浦東新區(qū)法規(guī)再出新壓實(shí)責(zé)任護(hù)生態(tài)

文 劉天韻

6月20 日，市十六屆人大常委會第三次會議表決通過了《上海市健全浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），于2023 年8 月15 日起施行。這是新一屆上海市人大常委會根據(jù)全國人大常委會授權(quán)和新修訂的《中華人民共和國立法法》制定的第一部浦東新區(qū)法規(guī)，也是繼《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)固體廢物資源化再利用若干規(guī)定》后，又一部圍繞綠色生態(tài)制定的浦東新區(qū)法規(guī)。

黨的二十大報(bào)告深刻指出，人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化和人類文明新形態(tài)的重要內(nèi)涵。近十年來，我國在經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長的同時，污染物排放持續(xù)大幅度降低。實(shí)踐表明，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅不會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新動能。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，綠水青山就是金山銀山，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。上海一直積極貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，緊緊圍繞建設(shè)“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市，從嚴(yán)壓實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。承擔(dān)著“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的核心使命，浦東新區(qū)也正在按照總書記的要求，積極構(gòu)建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，有力推動高質(zhì)量發(fā)展，不斷增強(qiáng)人民群眾的幸福感、獲得感和滿意度。

加強(qiáng)源頭預(yù)防 助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)

2020 年9 月，我國明確提出2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，為推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作提供了根本遵循。浦東正在堅(jiān)持綠色發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上，政府開啟“引擎”、建立平臺、企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新動能，向“雙碳”目標(biāo)齊發(fā)力，爭當(dāng)綠色領(lǐng)跑者。

在前期立法過程中，人大代表專程前往國網(wǎng)上海浦東供電公司張江科學(xué)城能源服務(wù)中心調(diào)研。在服務(wù)中心內(nèi)，在一塊大屏上點(diǎn)選一家浦東重點(diǎn)企業(yè)，其碳達(dá)峰、碳中和狀況一覽無遺；同時，陸家嘴、張江、臨港等區(qū)域能源碳評估也正在生成……智慧能源“雙碳”云平臺大屏成為實(shí)時顯示浦東全域1210 平方公里“雙碳”運(yùn)行情況的“全景式地圖”，而這得益于浦東新區(qū)人民政府與國網(wǎng)上海市電力公司合作簽署協(xié)議并上線的浦東新區(qū)能源數(shù)據(jù)平臺。作為上海首個區(qū)級能源數(shù)據(jù)平臺，該平臺將助力浦東在高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、能源安全、“雙碳”目標(biāo)上發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭預(yù)防制度，《規(guī)定》創(chuàng)新性提出了制度機(jī)制，推動大氣污染物源排放清單與溫室氣體排放清單協(xié)同編制；完善碳排放管理制度，將碳排放納入環(huán)境影響評價(jià)范圍；優(yōu)化環(huán)境影響評價(jià)辦理機(jī)制，創(chuàng)新環(huán)境影響評價(jià)審批和排污許可審批同步辦理等。

堅(jiān)持過程控制 防范化解各類環(huán)境隱患

自2014 年宣布“向污染宣戰(zhàn)”以來，我國空氣質(zhì)量得到了大幅改善，霧霾治理取得階段性勝利，現(xiàn)在開始將重心轉(zhuǎn)向“看不見”的污染物。在全國兩會、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，“新污染物”成為頻頻被提及的熱詞。國家雖然未頒布與新污染物相關(guān)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理的專門法律法規(guī)，但2022 年5 月國務(wù)院發(fā)布了《新污染物治理行動方案》，開始系統(tǒng)地開展有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查和評估，并將對首批列入重點(diǎn)管控清單的化學(xué)物進(jìn)行限制和禁用。

