邁向“更好規(guī)制”：深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)選擇

摘要：2016年以來，我國在出租車行業(yè)改革方面進(jìn)行了積極探索，取得了良好成效，但政府規(guī)制不合理或低效問題還沒有得到根本性解決，制約著出租車行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。解決這一問題，需要進(jìn)一步深化政府規(guī)制改革?！案靡?guī)制”作為一種致力于提升規(guī)制效率和質(zhì)量的規(guī)制改革理念，為深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革提供了有益啟發(fā)。解決出租車行業(yè)政府規(guī)制不合理或低效問題，不是簡單地放松或解除規(guī)制，而是要通過邁向“更好規(guī)制”的規(guī)制改革，不斷改進(jìn)和優(yōu)化政府規(guī)制的體制機(jī)制、政策框架、法治體系、方式手段等，提升規(guī)制質(zhì)量與效能。

關(guān)鍵詞：出租車行業(yè)；政府規(guī)制改革；更好規(guī)制

中圖分類號：D6? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1009-3605（2023）03-0016-09

一、引言

出租車行業(yè)承擔(dān)著為人民群眾提供出行服務(wù)尤其是個(gè)性化出行服務(wù)的基本功能，是極為重要的民生領(lǐng)域，與人民群眾吃穿住行中的“行”息息相關(guān)。由此，出租車行業(yè)的改革發(fā)展不僅事關(guān)人民群眾的出行權(quán)益，而且關(guān)系到人民群眾的生活品質(zhì)。

我國出租車行業(yè)形成于改革開放初期，并在1990年代快速發(fā)展，在緩解人民群眾出行難方面發(fā)揮了極為重要的作用。尤其是2016年出租車行業(yè)深化改革以來，行業(yè)發(fā)展過程中長期積累的一些問題和矛盾得以初步解決，使得該行業(yè)整體向高質(zhì)量發(fā)展換擋提速。但也必須認(rèn)識到，此次改革工作進(jìn)展不平衡，部分地方思想認(rèn)識不到位、改革力度不大，制約行業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸性問題（如份子錢問題、經(jīng)營權(quán)問題、總量控制問題等）還沒有得到根本性解決，“人民群眾打車難”“行業(yè)服務(wù)質(zhì)量不高”等問題仍比較突出。因此，為推進(jìn)出租車行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾日益增長的出行需求，需要進(jìn)一步深化出租車行業(yè)改革。

從世界范圍看，出租車行業(yè)是政府規(guī)制的典型行業(yè)，絕大多數(shù)國家都或多或少地對該行業(yè)施加了規(guī)制。在我國，出租車行業(yè)更是長期受到政府規(guī)制的深度嵌入[1]。一般認(rèn)為，政府對出租車行業(yè)的規(guī)制，旨在矯正其可能存在的市場失靈問題（如外部性、信息不對稱、不完全競爭等），進(jìn)而維護(hù)和增進(jìn)公共利益。但從現(xiàn)實(shí)情況看，政府規(guī)制時(shí)常引發(fā)服務(wù)供給短缺、牌照價(jià)格飆升等諸多問題，由此產(chǎn)生了使出租車經(jīng)營者（尤其是出租車公司）受益而使消費(fèi)者（乘客）乃至整個(gè)社會(huì)受損的結(jié)果，以至于有些學(xué)者將其列為規(guī)制失靈的一個(gè)典型案例[2]。顯然，不受規(guī)制的出租車行業(yè)可能會(huì)帶來明顯的有害經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果，而政府規(guī)制也可能因出現(xiàn)失靈情況而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)福利受損。走出出租車行業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)困境，不是簡單地放松或解除規(guī)制，而是通過深化規(guī)制改革，提升規(guī)制質(zhì)量與效能，邁向“更好規(guī)制”（Better Regulation）。

二、當(dāng)前出租車行業(yè)政府規(guī)制存在的突出問題

當(dāng)前出租車行業(yè)政府規(guī)制仍存在諸多問題與不足，距離行業(yè)規(guī)制治理體系和規(guī)制治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求仍有較大差距。

