賬戶養(yǎng)老金記賬利率的確定機(jī)制研究
——兼論城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

房連泉,毛冰雪

一、問(wèn)題提出及文獻(xiàn)綜述

賬戶養(yǎng)老金是以個(gè)人賬戶為載體的養(yǎng)老金計(jì)劃,分為空賬和實(shí)賬,前者是名義賬戶制(non-financial defined contribution,NDC),后者是實(shí)賬積累制(funded defined contribution,FDC)[1]。記賬利率是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度運(yùn)行的一個(gè)核心參數(shù),關(guān)系到待遇的充分性和制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性等重要問(wèn)題。在實(shí)賬積累制賬戶下,個(gè)人賬戶獲得的利率即為真實(shí)的資本市場(chǎng)投資回報(bào)率;而在名義賬戶制下,個(gè)人賬戶內(nèi)沒有資金積累,采用的是“名義利率”(booking interest)來(lái)記錄賬戶余額的增值,即名義記賬利率。中國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱城職保)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)居保)均包含賬戶養(yǎng)老金。長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界主要關(guān)注城職保制度的個(gè)人賬戶問(wèn)題,尤其是“做實(shí)或做虛個(gè)人賬戶”這一問(wèn)題曾引發(fā)學(xué)界激烈爭(zhēng)論[2][3][4][5][6][7][8][9]。從現(xiàn)實(shí)情況看,做實(shí)個(gè)人賬戶的難度越來(lái)越大,城職保個(gè)人賬戶在事實(shí)運(yùn)作意義上是名義賬戶制。在記賬利率政策上,2015年之前城職保個(gè)人賬戶的記賬利率主要參考一年期銀行記賬利率,個(gè)人賬戶的累計(jì)繳費(fèi)實(shí)質(zhì)上在不斷貶值。自2016年起,國(guó)家出臺(tái)新的城職保個(gè)人賬戶記賬利率政策,當(dāng)前的記賬利率主要考慮工資增長(zhǎng)率和基金平衡狀況等因素,利率水平大幅提高,2016年城職保個(gè)人賬戶記賬利率高達(dá)8.31%[10]。

相較而言,學(xué)界對(duì)于城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶問(wèn)題的研究關(guān)注較少。已有研究揭示了影響城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶基金收支平衡的主要因素[11],以及未來(lái)的超支等問(wèn)題[12]。從政策執(zhí)行層面看,雖然城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶為實(shí)賬積累,但是賬戶基金多年來(lái)并沒有進(jìn)行實(shí)際投資,導(dǎo)致記賬利率非常低,基金保值增值效果差,在利率確定機(jī)制的建設(shè)上也明顯滯后于城職保制度。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))規(guī)定,個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按國(guó)家規(guī)定計(jì)息(1)參見:中國(guó)政府網(wǎng). 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見[EB/ OL]. (2014-05-27) [2023-01-30]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/shbx/201405/t20140527_131029.html.,實(shí)踐中每年的記賬利率主要參照金融機(jī)構(gòu)一年期存款基準(zhǔn)利率。2021年,人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率的通知》(人社部發(fā)〔2021〕60號(hào))規(guī)定,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率由上年委托投資收益、利息收入等參數(shù)計(jì)算得出(2)參見:遼寧省人民政府網(wǎng). 關(guān)于推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧成果與全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的通知[EB/ OL]. (2022-08-30) [2023-01-30]. http://www.ln.gov.cn/zwgkx/lnsrmzfgb/2022gb/qk/d20q_157456/gwywj_156163/202208/t20220830_4664875.html.?？偨Y(jié)起來(lái),雖然城鄉(xiāng)居保制度在?；?、全覆蓋等方面發(fā)揮了積極作用[13],但是該制度仍面臨著一些困難、問(wèn)題,包括待遇水平低[14]、居民繳費(fèi)不足[15]、賬戶資金貶值[16]、待遇確定和調(diào)整機(jī)制尚未健全等[17],這些問(wèn)題或多或少都與個(gè)人賬戶的記賬利率機(jī)制聯(lián)系在一起。因此,如何設(shè)計(jì)合理的城鄉(xiāng)居保賬戶利率確定機(jī)制,是一個(gè)值得深入探討、迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率機(jī)制的研究中,已有文獻(xiàn)主要集中于城職保制度,提出記賬利率水平的確定應(yīng)重點(diǎn)參照工資增長(zhǎng)率[18][19]、老年人的需求結(jié)構(gòu)[20]、基金凈值變化[21]等指標(biāo);也有研究建議綜合考慮多個(gè)因素,如工資增長(zhǎng)率、物價(jià)指數(shù)、死亡率、調(diào)整率、銀行利率等[22][23][24]。此外,還有研究基于資產(chǎn)與負(fù)債構(gòu)建養(yǎng)老基金平衡指數(shù),并將平衡指數(shù)內(nèi)生至養(yǎng)老金調(diào)整模型,動(dòng)態(tài)調(diào)整養(yǎng)老保障水平[25]。而城鄉(xiāng)居保制度應(yīng)采用何種利率確定機(jī)制?學(xué)界對(duì)此有不同看法,大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持實(shí)賬積累制,將個(gè)人賬戶基金進(jìn)行投資[26]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為可將個(gè)人賬戶改造為名義賬戶制,采用名義賬戶下的記賬利率政策[27]。在關(guān)于記賬利率水平的研究中,有學(xué)者認(rèn)為:一方面?zhèn)€人賬戶的記賬利率不能過(guò)低,需要實(shí)現(xiàn)基金保值增值,提高城鄉(xiāng)居保制度的參保與繳費(fèi)激勵(lì)性;另一方面,個(gè)人賬戶的記賬利率不能長(zhǎng)期高于城鄉(xiāng)居?；鸬膶?shí)際投資回報(bào)率,否則會(huì)導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大、養(yǎng)老金支付能力不足的問(wèn)題[28]。

