京津冀民生檔案整合研究

鍋艷玲 司冬梅

近年來，京津冀檔案工作服務(wù)一體化不斷推進，在開展京津冀檔案資源共享的基礎(chǔ)上，三地檔案部門也在大力推進民生檔案服務(wù)建設(shè)，編制跨館服務(wù)指南、建設(shè)服務(wù)平臺、簽署跨館利用協(xié)議等，協(xié)同發(fā)展取得了成效。但是三地在民生檔案資源整合與在線利用方面的進展比較緩慢，在整合相關(guān)區(qū)域技術(shù)力量和資源建設(shè)方面發(fā)展不均衡。長三角地區(qū)大力建設(shè)區(qū)域性民生檔案專題數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享平臺，建立民生檔案資源體系和協(xié)調(diào)服務(wù)機制[1]，為京津冀民生檔案整合提供了寶貴經(jīng)驗。京津冀民生檔案整合，是各級檔案館提升檔案實力、高效開展三地民生檔案服務(wù)、充分實現(xiàn)民生檔案價值、助力政府保障和改善民生的重要途徑。

一、民生檔案的特點

2007年年底，國家檔案局印發(fā)了《關(guān)于加強民生檔案工作的意見》，其中將民生檔案定義為各類與人民生計有關(guān)的專門檔案的合集。民生檔案除了具備一般檔案具有的原始記錄性、憑證性、有機聯(lián)系性等屬性外，還具備一些獨有特點。民生檔案是不同機構(gòu)或個人在不同領(lǐng)域產(chǎn)生的，服務(wù)對象是每一個擁有合法權(quán)利的公民，所以其來源、服務(wù)對象和內(nèi)容都具有廣泛性。部分民生檔案形成后，要根據(jù)實際工作變化，定期或不定期增加新的檔案材料，來保證民生檔案的齊全完整[2]，體現(xiàn)了民生檔案的動態(tài)性。民生部門在從事業(yè)務(wù)活動時會不斷形成各種相關(guān)的數(shù)據(jù)、文件等信息記錄，并且在以后的管理活動中會頻繁地使用這些原始記錄來保持工作的持續(xù)和高效。所以民生檔案在立卷歸檔后仍然具有一定現(xiàn)行效用性，它不僅可以作為歷史查考的憑證，還可以發(fā)揮現(xiàn)行的效用。

二、開展京津冀民生檔案整合的基礎(chǔ)

（一）政策支持

2007年《關(guān)于加強民生檔案工作的意見》對開展民生檔案工作提出了要求，要努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；要著力建立服務(wù)人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案造福民生。2014年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》審議通過，同年，京津冀三地檔案局在北京聯(lián)合簽署《京津冀檔案事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》。三地檔案局圍繞建立京津冀檔案信息資源共享的長效機制、共同做好服務(wù)民生工作等方面，開展了深度合作與交流。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展在宏觀層面政策建設(shè)的完善，京津冀檔案資源互通共享的政策也在不斷落地。2020年，京津冀檔案館協(xié)同發(fā)展工作會議在廊坊市大廠回族自治縣召開。會上，三地檔案部門簽署了《北京市、天津市、河北省檔案館民生類檔案跨館利用合作協(xié)議》以民生檔案跨館利用為基礎(chǔ)，搭建館際之間業(yè)務(wù)交流平臺，推動深化檔案利用、資源互通、信息開發(fā)等方面的合作。各項政策都在為京津冀檔案資源共享提供支持，擁有這些政策指引，三地民生檔案整合指日可待。

（二）異地查檔需求

一項社會活動產(chǎn)生的動力源于對其的強烈需求，在日常生活中，人們經(jīng)常因住房、婚姻、工作等原因需要查閱個人民生檔案信息，相關(guān)證明材料需要由檔案保管部門出具。在辦理這些材料的過程中，需要往返于生活居住地、曾經(jīng)居住地、案卷產(chǎn)生地、檔案保管地等多個省市，不僅費時費力，也給老百姓帶來了很多不便[3]。京津冀地域一體、文化一脈，是一個歷史淵源深厚、人員往來密切的區(qū)域，人民群眾辦事所需民生檔案的跨域問題更加明顯。三地民生檔案資源整合，可以實現(xiàn)異地跨館利用，具備優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的基本優(yōu)勢和良好條件，讓三地人民真正體驗到“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”帶來的便利，享受京津冀協(xié)同發(fā)展帶來的民生紅利。