（一）政府規(guī)制體制機(jī)制仍未理順

盡管2008年政府機(jī)構(gòu)改革將出租車管理職責(zé)劃歸給交通運(yùn)輸部門，結(jié)束了此前建設(shè)部門與交通部門對出租車管轄權(quán)歸屬的爭奪亂象，但出租車行業(yè)政府體制機(jī)制還沒有完全理順，尤其是政府、企業(yè)、公眾等多方主體之間的關(guān)系還未厘清。具體表現(xiàn)為：

首先，政府部門間的協(xié)同機(jī)制尚未建立。在規(guī)制實(shí)踐中，當(dāng)前政府對出租車行業(yè)的規(guī)制涉及交通運(yùn)輸、發(fā)改、財(cái)政、人社、稅務(wù)等多個(gè)部門，實(shí)際上形成了一種“多頭共管”的規(guī)制體制。由于沒有建立更高位的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，這一管理體制會(huì)使政府規(guī)制過程中上下左右之間的協(xié)同變得十分困難。

其次，企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位。在政府對出租車行業(yè)的規(guī)制中，受各地大力推行公司化政策的影響，實(shí)際上形成政府－企業(yè)－司機(jī)之間的責(zé)任鏈條，即政府管企業(yè)、企業(yè)再管司機(jī)。由此，企業(yè)應(yīng)在出租車規(guī)制中發(fā)揮承上啟下的中介橋梁作用，承擔(dān)大量具體的規(guī)制事務(wù)。但在以承包經(jīng)營、掛靠經(jīng)營為主導(dǎo)的經(jīng)營模式下，出租車企業(yè)實(shí)際上并不從事實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營服務(wù)，亦不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其主體責(zé)任難以落實(shí)。

再次，行業(yè)協(xié)會(huì)自律作用發(fā)揮不夠。隨著出租車行業(yè)的快速發(fā)展，絕大多數(shù)城市基本建立了由出租車企業(yè)、司機(jī)等組成的出租車行業(yè)協(xié)會(huì)。出租車行業(yè)協(xié)會(huì)成立的初衷是為行業(yè)內(nèi)各利益主體搭建信息交流平臺，成為政府與企業(yè)以及司機(jī)之間的溝通橋梁，提高自我管理和自我服務(wù)能力。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，出租車行業(yè)協(xié)會(huì)普遍存在官方性和行政性色彩較濃、受出租車企業(yè)影響較深以及自身建設(shè)滯后等突出問題，導(dǎo)致其自主性不足、自我管理和服務(wù)能力較弱，難以發(fā)揮好應(yīng)有的行業(yè)自律作用。

最后，廣泛的民主參與機(jī)制尚未建立。出租車行業(yè)政府規(guī)制政策的制定和實(shí)施直接關(guān)系到廣大社會(huì)公眾的切實(shí)利益，因而必須考慮到社會(huì)公眾的廣泛參與[3]。但在當(dāng)前的政府規(guī)制過程中，常態(tài)化的廣泛參與機(jī)制還未建立起來，社會(huì)公眾參與的渠道還比較缺乏，既有的制度性渠道也容易流于形式或被虛置。這直接導(dǎo)致他們只能以投訴等“不穩(wěn)定性事件策略”給政府和行業(yè)主管部門施加壓力，以表達(dá)自身利益訴求[4]。

（二）政府規(guī)制政策框架尚有瑕疵

20世紀(jì)90年代中期以來，我國在出租車行業(yè)中逐步確立了市場準(zhǔn)入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、服務(wù)質(zhì)量和安全規(guī)制四大規(guī)制政策。隨著時(shí)間的推移，這些規(guī)制政策的一些弊端逐漸凸顯，越來越不適應(yīng)新時(shí)代出租車行業(yè)發(fā)展的基本形勢。2016年，雖然在圍繞出租車行業(yè)政府規(guī)制政策優(yōu)化方面進(jìn)行了積極探索，但現(xiàn)行規(guī)制政策的一些弊端仍未得到根本性解決。