《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出,“十四五”時(shí)期社會(huì)保障要完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,規(guī)范個(gè)人賬戶計(jì)息辦法(3)參見:人力資源和社會(huì)保障部. 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知[EB/ OL]. (2021-07-02) [2023-01-30]. www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/ghcw/ghjh/202107/t20210702_417552.html.。完善城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶的記賬利率機(jī)制,既是一個(gè)理論上需要探討的問(wèn)題,也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)中需要解決的問(wèn)題,本文將聚焦這個(gè)問(wèn)題,在總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,探討城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率的改革選項(xiàng)。文章的結(jié)構(gòu)如下:第二部分對(duì)國(guó)際上三種制度模式下記賬利率的確定原則、基本原理和典型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹;第三部分探討城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率政策以及面臨的突出問(wèn)題,并指出當(dāng)前記賬利率政策的不足之處;第四部分在借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出未來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)居保制度發(fā)展的改革選項(xiàng)。

二、記賬利率確定機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入個(gè)人賬戶的國(guó)家主要分為三類:一是以智利為代表的“資本化賬戶”個(gè)人分散化投資模式,養(yǎng)老基金投資由個(gè)人自主決策,賬戶獲得市場(chǎng)真實(shí)利率;二是以新加坡為代表的中央公積金制,個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金(簡(jiǎn)稱賬戶基金)由中央政府集中投資,實(shí)行政府“管理”的記賬利率;三是以瑞典為代表的“名義賬戶制”,資金收支仍為現(xiàn)收現(xiàn)付,記賬利率由制度規(guī)則確定。

(一)分散型資本化賬戶下的投資收益率

目前全球共有二十多個(gè)國(guó)家在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了強(qiáng)制性分散型資本化個(gè)人賬戶,養(yǎng)老基金采取市場(chǎng)化投資運(yùn)作方式并由私營(yíng)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理,典型代表是智利模式。其主要特點(diǎn)是:一是為每個(gè)雇員建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶,按雇員工資的10%繳費(fèi),全部存入個(gè)人賬戶;二是專門成立單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的養(yǎng)老金管理公司(Administradoras de Fondos de Pensiones,AFPs),由其負(fù)責(zé)繳費(fèi)的收集、賬戶的管理以及基金的投資運(yùn)作;三是雇員自由選擇私營(yíng)養(yǎng)老金管理公司,退休時(shí)賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金,支付給參保人;四是養(yǎng)老基金投資資本市場(chǎng),政府采取嚴(yán)格的數(shù)量監(jiān)管模式,防范養(yǎng)老基金的投資風(fēng)險(xiǎn)。參保成員個(gè)人賬戶養(yǎng)老金獲得的利率取決于投資凈回報(bào)率(the yield on the account),它反映的是賬戶內(nèi)養(yǎng)老金資產(chǎn)的內(nèi)部回報(bào)率,可以根據(jù)養(yǎng)老金給付與繳費(fèi)資產(chǎn)的凈值計(jì)算得出。按照智利養(yǎng)老金監(jiān)管局制定的計(jì)算方法,它的計(jì)算方式為:

其中,0.1為個(gè)人賬戶繳費(fèi)率;FBA=賬戶積累資產(chǎn)余額;IB0=賬戶期初余額;ACRi=計(jì)算期內(nèi)每月繳納附加管理費(fèi)用(折算為工資收入的百分比);β=每月繳納的傷殘和遺屬保險(xiǎn)費(fèi)用;TI=納稅收入(在計(jì)算期內(nèi)假定為固定收入);y=投資收益凈回報(bào)率,由計(jì)算方程決定;n=計(jì)算期指數(shù);i=計(jì)算期內(nèi)月份指數(shù)。