（三）技術(shù)保障

科學(xué)技術(shù)在歷次變革中都發(fā)揮著源頭促發(fā)性作用。信息技術(shù)的加持，是京津冀民生檔案整合共享的保障。數(shù)據(jù)集成技術(shù)可以將多元、分散的檔案資源組織成各系統(tǒng)間互通的數(shù)據(jù)，便于統(tǒng)一管理和利用。長三角檔案部門靠數(shù)據(jù)接口、系統(tǒng)對接、中間件等技術(shù)聯(lián)通三省一市民生檔案數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建了統(tǒng)一的民生檔案資源庫與共享平臺[4]。區(qū)塊鏈技術(shù)具備防篡改、可追溯的特點，民生檔案出證信息可以全部上鏈保存，在檔案利用過程中，辦事部門可以通過掃描二維碼來驗證檔案的真實性，比對非常方便快捷。此外，還可以利用區(qū)塊鏈的非對稱加密算法，對數(shù)據(jù)進行加密傳輸和存儲，有效避免檔案數(shù)據(jù)泄露[5]。身份證OCR技術(shù)，通過OCR文字識別對身份證照片的文字進行識別、提取，證實利用者身份，便于審核。這些技術(shù)對民生檔案整合過程中的平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)一和檔案安全提供了良好保障。

三、京津冀民生檔案整合現(xiàn)狀及問題

（一）京津冀民生檔案整合現(xiàn)狀

北京市應(yīng)對民生檔案數(shù)字資源共享整合提出了 “目錄集中式”“目錄集中式+原文分布式”“目錄+原文集中式”“服務(wù)一站式+資源分散式”四種整合匯聚模式[6]。海淀區(qū)檔案館先后與河北省石家莊市、張家口市、承德市、廊坊市檔案館，天津市河?xùn)|區(qū)、薊州區(qū)、濱海新區(qū)檔案館開展了民生檔案跨館共享利用合作。天津建立了全市民生檔案“一站式”服務(wù)平臺，匯集民生檔案目錄297萬余條，設(shè)有婚姻檔案、知青檔案、學(xué)籍檔案、先進人物檔案、復(fù)退軍人檔案、天津市革命烈士英名錄、政府惠民政策等近50個民生檔案共享門類。自“一站式”服務(wù)平臺開通以來，先后與各區(qū)16家檔案館，北京、河北等5家外省市檔案館，共計21家檔案館共建了民生檔案利用服務(wù)機制，實現(xiàn)了本市全域及跨部分區(qū)域民生檔案共享[7]。2021年，河北省檔案館牽頭聯(lián)合省內(nèi)174個綜合檔案館建立了民生檔案異地跨館查詢利用服務(wù)機制，實現(xiàn)了河北省內(nèi)民生類檔案信息資源共享[8]。

自京津冀三地檔案部門簽署《北京市、天津市、河北省檔案館民生類檔案跨館利用合作協(xié)議》，婚姻登記和學(xué)籍類檔案信息資源實現(xiàn)了異地跨館利用以來，京津冀多個地區(qū)檔案館之間展開積極交流和互通，逐步建立起民生檔案跨館共享體系。北京、天津、河北等地都通過建立信息資源共享的長效機制和一站式平臺等形式對本區(qū)域內(nèi)的民生檔案目錄或者全文進行了共享。但是對于民生檔案目錄或全文的整合多是在本地區(qū)之間，三地仍未真正實現(xiàn)民生檔案數(shù)字資源的共享，整合匯聚程度還有待提高。

（二）京津冀民生檔案整合存在的問題

1.民生檔案資源分布分散

民生檔案不是一類或一種檔案，它來源廣泛、種類和載體多樣，雖然近年來其進館類型和范圍不斷擴大，但是民生涉及的領(lǐng)域眾多，包括婚姻、保險、醫(yī)療等眾多方面，仍有不少人民群眾需要的民生檔案不在館藏檔案范圍之內(nèi)，無法從檔案館查閱和利用。例如，民眾查詢率較高的戶籍、人事、公積金、房產(chǎn)等檔案數(shù)量大，且大多由相應(yīng)的政府職能部門保管，并未移交當(dāng)?shù)貦n案館?？缧姓块T間有自己的存儲系統(tǒng)和軟件，形成了多頭管理的局面。京津冀各地區(qū)都正在或已經(jīng)建設(shè)有民生檔案數(shù)據(jù)庫，但是側(cè)重于地區(qū)內(nèi)部檔案部門的數(shù)據(jù)資源整合，各地區(qū)之間沒有進行充分的互聯(lián)互通。所以民生檔案資源在整體上管理較為分散，保存地點多、保管不集中，不利于民生檔案的整合[9]。