首先，市場準(zhǔn)入規(guī)制仍存在偏差。當(dāng)前各地對出租車行業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制偏差主要表現(xiàn)為延續(xù)此前嚴(yán)格的準(zhǔn)入歧視政策，即行業(yè)主管部門只將出租車經(jīng)營權(quán)頒發(fā)給企業(yè)，而將個(gè)體經(jīng)營者排除在外[5]。由于公司和駕駛員平等協(xié)商、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的分配機(jī)制尚未建立，公司與駕駛員之間的“利益-風(fēng)險(xiǎn)”分配極其不對等。出租車公司可以不從事任何營運(yùn)服務(wù)活動(dòng)和不承擔(dān)任何經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，僅憑借政府授予的特許經(jīng)營權(quán)就可以獲得高額的承包費(fèi)用（俗稱“份子錢”）；而出租車司機(jī)作為直接從事出租車經(jīng)營服務(wù)的主體，不僅要向公司繳納高額的“份子錢”，而且還要承擔(dān)經(jīng)營服務(wù)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)[6]。這不僅帶來司機(jī)負(fù)擔(dān)過重、司企矛盾糾紛不斷等一系列頑疾問題，而且也構(gòu)成了對公民自由經(jīng)營權(quán)和就業(yè)權(quán)的限制[7]。

其次，總量控制機(jī)制比較僵化。長期以來，各地對出租車總量進(jìn)行嚴(yán)格控制，缺乏常態(tài)化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，一些城市甚至數(shù)年沒有新增出租車，造成出租車服務(wù)供給明顯不足，與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢不相適應(yīng)[8]。這種僵化的總量控制政策直接引發(fā)了“打車難”加劇、服務(wù)質(zhì)量惡化、“黑車”盛行等負(fù)面問題，進(jìn)而造成整個(gè)社會(huì)福利的凈損失[9]。盡管2016年出租車行業(yè)改革提出了放松總量控制的改革舉措，但許多地方政府或迫于既得利益者（出租車公司和司機(jī)）的強(qiáng)大壓力，或出于社會(huì)穩(wěn)定等綜合發(fā)展目標(biāo)的考量，對出租車的嚴(yán)格總量控制政策實(shí)際上并未完全松動(dòng)，總量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制還未建立起來。

再次，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制還不靈活。當(dāng)前，許多城市對出租車的價(jià)格規(guī)制主要采用政府直接定價(jià)的方式，即價(jià)格主管部門在聽證的基礎(chǔ)上確定出租車價(jià)格。由于價(jià)格主管部門幾乎很難及時(shí)掌握出租車市場供需和成本等方面的準(zhǔn)確信息，這種價(jià)格形成機(jī)制無法體現(xiàn)民眾出行需求和出租車營運(yùn)成本變動(dòng)等特征，進(jìn)而無法充分發(fā)揮運(yùn)價(jià)調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的杠桿作用[10]。同時(shí)，大部分城市還沒有建立起出租車價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致出租車價(jià)格水平和結(jié)構(gòu)比較僵化，無法根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及時(shí)作出調(diào)整。

最后，服務(wù)質(zhì)量規(guī)制亟須強(qiáng)化。我國對出租車行業(yè)的規(guī)制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，其或多或少沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些特征，并形成了一定的“路徑依賴”效應(yīng)。各地長期把規(guī)制重點(diǎn)集中在出租車數(shù)量和價(jià)格上，而忽視了對服務(wù)質(zhì)量與安全的規(guī)制。盡管近年來各地在服務(wù)質(zhì)量和安全規(guī)制方面采取了不少措施，但在準(zhǔn)入歧視、總量控制以及價(jià)格規(guī)制等相關(guān)政策未作出相應(yīng)調(diào)整的情況下，尤其是以服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置和管理制度還未真正落地，這些舉措難以真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）政府規(guī)制法治建設(shè)比較滯后