從以上方程可以看出,投資凈回報(bào)率的高低取決于繳費(fèi)者積累的資產(chǎn)余額、最初的賬戶余額水平,以及被扣除的管理費(fèi)用等因素。此外,監(jiān)管部門對(duì)AFPs的投資回報(bào)率設(shè)有強(qiáng)制性的規(guī)定要求,即每家AFP每個(gè)月都要保障其管理的養(yǎng)老基金在過(guò)去36個(gè)月的實(shí)際投資回報(bào)達(dá)到一定的最低標(biāo)準(zhǔn),即最低收益率不能低于該類基金市場(chǎng)平均收益率2個(gè)百分點(diǎn)或不能低于市場(chǎng)平均收益率的50%(采用兩個(gè)數(shù)據(jù)中的較低者)。為應(yīng)對(duì)因養(yǎng)老金投資波動(dòng)可能造成無(wú)法滿足最低回報(bào)率要求情況的出現(xiàn),法律要求每家AFP都要建立儲(chǔ)備金制度,即公司從自有資金中劃出總量為其管理養(yǎng)老基金凈值1%的資金作為儲(chǔ)備金,并將儲(chǔ)備金與其管理的養(yǎng)老基金一起進(jìn)行投資。同時(shí),管理當(dāng)局還對(duì)養(yǎng)老基金的最高投資回報(bào)率制定了上限政策,即最高投資回報(bào)率超出AFPs行業(yè)平均回報(bào)率的部分不能超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)或行業(yè)平均值的50%以上。超出的部分要作為一項(xiàng)養(yǎng)老基金的“利潤(rùn)儲(chǔ)備金”儲(chǔ)存起來(lái),在AFPs的投資回報(bào)率下降時(shí),儲(chǔ)備金可以用于彌補(bǔ)實(shí)際投資回報(bào)率與最低投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)之間的差額。

在1981年至2014年的34年間,智利個(gè)人賬戶養(yǎng)老金投資取得了年均8.55%的總投資收益率,在扣除管理費(fèi)用后,凈回報(bào)率為7.8%左右。但期間投資收益波動(dòng)幅度也是很大的,最高的收益率為1991年的29.7%,最低為1995年的-2.5%[29]。同時(shí),高額的管理成本也一直是私營(yíng)養(yǎng)老金制度受到各方批評(píng)的主要問(wèn)題之一。按照養(yǎng)老基金行業(yè)歷史上的傭金數(shù)據(jù)估算,到2004年末,賬戶管理費(fèi)用累計(jì)占養(yǎng)老金資產(chǎn)的比例大約為23.82%,也就是說(shuō),超過(guò)1/5的養(yǎng)老基金資產(chǎn)會(huì)被管理傭金消耗掉[29]。

(二)新加坡中央公積金的固定利率模式

1955年7月,新加坡政府頒布《中央公積金法》,并成立中央公積金局,標(biāo)志著新加坡中央公積金制度正式建立。在中央公積金制度下,雇主和雇員共同繳納強(qiáng)制性公積金并存入個(gè)人賬戶,并由中央政府集中管理DC型公積金。中央公積金制度建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)之上,采用DC型給付方式,是一種由政府間接管控的賬戶制、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型保障模式。經(jīng)過(guò)四十余年的漸進(jìn)式發(fā)展,新加坡中央公積金制度已從單一的養(yǎng)老保障發(fā)展為綜合性社會(huì)保障儲(chǔ)蓄計(jì)劃。當(dāng)繳納中央公積金時(shí),成員在三個(gè)子賬戶中積累儲(chǔ)蓄:一是普通賬戶(Ordinary Account,OA),其賬戶儲(chǔ)蓄可用于住房、教育和保險(xiǎn);二是特殊賬戶(Special Account,SA),其賬戶儲(chǔ)蓄可用于與老年和退休相關(guān)的金融產(chǎn)品;三是保健儲(chǔ)蓄賬戶(MediSave Account,MA),其賬戶儲(chǔ)蓄可用于住院開支和獲得批準(zhǔn)的醫(yī)療保險(xiǎn)等。每月中央公積金向子賬戶繳款的比例取決于公積金成員的年齡。公積金成員年滿55歲時(shí),其OA和SA中的儲(chǔ)蓄金將被合并轉(zhuǎn)移到一個(gè)新的子賬戶,即退休賬戶(Retirement Account,RA)中[30]。

新加坡中央公積金的投資主要分為兩種模式:一是固定利率模式,以確保資金安全性為主要目標(biāo);二是中央公積金投資計(jì)劃,追求更高收益的公積金成員可以將OA和SA中的一部分公積金投資于資本市場(chǎng),投資產(chǎn)品的供應(yīng)商須經(jīng)由中央公積金局批準(zhǔn)通過(guò),成員可以自主選擇投資產(chǎn)品且自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[31]。

固定利率模式會(huì)面臨利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),成員可獲得安全的最低名義收益,同時(shí)公積金也保留了市場(chǎng)利率上升時(shí)的增值潛力。OA的記賬利率是根據(jù)本地主要銀行3個(gè)月平均利率計(jì)算得到(以法定最低年利率2.5%為限)。SA和MA的記賬利率每季度更新一次,這一利率是根據(jù)10年期新加坡政府證券12個(gè)月平均收益率加1%(當(dāng)前最低年利率為每年4%)計(jì)算的。RA的記賬利率每年更新一次,以整個(gè)投資組合的加權(quán)平均利率計(jì)算所得。每年記入RA的新儲(chǔ)蓄的收益率為10年期新加坡政府證券的12個(gè)月平均收益率加當(dāng)年計(jì)算的1%(當(dāng)前最低年利率為4%)[32]。需要注意的是,由于社?；饍?chǔ)備的投資由中央政府統(tǒng)一管理,有一部分被用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資上(即“社會(huì)投資”),且相當(dāng)一部分被投進(jìn)資本市場(chǎng),然而不穩(wěn)定的投資收益率導(dǎo)致政府需要進(jìn)行干預(yù),因此普遍出現(xiàn)“有管理”的低利率[33]。