2.民生檔案建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一

之前京津冀“各自為政”的狀態(tài)下，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和配套，不同區(qū)域存在不同的管理方法、利用規(guī)范，容易形成重復(fù)建設(shè)的情況，也會導(dǎo)致不同地區(qū)民生檔案的種類、質(zhì)量以及數(shù)字化過程中的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異。近年來，三地逐漸注意檔案建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一問題，對建設(shè)項目類檔案的歸檔門類、標(biāo)準(zhǔn)、驗收、移交時限、管理資質(zhì)等問題進行了聯(lián)合指導(dǎo)。雖然部分檔案行政管理部門出臺了相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但各級檔案館以及與相關(guān)單位之間并未對民生檔案數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一規(guī)定。三地各市區(qū)縣檔案館民生檔案數(shù)字化水平不均衡，分別對每一類民生檔案建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，是有一定難度的，涉及的技術(shù)保障因素比較多?？傮w來看，京津冀地區(qū)民生檔案的種類、來源、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存在差異，還沒有建立統(tǒng)一的民生檔案數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，影響了三地民生檔案共建共享的質(zhì)量[10]。

3.整合共享平臺相對獨立

北京、天津、河北各自都建立了民生檔案異地查檔服務(wù)平臺或系統(tǒng)。北京市民生檔案跨館利用系統(tǒng)整合了市館和16個區(qū)檔案館館藏婚姻登記檔案信息資源，實現(xiàn)了全市16個婚姻登記處對17個國家綜合檔案館館藏婚姻登記檔案信息的網(wǎng)絡(luò)共享[11]。天津市民生檔案館際“一站式”服務(wù)平臺實現(xiàn)了本市全域民生檔案共享，河北省檔案館也聯(lián)合省內(nèi)各綜合檔案館搭建了查詢利用平臺。三地的民生檔案整合共享平臺相對獨立，對于民生檔案目錄或全文的整合都是在本地區(qū)之間，可以實現(xiàn)本市或本省民生檔案目錄或原文的在線檢索、查詢、瀏覽、打印等，但是缺乏一個三地之間的整合共享平臺，也沒有建立起統(tǒng)一的整合匯聚模式，整合匯聚程度還有待提高。

4.存在信息泄露的風(fēng)險

數(shù)字化的檔案和檔案數(shù)據(jù)系統(tǒng)是民生檔案整合和共享的重要基礎(chǔ)，否則在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)檔案在各部門間的共享、交流和利用。但是在系統(tǒng)的構(gòu)建、運營、維護等眾多環(huán)節(jié)中，都有可能出現(xiàn)由于非法訪問、工作人員操作不當(dāng)或技術(shù)等原因?qū)е碌拿裆鷻n案泄露甚至丟失的現(xiàn)象。民生檔案整合使三地公民對其利用更加便捷，但也擴大了對檔案的訪問權(quán)限、接手人員、傳輸范圍等，增加了信息泄露的風(fēng)險。而京津冀各地檔案館民生檔案的查詢、出證等環(huán)節(jié)尚未實現(xiàn)全流程線上辦理，在信息共享和傳遞過程中也存在著隱患。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展使我們的活動越來越便利的今天，公眾也更加關(guān)注個人隱私問題，民生檔案具有一定私密性和敏感性，一旦泄露，將會對公民個人甚至社會造成不良的影響。

在推進京津冀民生檔案整合的過程中仍然存在著不足，基礎(chǔ)資源建設(shè)必須到位，需要資源的集中管理和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整合是為了更好地共享，所以需要建立京津冀一體的共享整合平臺，方便三地之間檔案的流轉(zhuǎn)，而共享面臨信息泄露的風(fēng)險，需要采取手段避免這種情況的發(fā)生。滿足這些條件才可以做到高質(zhì)量檔案資源整合，更好應(yīng)對社會需求。