20世紀(jì)90年代中期以來，為加強(qiáng)和規(guī)范出租車行業(yè)管理，我國在出租車行業(yè)領(lǐng)域相繼制定了一些法律法規(guī)，政府規(guī)制法治框架初步建立，為政府規(guī)制的規(guī)范化、法治化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但現(xiàn)行法治框架還不太完善，仍存在立法層次較低、立法零散化和碎片化等諸多問題。首先，出租車行業(yè)政府規(guī)制立法層次較低、法律效力不足?，F(xiàn)有出租車行業(yè)政府規(guī)制的法律法規(guī)基本上是以交通運(yùn)輸部制定的部門規(guī)章和各地頒布的規(guī)章制度為主，法律法規(guī)位階還比較低，法律規(guī)范的權(quán)威性和法治的統(tǒng)一性都不能得到充分體現(xiàn)。其次，中央層面上位法的缺失，影響了地方法治建設(shè)工作。當(dāng)前，我國還沒有針對出租車行業(yè)管理制定一部綜合性的、高位階的正式法規(guī)。由于缺乏全國性的上位法的指導(dǎo)，導(dǎo)致一些地方在制定政策法規(guī)時(shí)考慮不周全，未能對出租車公司、司機(jī)、乘客等各方利益關(guān)系進(jìn)行有效規(guī)范，引發(fā)了行業(yè)乃至社會(huì)不穩(wěn)定問題[11]。最后，部分法律條款過于原則抽象，難以落地實(shí)施。從現(xiàn)有出租車行業(yè)政府規(guī)制法規(guī)的內(nèi)容來看，原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定較多，具體細(xì)化的、可操作化的規(guī)定較少，再加上缺乏配套的實(shí)施細(xì)則，從而使得許多法律規(guī)定在實(shí)施過程中或難以落地，或容易出現(xiàn)偏差。

（四）政府規(guī)制方式手段亟待創(chuàng)新

近年來，出租車行業(yè)“放管服”改革持續(xù)深化，直接推動(dòng)政府規(guī)制方式手段不斷調(diào)整和優(yōu)化。先進(jìn)的科技手段被廣泛用來改進(jìn)出租車行業(yè)的規(guī)制方式，極大地提升了政府規(guī)制能力和水平。例如，近年來交通運(yùn)輸部門建立了全國網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺，有效提升了科技監(jiān)管能力。但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，當(dāng)前出租車行業(yè)政府規(guī)制方式手段創(chuàng)新不足，仍習(xí)慣于采用傳統(tǒng)的規(guī)制方式和手段解決問題。一方面，我國政府對出租車行業(yè)的規(guī)制仍是一種以政府為主導(dǎo)的指令性規(guī)制，這種規(guī)制方式的主要特征是政府憑借行政權(quán)力自上而下地對市場主體進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)[12]。行業(yè)主管部門將重心集中在對出租車經(jīng)營權(quán)、公司以及司機(jī)等的管理上，而忽視了行業(yè)發(fā)展政策制定、行業(yè)發(fā)展環(huán)境營造、行業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)完善等一系列關(guān)鍵性問題[13]。由于受到信息約束、成本約束以及規(guī)制客體的抵制等因素的影響，這種行政化、直接的政府規(guī)制方式往往容易失效。另一方面，出租車行業(yè)科技信息化投入不足，對公司管理服務(wù)、司機(jī)經(jīng)營服務(wù)等信息缺乏統(tǒng)一的信息化監(jiān)管平臺，使得行業(yè)主管部門的規(guī)制缺乏“數(shù)據(jù)抓手”；同時(shí)車載智能終端功能單一、技術(shù)落后，無法順應(yīng)當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)+高標(biāo)準(zhǔn)”的先進(jìn)規(guī)制模式，急需升級改造。

三、“更好規(guī)制”：深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革的目標(biāo)取向

“更好規(guī)制”作為一種致力于提升規(guī)制效率和質(zhì)量的規(guī)制改革理念，為進(jìn)一步深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革提供了有益啟發(fā)。

（一）“更好規(guī)制”的興起及內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，為解決規(guī)制本質(zhì)問題、克服規(guī)制的局限性，許多國家掀起了一場以非規(guī)制化為核心的改革運(yùn)動(dòng)。但這種非規(guī)制化方面的早期嘗試僅獲得了部分成功，并未帶來預(yù)期結(jié)果。人們越來越深刻地認(rèn)識到，規(guī)制對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效運(yùn)行是必需的，盲目地解除規(guī)制必然會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。80年代后，人們對解除規(guī)制的質(zhì)疑和反思引發(fā)了“再規(guī)制”（Re-regulation）的回流，但這種再規(guī)制很快又引發(fā)了對于規(guī)制負(fù)擔(dān)的批評。這樣，與市場自由化和“再規(guī)制”有關(guān)的政策失靈，使得人們對這些政策方向的合理性提出了質(zhì)疑[14]。由此，規(guī)制改革需要解決的問題是如何在解除規(guī)制與“再規(guī)制”之間尋求出路，以同時(shí)避免有害規(guī)制、過度規(guī)制和不充分監(jiān)管的情況發(fā)生[15]。近年來，實(shí)現(xiàn)一種“良好的規(guī)制”已成為世界絕大多數(shù)國家規(guī)制改革的目標(biāo)取向[16]。