(三)名義賬戶制下的記賬利率機(jī)制

20世紀(jì)90年代,NDC的出現(xiàn)引起了世界各國(guó)研究者和政策制定者的興趣,NDC是現(xiàn)收現(xiàn)付制融資模式和個(gè)人生命周期賬戶制的結(jié)合[34]。對(duì)于成熟的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言,轉(zhuǎn)型為NDC制度有可能幫助其解決待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)不可持續(xù)性的難題;對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言,既要避免巨大的轉(zhuǎn)型成本問(wèn)題,又要避免其不成熟的金融體系和資本市場(chǎng)導(dǎo)致的基金投資效率低這一難題,NDC為其養(yǎng)老金改革提供了一個(gè)具有吸引力的選項(xiàng)[35]2。

名義賬戶制在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,內(nèi)部收益率是維持現(xiàn)收現(xiàn)付制財(cái)務(wù)平衡所必需的收益率。收益率不僅與費(fèi)基增長(zhǎng)率有關(guān),還和收入、死亡率模式變化及人口增長(zhǎng)趨勢(shì)變化相關(guān)。在名義賬戶制下,政府通過(guò)內(nèi)部收益率(記賬利率)來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金資產(chǎn)與負(fù)債的規(guī)模,從而實(shí)現(xiàn)制度財(cái)務(wù)平衡。由于計(jì)算領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額在事前進(jìn)行,而領(lǐng)取養(yǎng)老金的收益率在事后形成,前后不一致意味著制度需要確定如何將記賬利率納入年金計(jì)算公式。記賬利率的形式分為隱性的和顯性的,隱性的記賬利率是死亡率變化對(duì)養(yǎng)老金負(fù)債的影響以及新養(yǎng)老金債務(wù)和繳費(fèi)之間差額的函數(shù),顯性的記賬利率則基于當(dāng)前和未來(lái)退休者待遇指數(shù)化的顯性規(guī)則。

在NDC制度運(yùn)行中,記賬利率尤為重要,既關(guān)系著制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性,又決定了微觀經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果[35]62。在名義賬戶制下,確定個(gè)人賬戶記賬利率時(shí)需要遵循如下三個(gè)原則:第一,記賬利率要保障賬戶養(yǎng)老金保值增值和一定的替代率水平。在名義賬戶制下,個(gè)人賬戶中的“名義資產(chǎn)”儲(chǔ)存額按照記賬利率進(jìn)行積累增值,以期實(shí)現(xiàn)保值增值,領(lǐng)取時(shí)達(dá)到一定的替代率水平,這樣才具備經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效果。第二,記賬利率是維持收支基本平衡的重要參量工具,原則上具有長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性。名義賬戶制以固定的繳費(fèi)率來(lái)維持資產(chǎn)和負(fù)債之間的長(zhǎng)期平衡,既根據(jù)預(yù)期壽命來(lái)確定年金,也通過(guò)記賬利率同時(shí)反映生產(chǎn)力(并因而反映實(shí)際工資)增長(zhǎng)和人口狀況的變化(尤其是與勞動(dòng)力規(guī)模相關(guān)的出生率下降)[35]7。此外,與傳統(tǒng)DB型養(yǎng)老金計(jì)劃相比,雖然名義賬戶制計(jì)劃的替代率有所下降,但名義賬戶制下的參保者退休時(shí)間越晚,累計(jì)繳費(fèi)越多,退休時(shí)間越晚,其養(yǎng)老金替代率越高,因此名義賬戶制計(jì)劃能夠激勵(lì)參保者主動(dòng)延長(zhǎng)退休年齡,改善制度贍養(yǎng)率。第三,記賬利率內(nèi)含再分配因素。雖然名義賬戶制強(qiáng)調(diào)精算中性原則而非再分配原則,但制度內(nèi)部仍然可以引入一些再分配因素。由于記賬利率不是根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)工資情況來(lái)記賬,所以名義賬戶制有利于就業(yè)時(shí)間容易中斷、收入較低、終身收入水平變化不大的勞動(dòng)者。

理論上,一個(gè)成熟制度下的記賬利率基本等于制度內(nèi)繳費(fèi)工資總額的增長(zhǎng)率,從而既反映出平均工資的增長(zhǎng)狀況,又反映出勞動(dòng)力市場(chǎng)的變動(dòng)情況。實(shí)踐中,各國(guó)在制度設(shè)計(jì)中都作了適當(dāng)?shù)谋就粱{(diào)整,視各國(guó)的改革初始條件和改革目標(biāo)而定(表1)。記賬利率的依據(jù)主要有四類,各類型的典型國(guó)家分別是瑞典(社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率)、意大利(GDP增長(zhǎng)率)、拉脫維亞(全社會(huì)繳費(fèi)工資總額的增長(zhǎng)率)以及俄羅斯(通貨膨脹率)。