四、京津冀民生檔案整合策略

（一）加大檔案收集和監(jiān)管力度

積極拓寬民生檔案收集范圍和整合力度，從檔案源頭上保障數(shù)量與質(zhì)量。把握京津冀地區(qū)開展線上、線下民生檔案跨區(qū)域查詢服務(wù)工作的契機，認真梳理京津冀各級國家綜合檔案館已有館藏資源，摸清館藏民生檔案的種類和數(shù)量，加快館藏民生檔案整合和數(shù)字化進程，結(jié)合民生檔案利用工作的實際情況，進一步開放各地館藏檔案資源。與人社、民政部門等重點涉民單位建立聯(lián)動機制，增強其對民生檔案進館、保管、開放鑒定等工作的重視和理解，不斷擴大民生檔案接收范圍；對于一些因為客觀因素不能及時收藏進館的民生檔案，檔案部門要主動采取措施，建立民生檔案登記和年檢制度，定期到涉民部門了解民生檔案保管利用情況，精準(zhǔn)掌握民生檔案的類型、內(nèi)容、數(shù)量、數(shù)字化、保管等相關(guān)情況。

（二）統(tǒng)一民生檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)

消除各地區(qū)之間民生檔案數(shù)字化建設(shè)的差異，制定統(tǒng)一的規(guī)范，做到電子檔案的有效互證。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)總體標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的總體框架、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)等；建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)建設(shè)、日常運營管理、使用效果測試和定期評估標(biāo)準(zhǔn)等；建立統(tǒng)一電子目錄著錄及交換格式，整合民生檔案管理軟件及后臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，對必著項內(nèi)容、字段類型、字段長度等元數(shù)據(jù)信息做出規(guī)定[12]。天津市在建設(shè)民生檔案遠程服務(wù)體系時，就出臺了民生檔案共享目錄數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，供各區(qū)縣民生檔案資源建設(shè)參考。推動各單位用專業(yè)檔案管理軟件管理電子檔案目錄，實現(xiàn)平臺與系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對不同來源、不同時期的數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，確保數(shù)據(jù)之間的交互暢通，為建立京津冀統(tǒng)一的民生檔案資源管理體系和信息利用體系打下扎實基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)建京津冀民生檔案共享平臺

京津冀民生檔案共享平臺應(yīng)由三地檔案館牽頭建設(shè)，初創(chuàng)時需要由檔案部門和技術(shù)部門的專業(yè)人員共同組成團隊，協(xié)作完成平臺的建設(shè)，并將平臺的使用方法形成標(biāo)準(zhǔn)化的流程。與每一個參與共建民生檔案共享平臺的檔案館建立電子數(shù)據(jù)終端，以統(tǒng)一的方式整理和上傳數(shù)據(jù)信息，匯集三地檔案館的民生檔案信息形成一個互聯(lián)互通的資源共享系統(tǒng)，通過授權(quán)的形式實現(xiàn)成員單位查詢、利用、共享京津冀全域的民生檔案資源[13]。對三地檔案部門以及重點涉民單位的民生檔案目錄進行整合，實行檔案目錄全部共享，有條件的部門共享全文數(shù)字化成果，通過共享平臺進行檢索和電子出證。

（四）通過制度與技術(shù)強化安全保障

建立科學(xué)、嚴謹?shù)拿裆鷻n案整合責(zé)任追究制度來規(guī)范工作人員的行為。政府要加強對檔案部門工作的監(jiān)督，檔案機構(gòu)工作人員要嚴格按照規(guī)章制度進行民生檔案的流轉(zhuǎn)及整合。對未按照相關(guān)制度和行業(yè)要求工作的單位和人員，依法依規(guī)進行問責(zé)和處理。對于涉及個人隱私等特殊的檔案，在進行全文數(shù)字化過程中，可以通過簽署責(zé)任申明的方式，明確工作人員的責(zé)任和義務(wù)，確保民生檔案數(shù)據(jù)的安全。通過區(qū)塊鏈技術(shù)實時上鏈保存民生檔案信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建可信可靠的流程跟蹤溯源，可以保障共享區(qū)域存儲的數(shù)據(jù)不被篡改，避免因非法訪問、系統(tǒng)更新等不可控因素造成的損失。在檔案信息系統(tǒng)出現(xiàn)故障時，還可以利用區(qū)塊鏈節(jié)點上存證的數(shù)據(jù)進行檔案數(shù)據(jù)庫恢復(fù)。

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基金項目：本文為國家社會科學(xué)基金項目“國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)字檔案資源協(xié)同整合機制研究”（編號：20BTQ099）的階段性成果

作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院