增加較有力的懲罰措施，以對沒有完成回收責(zé)任的企業(yè)、個人起到震懾作用。

（3）鼓勵并引導(dǎo)消費者將廢電器交投至正規(guī)回收渠道

消費者是使用廢電器的主要群體，消費者的環(huán)保意識和行為是廢電器能否進(jìn)入到正規(guī)回收渠道的關(guān)鍵。目前，我國《條例》中缺少對消費者的要求?？紤]到我國國民相關(guān)意識的薄弱，因此建議對消費者加強宣傳教育，逐漸引導(dǎo)消費者主動將廢電器無償交投至正規(guī)回收渠道。建議在《條例》相關(guān)方責(zé)任劃定方面，補充引導(dǎo)消費者將廢電器交投正規(guī)處理企業(yè)的條款。同時，鼓勵地方政府、回收經(jīng)營活動的企業(yè)和個體工商戶、生產(chǎn)者、銷售者、維修機構(gòu)、售后服務(wù)機構(gòu)、處理企業(yè)及機關(guān)開展公益宣傳教育工作，幫助消費者正確認(rèn)識廢電器資源性、危害性及其相關(guān)管理要求，營造良好的履行廢電器返還至正規(guī)回收渠道的輿論氛圍。

（4）提出企事業(yè)單位廢電器回收管理要求

微型計算機、打印機、傳真機、復(fù)印機、投影儀、碎紙機等辦公設(shè)備已經(jīng)是機關(guān)、團體、企事業(yè)單位日常工作中必不可少的一部分，與普通家庭用廢棄電器電子設(shè)備相比，廢棄辦公設(shè)備淘汰量大，但更便于統(tǒng)一管理。妥善管理辦公用廢棄電器電子產(chǎn)品可以有效避免其流入非正規(guī)回收商販。因此，建議《條例》提出對機關(guān)、團體、企事業(yè)單位廢棄辦公設(shè)備的管理要求，鼓勵各單位建立廢電器管理制度，并委托自行委托生產(chǎn)者、銷售商或處理處置企業(yè)回收廢棄電器電子產(chǎn)品。

（5）鼓勵建設(shè)廢電器回收平臺

回收平臺是連接消費者、銷售商、回收企業(yè)和廢電器處理處置企業(yè)的路徑。為了打破現(xiàn)階段廢電器回收市場混亂無序的狀態(tài)，規(guī)范廢電器回收體系，回收平臺的建立十分必要。建議《條例》中增加鼓勵行業(yè)協(xié)會建設(shè)廢電器回收平臺的條款，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢，聯(lián)合各相關(guān)責(zé)任方共同打造廢電器回收平臺，為消費者提供可行的收集途徑，完善回收基礎(chǔ)設(shè)施；幫助回收企業(yè)和處理處置企業(yè)建立長期合作關(guān)系；建立數(shù)據(jù)信息平臺，對我國廢電器回收的數(shù)據(jù)和流向進(jìn)行實時監(jiān)控，以促進(jìn)廢電器回收處理行業(yè)的健康發(fā)展。