究竟什么是“更好規(guī)制”呢？根據(jù)鮑德溫（Baldwin）的觀點(diǎn)，“更好規(guī)制”通常具備這樣一系列共通的屬性：采取成本最低、干預(yù)程度最低的方法，來實(shí)現(xiàn)所規(guī)定的目標(biāo)；以通達(dá)的信息或證據(jù)為基礎(chǔ)，將專業(yè)知識適用于規(guī)制問題；規(guī)制過程的運(yùn)作應(yīng)符合透明、可及、公正和一貫性的要求；在可能的情況下，使用規(guī)制體制來鼓勵(lì)形成一個(gè)回應(yīng)性的、健康的市場[17]?！案靡?guī)制”的核心在于，通過規(guī)范規(guī)制決策的標(biāo)準(zhǔn)和程序改進(jìn)政策制定和規(guī)制方式，減少規(guī)制行為的負(fù)面影響，提升規(guī)制質(zhì)量和績效[18]。

（二）邁向“更好規(guī)制”：深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革的目標(biāo)取向

從理論上看，出租車行業(yè)運(yùn)營存在這樣一個(gè)悖論：基于公共產(chǎn)品理論和規(guī)制俘虜理論，政府應(yīng)放開出租車行業(yè)規(guī)制，實(shí)行市場化運(yùn)作，但根據(jù)市場失靈理論和公共利益規(guī)制理論，政府對出租車行業(yè)實(shí)行規(guī)制又有其合理性和必要性[19]。從現(xiàn)實(shí)情況看，世界上很少有國家或城市的出租車行業(yè)引入了最純粹意義上的自由市場。那些在1980年代嘗試放松或解除出租車行業(yè)規(guī)制的西方國家或城市，在效果不甚理想的情形下又陸續(xù)重新回到了規(guī)制的軌道上。在我國，出租車行業(yè)在20世紀(jì)90年代經(jīng)歷了短暫的自由發(fā)展階段，但隨著一些新的問題和負(fù)面效應(yīng)（如競爭無序、服務(wù)質(zhì)量惡化等）不斷顯現(xiàn)，政府對出租車行業(yè)的規(guī)制框架在90年代中期后被建立。顯然，在政府規(guī)制低效與市場失靈可能同時(shí)出現(xiàn)的情況下，完全解除政府規(guī)制或?qū)嵭惺袌龌\(yùn)作并非是解決問題的萬全之策，而實(shí)行規(guī)制創(chuàng)新與部分放松規(guī)制才是政府規(guī)制改革的發(fā)展方向[20]。

近些年來，隨著對規(guī)制本質(zhì)的深入思考，人們關(guān)注的焦點(diǎn)不再是規(guī)制存在的必要性問題，而是如何改善規(guī)制本身方面的問題。20世紀(jì)90年代興起的“更好規(guī)制”，顯然表達(dá)了一種比“放松規(guī)制”甚至比“規(guī)制改革”更加合意的規(guī)制觀點(diǎn)。深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革不能只是簡單按“刪除鍵”，而是應(yīng)如何根據(jù)出租車的特殊服務(wù)特征更好予以規(guī)制。盡管同樣存在規(guī)制失靈的弊病，但在規(guī)制得以確立的交易特征及市場失靈并沒有消失或顯著改變的情形下，規(guī)制失靈不該以取消規(guī)制的極端方式來解決，而是可通過改進(jìn)規(guī)制體制、規(guī)制政策、規(guī)制方式等，克服和改善規(guī)制失靈的一些詬病[21]。由此，深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革的努力方向應(yīng)該是：超越放松或解除規(guī)制的目標(biāo)取向，通過旨在提供高質(zhì)量規(guī)制治理的創(chuàng)意，走向“更好規(guī)制”。