表1 名義賬戶記賬利率的確定機(jī)制

三、城鄉(xiāng)居保制度記賬利率政策及面臨的問(wèn)題

城鄉(xiāng)居保是我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分,其前身是2009年建立的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱新農(nóng)保),2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立,2014年兩項(xiàng)制度合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。至今該制度已有13年的發(fā)展歷史,個(gè)人賬戶面臨的記賬利率問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。

(一)城鄉(xiāng)居保制度基本發(fā)展情況

在制度模式上,城鄉(xiāng)居保采取與城職保制度相類似的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式,由社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶兩部分組成。但不同于城職保,城鄉(xiāng)居保中的社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金為財(cái)政發(fā)放的“福利性”社會(huì)養(yǎng)老金。在個(gè)人賬戶部分,城鄉(xiāng)居保自建立起就為實(shí)賬積累,繳費(fèi)來(lái)自居民個(gè)人以及財(cái)政補(bǔ)貼。表2說(shuō)明了自2010年以來(lái)城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)的變化及基金收支情況。至2021年末城鄉(xiāng)居保覆蓋人口數(shù)高達(dá)5.48億,其中領(lǐng)取待遇人口數(shù)為1.62億。在建立的最初5年內(nèi),城鄉(xiāng)居保覆蓋面迅速增長(zhǎng),基本實(shí)現(xiàn)了全體覆蓋。在基金收入方面,財(cái)政補(bǔ)貼占大頭;2021年財(cái)政補(bǔ)貼為3311億元,居民個(gè)人繳費(fèi)為1563億元。2010—2021年間,個(gè)人繳費(fèi)本金累存合計(jì)為9502億元。在基金支出中,由于該制度建立時(shí)間不長(zhǎng),且個(gè)人賬戶養(yǎng)老金積累少,因此財(cái)政發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是主要支出。該部分為現(xiàn)收現(xiàn)付,所以基金結(jié)存基本可視為個(gè)人賬戶基金累計(jì)結(jié)余。至2021年末,累計(jì)結(jié)余為11396億元。

表2 歷年全國(guó)城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)及基金收支情況

(二)記賬利率政策發(fā)展回顧

在城鄉(xiāng)居保賬戶養(yǎng)老金的記賬利率政策上,2009年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)),以及2011年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào))兩個(gè)文件均規(guī)定:“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息”(4)參見:中國(guó)政府網(wǎng). 國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見[EB/ OL]. (2014-05-20) [2023-01-30]. www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/ztxw/tctjcxsbtxjs/2014-05/20/content_1863730.htm;國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見[EB/ OL]. (2011-06-13) [2023-01-30]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/13/content_7241.htm.。2014年新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并后,《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))規(guī)定:“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按國(guó)家規(guī)定計(jì)息;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定投資運(yùn)營(yíng),實(shí)現(xiàn)保值增值?！?5)參見:中國(guó)政府網(wǎng). 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見[EB/ OL]. (2014-02-26) [2023-01-30]. http://www.gov.cn/zwgk/2014-02/26/content_2621907.htm.2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào))規(guī)定,“各省(自治區(qū)、直轄市)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(包括企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金),可預(yù)留一定支付費(fèi)用后,確定具體投資額度,委托給國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)”(6)參見:中國(guó)政府網(wǎng). 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法的通知[EB/ OL]. (2015-08-23) [2023-01-30]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/23/content_10115.htm.。2014年各省份城職保和城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率比較,如表3所示。該文件發(fā)布后,自2016年開始,各省陸續(xù)將城職保基金結(jié)余委托給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。2018年8月,人社部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資工作的通知》(人社部發(fā)〔2018〕47號(hào))要求,從2018年起,各省(區(qū)、市)按年分批啟動(dòng),到2020年底全面實(shí)施居民養(yǎng)老基金委托投資工作(7)參見:人力資源和社會(huì)保障部. 人力資源社會(huì)保障部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資省(區(qū)、市)啟動(dòng)批次的通知[EB/ OL]. (2019-03-06) [2023-01-30]. www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/qt/gztz/201903/t20190306_311486.html.。

表3 2014年各省份城職保和城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率比較

在個(gè)人賬戶記賬利率水平上,在2016年之前,無(wú)論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,還是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,賬戶結(jié)余計(jì)息規(guī)定都主要參考一年期定期存款利率。從實(shí)際情況看,各省份每年年初公布上年度城職保和城鄉(xiāng)居保記賬利率。通過(guò)查找各省公布文件,表3對(duì)2014年部分省份城職保和城鄉(xiāng)居保的個(gè)人賬戶記賬利率進(jìn)行了匯總。在大部分已公布數(shù)據(jù)的省份中,城職保與城鄉(xiāng)居保的利率是一致的,例如四個(gè)直轄市以及河北、山西、青海、江蘇、浙江、山東等地。在全國(guó)大部分省份,城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率水平都分布在3%左右,與2014年的一年期定期存款利率(2.75%)相近;個(gè)別省份(山東、江蘇、浙江、青海)的記賬利率水平明顯高于3%。在全部省份中,并沒有出現(xiàn)城鄉(xiāng)居保利率水平高于城職保的情況,其中可能的原因在于:國(guó)家對(duì)于城職保利率政策的規(guī)定為,“參考銀行同期城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款利率,由各地確定”。由于歷史上部分地區(qū)城職?；疬M(jìn)行國(guó)債、協(xié)議存款等投資,因此記賬利率水平會(huì)稍高。