在制定法規(guī)的征求意見座談會上，有的居民代表提出，新污染物中的一些化學(xué)物質(zhì)與生活密切相關(guān)，它們普遍存在于藥品、化妝品、殺蟲劑、清潔劑等工業(yè)和日用產(chǎn)品中，即使數(shù)量非常少，也可能會帶來長期潛在的負(fù)面生態(tài)和健康影響，如水生動物和人類的內(nèi)分泌紊亂、產(chǎn)生抗生素耐藥性等，影響非常大，強(qiáng)烈要求在浦東新區(qū)法規(guī)中對于新污染物的管控作出規(guī)定。此外，不少基層立法聯(lián)系點(diǎn)也提出，除了與工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的污染，還需要在浦東新區(qū)法規(guī)中進(jìn)一步防治農(nóng)業(yè)面源污染。

為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程控制制度，《規(guī)定》明確要求探索推行農(nóng)田退水規(guī)范化管理，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治；推動建立持久性有機(jī)污染物等新污染物管控機(jī)制，加強(qiáng)針對新污染物全過程的管控和治理；進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)保主體責(zé)任，加強(qiáng)對企業(yè)環(huán)境信息披露的管理等。

環(huán)境有價(jià)損害擔(dān)責(zé) 健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

在以往的一些生態(tài)環(huán)境損害事件中，公共環(huán)境利益損失往往得不到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境亦得不到及時修復(fù)，從而導(dǎo)致“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作過程中，浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境局堅(jiān)持制度構(gòu)建與案例實(shí)踐同步開展，探索將應(yīng)急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償建議流程有機(jī)結(jié)合，引入多方主體參與損害賠償磋商，著力推進(jìn)責(zé)任人自行修復(fù)，在開展案例實(shí)踐過程中，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

作為“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”環(huán)境治理體系的重要一環(huán)，《規(guī)定》進(jìn)一步吸收以往案例的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與相關(guān)制度銜接，明確了街鎮(zhèn)與各主管部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的職責(zé)分工；明確了依法登記的環(huán)保公益性組織可以應(yīng)邀以磋商第三人等身份參與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作；明確了探索生態(tài)環(huán)境損害鑒定電子化評估方式、探索建立生態(tài)環(huán)境公益基金制度、探索認(rèn)購碳匯等替代性修復(fù)方式；此外，還就現(xiàn)場采樣、非現(xiàn)場技術(shù)監(jiān)測等作出探索性規(guī)定等。

加大責(zé)任追究 用最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境

入夏以來，許多居住在城市的居民開窗時經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)，交通噪聲、餐飲噪聲、施工噪聲、裝修噪聲、商業(yè)宣傳噪聲、廣場舞噪聲……這些噪聲無處不在，聲聲入耳，令人心情煩躁，屢禁不絕，有的甚至?xí)墳猷徖餂_突和群體投訴。市民們盼望相關(guān)單位加強(qiáng)監(jiān)管，開展常態(tài)化治理，引導(dǎo)大家自覺遵守法律和道德規(guī)范，共同營造安靜的宜居環(huán)境，還公眾安寧權(quán)。

對于土壤、水、固體廢物等具有持續(xù)性的環(huán)境違法行為，相關(guān)法律法規(guī)有按日連續(xù)處罰的規(guī)定。但對于噪聲污染而言，因?yàn)闆]有按日連續(xù)處罰的規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法人員面臨兩難：如果對于居民關(guān)于噪聲污染的投訴只認(rèn)定為一個違法行為予以處罰，明顯“便宜”了違法企業(yè)；如果認(rèn)定為多個違法行為予以處罰，法規(guī)依據(jù)似又不明，因而心存顧慮。在實(shí)際工作中，環(huán)境執(zhí)法人員大多不得不持“謹(jǐn)慎”態(tài)度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法作為一個違法行為予以處罰，對特定企業(yè)的持續(xù)性噪聲污染違法行為，至多每個月處罰一次。環(huán)境處罰人員的相關(guān)顧慮在《規(guī)定》中得到了解決。

為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境違法行為的責(zé)任追究，《規(guī)定》強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)保障措施，對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域廣為關(guān)注的問題加大處罰力度；對環(huán)境數(shù)據(jù)造假也進(jìn)一步提高處罰標(biāo)準(zhǔn)；對噪聲排放超標(biāo)問題增設(shè)按日連續(xù)處罰規(guī)定。