四、邁向“更好規(guī)制”的出租車行業(yè)政府規(guī)制改革路徑

面對當(dāng)前出租車行業(yè)政府規(guī)制中出現(xiàn)的問題與不足，應(yīng)通過改進(jìn)和優(yōu)化規(guī)制主體、規(guī)制政策、規(guī)制工具、規(guī)制法治等深化規(guī)制改革，不斷提升規(guī)制質(zhì)量與績效，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效與社會(huì)公正之價(jià)值的高質(zhì)量規(guī)制。

（一）理順政府規(guī)制體制機(jī)制，構(gòu)建多元共治的規(guī)制格局

理順出租車行業(yè)政府規(guī)制體制機(jī)制，要按照推進(jìn)行業(yè)規(guī)制治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求，加快健全“政府領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)部門主管、出租車公司具體負(fù)責(zé)、行業(yè)協(xié)會(huì)自律、社會(huì)公眾廣泛參與”的規(guī)制大格局。

第一，建立健全政府牽頭、部門參與、條塊聯(lián)動(dòng)的聯(lián)合規(guī)制機(jī)制，強(qiáng)化政府內(nèi)部上下左右協(xié)同，形成規(guī)制合力。建立由政府高位協(xié)調(diào)，交通運(yùn)輸、發(fā)改、財(cái)政、人社等相關(guān)職能部門參與的聯(lián)合規(guī)制工作機(jī)制，并由交通運(yùn)輸部門牽頭建立部門間聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)各部門間的橫向溝通，定期或不定期對重大事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)審會(huì)商。在交通運(yùn)輸部門的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步研究確定道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)或城市公共客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)等規(guī)制機(jī)構(gòu)的人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化這些機(jī)構(gòu)在出租車行業(yè)規(guī)制方面的職責(zé)體系，有條件的城市可探索建立相對獨(dú)立且專業(yè)化的出租車行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，承擔(dān)出租車行業(yè)具體規(guī)制事務(wù)。

第二，落實(shí)出租車企業(yè)的主體責(zé)任。在公司化經(jīng)營模式下，必須嚴(yán)格落實(shí)出租車企業(yè)的主體責(zé)任，充分發(fā)揮企業(yè)在優(yōu)化出租車經(jīng)營服務(wù)中的重要作用。一方面，行業(yè)主管部門要制定出租車企業(yè)的“責(zé)任清單”，明確企業(yè)在出租車經(jīng)營服務(wù)中的具體職責(zé)，并加強(qiáng)對企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)情況的監(jiān)督考核；另一方面，行業(yè)主管部門要引導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)管理水平和能力，并在規(guī)制工作中加強(qiáng)與企業(yè)的合作，可探索建立“政府-企業(yè)”雙層嵌入式規(guī)制模式，前者制定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、審查規(guī)制效果，后者具體實(shí)施規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)法律責(zé)任。

第三，強(qiáng)化出租車行業(yè)協(xié)會(huì)的自律功能。與行業(yè)主管部門等外部規(guī)制者相比，出租車行業(yè)協(xié)會(huì)在規(guī)制過程中具有信息方面的優(yōu)勢。為此，行業(yè)主管部門要引導(dǎo)和鼓勵(lì)出租車行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)設(shè)自身內(nèi)部的規(guī)制體系，讓其承擔(dān)好規(guī)制自身的任務(wù)。一方面，出租車行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)進(jìn)一步明確自身的職能和功能定位，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)在政府、企業(yè)、駕駛員之間的溝通橋梁作用，搭建好各方主體的交流溝通平臺和訴求表達(dá)渠道，提供好政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技術(shù)和信息咨詢等服務(wù)。另一方面，出租車行業(yè)協(xié)會(huì)要加強(qiáng)自身建設(shè)，完善由出租車企業(yè)、駕駛員共同組成的組織架構(gòu)，建立行規(guī)行約，健全出租車運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)和駕駛員規(guī)范經(jīng)營服務(wù)行為，從而營造公平有序的市場環(huán)境。