2017年人社部和財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法的通知》(人社部發(fā)〔2017〕31號(hào)),對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法進(jìn)行了改革。該文件規(guī)定,“統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率,每年由國(guó)家統(tǒng)一公布。記賬利率應(yīng)主要考慮職工工資增長(zhǎng)和基金平衡狀況等因素研究確定,并通過(guò)合理的系數(shù)進(jìn)行調(diào)整。記賬利率不得低于銀行定期存款利率”(8)參見:人力資源和社會(huì)保障部. 人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法的通知[EB/ OL]. (2017-04-24) [2023-01-30]. http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/shbx/201704/t20170424_269935.html.。該文件出臺(tái)后,城職保個(gè)人賬戶記賬利率水平得到大幅提升,近6個(gè)年度的利率水平都處于6%以上。人社部發(fā)〔2021〕60號(hào)文規(guī)定,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率由上年委托投資收益、利息收入等參數(shù)計(jì)算得出(9)參見:遼寧省人民政府網(wǎng). 關(guān)于推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧成果與全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的通知[EB/ OL]. (2022-08-30) [2023-01-30]. http://www.ln.gov.cn/zwgkx/lnsrmzfgb/2022gb/qk/d20q_157456/gwywj_156163/202208/t20220830_4664875.html.。該辦法出臺(tái)后,各省(區(qū)、市)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率水平得到不同程度的提高。根據(jù)各省份公布文件,表4對(duì)2021年和2022年各地城鄉(xiāng)居保的記賬利率水平進(jìn)行了匯總,可以看出部分省份記賬利率已達(dá)到5%～6%的水平。

表4 全國(guó)各地城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率(2021—2022年)

(三)城鄉(xiāng)居保記賬利率政策面臨的問(wèn)題

從上述政策的變化歷程可以看出,多年來(lái)城鄉(xiāng)居保制度一直未建立起規(guī)范化的記賬利率確定機(jī)制,分析起來(lái)主要面臨如下潛在問(wèn)題。

1．記賬利率水平低,造成賬戶養(yǎng)老金隱性損失

城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為實(shí)賬積累,制度設(shè)立的初衷是通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)基金保值增值。但由于種種條件的限制,賬戶養(yǎng)老基金一直未進(jìn)行投資,賬戶資金的年均實(shí)際收益率僅為一年期定期存款利率水平。根據(jù)央行公布數(shù)據(jù),自2010年以來(lái),歷年一年期定期存款基準(zhǔn)利率區(qū)間為1.5%～3.5%,至2021年計(jì)算出的年化利率水平為2.29%(10)參見:中國(guó)外匯交易中心[EB/ OL]. [2023-01-30]. https://www.chinamoney.com.cn/chinese/mkdatapm/.。與之相比,采用市場(chǎng)化投資方式的第二支柱企業(yè)年金基金,自2007年以來(lái)取得了7.17%的年化投資收益率(11)參見:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道. 企業(yè)年金年均收益7.17%[EB/ OL]. (2022-07-26) [2023-01-30]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739397732668657592&wfr=spider&for=pc.;而城職?；鹱?016年受托運(yùn)營(yíng)以來(lái),年均投資收益率為6.49%(12)參見:中國(guó)銀行保險(xiǎn)報(bào). 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”公布業(yè)績(jī) 2021年收益率為4.88%,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1744086218744690941&wfr=spider&for=pc.。如果以上述企業(yè)年金投資收益率作為參照,城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率每年的利損差為4.88%。按表2中城鄉(xiāng)居保基金歷年累計(jì)結(jié)余規(guī)模進(jìn)行估算,自2010年以來(lái)的“隱性”投資損失為3111億元,達(dá)到2021年基金累計(jì)結(jié)余的27.3%,也就是說(shuō),如果城鄉(xiāng)居?；鸩捎檬袌?chǎng)化的投資策略,按市場(chǎng)投資收益率進(jìn)行記賬,賬戶基金可增加近30%的收入份額。