第四，健全廣泛的民主參與機(jī)制。在政府規(guī)制中廣泛引入公眾參與，關(guān)鍵是要加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)，構(gòu)建公眾有效參與的制度平臺和渠道[22]。一方面，通過健全信息公開制度、重大決策聽證制度等多種制度化渠道，將社會(huì)公眾吸納到規(guī)制過程之中，確保規(guī)制過程公開、公正、透明，如可以考慮建立出租車價(jià)格和數(shù)量聽證會(huì)制度，讓規(guī)制者、企業(yè)、司機(jī)和公眾等多方利益相關(guān)者共同參與決定規(guī)制政策[23]。另一方面，建立多元化的公眾監(jiān)督機(jī)制，包括電話監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等，保障公眾能夠?qū)Τ鲎廛嚻髽I(yè)、駕駛員及相關(guān)行業(yè)主管部門實(shí)施有效的監(jiān)督。

（二）優(yōu)化政府規(guī)制政策框架，提升政府規(guī)制的有效性

出租車行業(yè)邁向“更好規(guī)制”，必須按照部分放松規(guī)制與部分強(qiáng)化規(guī)制的總體思路，構(gòu)建科學(xué)合理的出租車行業(yè)政府規(guī)制政策框架，努力尋求政府規(guī)制與市場機(jī)制之間的平衡。

第一，逐步取消準(zhǔn)入歧視政策，完善行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制?，F(xiàn)行準(zhǔn)入歧視政策的直接后果是不公正和低效率，它既不合理也不合法（對公民權(quán)利的限制）。因此，優(yōu)化出租車行業(yè)政府規(guī)制政策框架，首先是要取消市場準(zhǔn)入歧視，解除對出租車經(jīng)營主體和經(jīng)營模式的限制，即要讓符合法定條件的企業(yè)和個(gè)人有均等的機(jī)會(huì)獲得出租車牌照，并讓市場機(jī)制而不是政府人為來決定出租車的經(jīng)營模式（個(gè)體化經(jīng)營還是公司化經(jīng)營）。但取消出租車市場準(zhǔn)入歧視并不意味著放棄市場準(zhǔn)入機(jī)制，而是要重塑市場準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格把好市場準(zhǔn)入關(guān)，并建立嚴(yán)格的市場退出機(jī)制，對出租車經(jīng)營者和從業(yè)者實(shí)行優(yōu)勝劣汰。

第二，適度放松出租車數(shù)量規(guī)制，加快建立總量動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。出租車總量控制政策有其必要性和合理性，但過于僵化的總量控制政策會(huì)引發(fā)供需矛盾等問題。為此，克服數(shù)量規(guī)制政策的弊端，不是簡單地直接解除或放棄總量控制，而是要制定科學(xué)合理的數(shù)量控制政策，其中的關(guān)鍵在于要構(gòu)建出租車運(yùn)力動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。具體而言，行業(yè)主管部門要準(zhǔn)確把握出租車在城市交通體系中的發(fā)展定位，加強(qiáng)對出租車運(yùn)力規(guī)模的實(shí)時(shí)監(jiān)測和科學(xué)評估，并建立常態(tài)化、制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使運(yùn)力規(guī)模與市場需求相適應(yīng)。

第三，適度放松出租車價(jià)格規(guī)制，建立健全運(yùn)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。必須適度放松出租車價(jià)格規(guī)制，推動(dòng)出租車運(yùn)價(jià)市場化改革。但這并不意味著是要放棄價(jià)格規(guī)制，而是要由政府直接定價(jià)向政府指導(dǎo)定價(jià)或間接定價(jià)轉(zhuǎn)變，允許市場主體根據(jù)市場情況在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自主定價(jià)，充分發(fā)揮運(yùn)價(jià)調(diào)節(jié)出租車市場供求關(guān)系的杠桿作用。同時(shí)，要加快完善巡游車運(yùn)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)市場供需關(guān)系和運(yùn)營成本，科學(xué)制定、及時(shí)調(diào)整巡游車運(yùn)價(jià)水平和結(jié)構(gòu)，確保出租車價(jià)格能夠及時(shí)跟上市場變化的步伐。

第四，加快轉(zhuǎn)變出租車規(guī)制重心，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量規(guī)制與安全規(guī)制。將政府規(guī)制重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)質(zhì)量和安全控制上，并完善規(guī)制措施，是深化出租車行業(yè)政府規(guī)制改革的必然選擇。一方面，要加強(qiáng)對出租車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，全面完善和落實(shí)以服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)為導(dǎo)向的經(jīng)營權(quán)配置、管理和退出制度。另一方面，要強(qiáng)化行業(yè)信用體系建設(shè)，建立貫穿出租車經(jīng)營者和從業(yè)者全生命周期，銜接事前、事中、事后全規(guī)制環(huán)節(jié)的信用治理機(jī)制，完善“立法、宣傳、監(jiān)管、評價(jià)”一體的信用交通體系，形成以信用為基礎(chǔ)的新型規(guī)制機(jī)制。

（三）健全政府規(guī)制法治體系，提升政府規(guī)制法治化水平

現(xiàn)階段，我國出租車行業(yè)仍面臨多方利益未協(xié)調(diào)好、服務(wù)質(zhì)量不高且難以提升等多重難題，必須堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高出租車行業(yè)政府規(guī)制的法治化、規(guī)范化水平。

完善出租車行業(yè)政府規(guī)制法治體系，可以從法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等多個(gè)層面努力。首先，中央層面要盡快制定一部高位階的綜合性法律?？梢钥紤]由全國人大制定專門的《城市出租車管理法》，將出租車行業(yè)管理納入其中。該法要對出租車行業(yè)定位、經(jīng)營模式、經(jīng)營權(quán)配置、規(guī)制框架、管理體制、各利益主體的權(quán)責(zé)利和法律責(zé)任等重大事項(xiàng)作出明確規(guī)定，從而為出租車行業(yè)政府規(guī)制提供權(quán)威的、充分的法律依據(jù)。其次，鼓勵(lì)地方政府先行立法，在具有立法權(quán)的城市，可由地方人大制定一部符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的綜合性出租車管理法，實(shí)現(xiàn)出租車行業(yè)管理、經(jīng)營服務(wù)和市場監(jiān)督有法可依、有章可循。再次，進(jìn)一步細(xì)化法律法規(guī)。行業(yè)主管部門要加快完善出租車管理的法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并制定相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，使各項(xiàng)法律法規(guī)更具操作性。

（四）創(chuàng)新政府規(guī)制方式手段，提升政府規(guī)制能力和水平

我國出租車行業(yè)對行業(yè)治理提出了更高要求，需要全面提升政府規(guī)制能力和水平。

首先，充分考慮規(guī)制過程中的信息約束，采用激勵(lì)性規(guī)制。在出租車行業(yè)政府規(guī)制中引入激勵(lì)性規(guī)制，具體做法如下：一是采用競爭的激勵(lì)方法，建立出租車行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)、投標(biāo)制度，調(diào)整出租車牌照的獲得方式，實(shí)現(xiàn)以行政審批為主的牌照授予方式向公開、透明的招投標(biāo)方式轉(zhuǎn)變；二是采用誘導(dǎo)的激勵(lì)方法，通過成本補(bǔ)償?shù)确绞絹砑?lì)出租車經(jīng)營者提高效率和服務(wù)質(zhì)量，降低價(jià)格水平，從而增進(jìn)社會(huì)福利。

其次，利用“技術(shù)賦能”，推廣智慧型規(guī)制。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)，可以為政府治理進(jìn)行全方位的“技術(shù)賦能”，從技術(shù)上改進(jìn)治理方式、治理手段等，從而全面提升政府治理能力和水平。推進(jìn)智慧交通應(yīng)用，積極推廣車載智能終端，集成智能計(jì)程計(jì)時(shí)收費(fèi)、全時(shí)全景視頻監(jiān)控等功能，加快出租車服務(wù)信息平臺和行業(yè)監(jiān)管平臺建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段對出租車服務(wù)進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管，提升出租車行業(yè)監(jiān)管信息化、科技化水平。

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責(zé)任編輯：袁建濤