2．缺乏與收入增長(zhǎng)關(guān)聯(lián)的利率確定規(guī)則,個(gè)人賬戶作用趨于削弱

根據(jù)艾倫定理,積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的基本差別在于制度生物收益率的不同,即投資回報(bào)率(實(shí)際利率)與人口增長(zhǎng)率加上社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率之和的比較[36]。很明顯,城鄉(xiāng)居保的實(shí)際記賬利率遠(yuǎn)低于社會(huì)平均工資(收入)增長(zhǎng)率。從圖1可以看出,自2010年以來(lái),除2020年外,農(nóng)村居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增速,均高于城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率水平。在此11年期間,農(nóng)村居民人均可支配收入年均增速為7.96%,城鎮(zhèn)居民為6.28%,分別較記賬利率高5.68和4個(gè)百分點(diǎn)。收入增長(zhǎng)率高于記賬利率,勢(shì)必造成賬戶養(yǎng)老金的相對(duì)貶值,長(zhǎng)期下去替代率水平會(huì)不斷下降,個(gè)人賬戶制度在城鄉(xiāng)居保制度中的作用越來(lái)越弱。事實(shí)上,在目前的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇中,福利性的社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金是“大頭”,個(gè)人賬戶養(yǎng)老金待遇非常低。以2021年為例,城鄉(xiāng)居?；鹄塾?jì)結(jié)余為11396億元,處于繳費(fèi)階段的參保人口為3.85億,人均賬戶積累額僅為2953元,僅相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入的15.6%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到替代退休收入的作用。

圖1 2010年以來(lái)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增速與城鄉(xiāng)居保記賬利率比較

3．賬戶養(yǎng)老金可獲收益低,居民繳費(fèi)激勵(lì)不足

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為儲(chǔ)蓄性質(zhì),參保激勵(lì)主要來(lái)自存入資金的回報(bào)率。從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,“獲得感”差是居民繳費(fèi)積極性不足的一個(gè)直接誘因。表5顯示了2011年以來(lái)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的年人均繳費(fèi)額變化情況,人均繳費(fèi)額從2011年的177元增加至2021年的405元,歷年繳費(fèi)水平僅相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的2%左右。從實(shí)際情況看,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金繳費(fèi)有十幾個(gè)檔次,但大部分居民選擇最低繳費(fèi)檔位,充分說(shuō)明了繳費(fèi)激勵(lì)性不足的問(wèn)題,顯然這與賬戶養(yǎng)老金的低回報(bào)問(wèn)題是聯(lián)系在一起的。

表5 2011年以來(lái)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金人均繳費(fèi)水平

4．城職保與城鄉(xiāng)居保記賬利率差別大,帶來(lái)制度間公平性問(wèn)題

為解決賬戶養(yǎng)老金的增值問(wèn)題,城職保制度自2016年起改革記賬利率政策,采用與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率掛鉤的確定機(jī)制,近6年的記賬利率都在6%以上,高出城鄉(xiāng)居保4個(gè)百分點(diǎn)左右。近年來(lái)由城職保與城鄉(xiāng)居保記賬利率政策差別帶來(lái)的制度間不公平問(wèn)題,已引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。從本質(zhì)上講,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金具有個(gè)人產(chǎn)權(quán)屬性,由國(guó)家公共部門進(jìn)行受托管理并制定收益規(guī)則。在利率政策上,如果兩個(gè)制度長(zhǎng)期存有差別,并形成事實(shí)上的“損益差”,勢(shì)必引起關(guān)于制度公平性的爭(zhēng)議。

四、健全城鄉(xiāng)居保記賬利率確定機(jī)制的政策路徑

黨的二十大報(bào)告提出“健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制”的要求,完善賬戶養(yǎng)老金記賬利率機(jī)制是其中一項(xiàng)重要改革任務(wù)。從國(guó)際上看,賬戶養(yǎng)老金記賬利率確定機(jī)制有三種方式,一是實(shí)賬積累下的真實(shí)投資回報(bào)率,二是名義賬戶下的利率確定規(guī)則,三是中央公積金制下的固定利率機(jī)制。從歷史情況看,城鄉(xiāng)居保制度一直未建立起正?；睦蚀_定機(jī)制。人社部發(fā)〔2021〕60號(hào)文發(fā)布后,記賬利率開始向真實(shí)投資收益率方向過(guò)渡,但與資本化賬戶方式下個(gè)人投資回報(bào)率不一樣,該利率為地方政府“管理”的利率,類似于中央公積金制下的“集體化”利率確定方式。關(guān)于未來(lái)城鄉(xiāng)居保賬戶養(yǎng)老金的利率確定機(jī)制,下文對(duì)以上三種方式的可行性進(jìn)行探索分析。

(一)與城職保制度接軌,采用“名義賬戶”利率確定辦法

從2016年起,城職保個(gè)人賬戶開始采用與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率掛鉤的利率確定方式,逐步與國(guó)際上通行的名義賬戶制接軌。將城鄉(xiāng)居保賬戶利率確定方式與城職保進(jìn)行統(tǒng)一,有利于提升城鄉(xiāng)居保記賬利率水平,建立公平統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。但實(shí)行這種利率制度的一個(gè)前提是選擇合理的利率參數(shù)和計(jì)算規(guī)則。表6將2016年以來(lái)城職保賬戶記賬利率水平與社會(huì)平均工資(上年度)增長(zhǎng)率進(jìn)行比較,可觀察出二者的變化基本呈正相關(guān)關(guān)系。

表6 歷年社平工資增長(zhǎng)率和城職保賬戶記賬利率比較

利用Stata回歸方程進(jìn)行模擬(圖2),可得出擬合函數(shù)方程為:

圖2 2016年以來(lái)記賬利率與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率擬合曲線

interest=-0.00201 + 0.80298wage

從該方程可得出,記賬利率相對(duì)工資增長(zhǎng)率的變化系數(shù)為0.80298,即工資增長(zhǎng)1%,記賬利率增長(zhǎng)0.8個(gè)百分點(diǎn)。從政策實(shí)際執(zhí)行情況看,城職保賬戶記賬利率由主管部門參考工資增長(zhǎng)和基金平衡狀況等因素進(jìn)行確定,每年進(jìn)行公布。但由于政策部門一直并未明確該利率的計(jì)算規(guī)則,因此利率的確定辦法尚不透明。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題持有的主要觀點(diǎn)有:一是記賬利率水平過(guò)高,可能導(dǎo)致個(gè)人賬戶未來(lái)積累負(fù)債過(guò)高,造成基金收不抵支;二是缺乏自動(dòng)平衡機(jī)制,記賬利率的確定應(yīng)將預(yù)期壽命、制度贍養(yǎng)率和基金財(cái)務(wù)狀況等因素納入考慮。因此,從總體發(fā)展趨勢(shì)看,該記賬利率水平會(huì)逐步下降,其原因在于:一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的下降,社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率逐步下滑,記賬利率隨之下降;二是如果將基金財(cái)務(wù)因素納入考慮,記賬利率區(qū)間可能會(huì)進(jìn)一步下調(diào)。2021年和2022年的記賬利率水平分別為6.69%和6.12%,未來(lái)幾年很有可能下降至6%以下的區(qū)間。根據(jù)艾倫定理,如果未來(lái)人口增長(zhǎng)和工資增長(zhǎng)率下降至低于資本收益率的水平,采用積累制是有利的。這為城職保和城鄉(xiāng)居保兩項(xiàng)制度記賬利率的接軌提供了可能性。在短期內(nèi),城職保的記賬利率高于城鄉(xiāng)居保,可作為制定城鄉(xiāng)居保記賬利率的參考上限,或兩者實(shí)行一致性的記賬利率,這是目前的政策選項(xiàng)之一。

(二)完善現(xiàn)行記賬利率政策,采用全國(guó)集中統(tǒng)一的投資利率

與“資本化賬戶”模式相比,中央公積金制投資方式相對(duì)適合我國(guó)國(guó)情,政府“集合”投資并承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任,可以在一定程度上保障基金的安全性,也可以避免分散化投資所帶來(lái)的高額成本。從現(xiàn)實(shí)情況看,自2018年起城鄉(xiāng)居?；鹨验_始投資運(yùn)營(yíng),由地方政府委托全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行委托投資。這種投資方式類似于中央公積金制,但是有多個(gè)地方政府主體參與,而非中央公積金制下的單一管理機(jī)構(gòu)。目前城鄉(xiāng)居?；馂榈胤浇y(tǒng)籌,賬戶資金的收集、記錄以及養(yǎng)老金支付等日常行政管理工作由各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在這種格局下,養(yǎng)老基金由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施投資管理,在技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑上、制度格局與利益格局的重塑與整合上會(huì)容易一些。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,省級(jí)投資模式只是一種過(guò)渡狀態(tài),它面臨的問(wèn)題如下:一是政策缺乏強(qiáng)制性,各地委托投資的進(jìn)程不一,造成制度碎片化,難以確定個(gè)人賬戶制度的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃;二是由于各地投資規(guī)模不同,獲得的投資收益率差別大,造成地區(qū)間實(shí)際記賬利率水平差別較大(表4),帶來(lái)公平性問(wèn)題;三是管理成本高,全國(guó)社保基金理事會(huì)與多個(gè)省份進(jìn)行談判,簽訂投資協(xié)議,交易成本高。鑒于以上分析,建議在城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的投資管理上,借鑒中央公積金制度,將全國(guó)各地分散的養(yǎng)老基金結(jié)余統(tǒng)一匯集到中央層面進(jìn)行集中投資運(yùn)營(yíng),每年基金獲得的投資收益進(jìn)行統(tǒng)一分配,作為確定參保者個(gè)人賬戶資金投資回報(bào)的來(lái)源。

根據(jù)2019年人社部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資省(區(qū)、市)啟動(dòng)批次的通知》(人社廳發(fā)〔2019〕33號(hào))(13)參見:人力資源和社會(huì)保障部. 人力資源社會(huì)保障部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資省(區(qū)、市)啟動(dòng)批次的通知[EB/ OL]. (2019-03-06) [2023-01-30]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/jijinjiandu/201903/t20190306_311486.html.,各地城鄉(xiāng)居?；鸱秩鷨?dòng)。截至2018年底,上海市、湖北省、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省等9個(gè)省份已啟動(dòng)實(shí)施;2019年啟動(dòng)這項(xiàng)工作的省份名單為河北省、吉林省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、河南省、廣東省、青海省等9個(gè)省份。根據(jù)該文件要求,“各省(區(qū)、市)要持續(xù)擴(kuò)大居民養(yǎng)老基金投資規(guī)模,確保2017年及之后年度新增結(jié)余的80%用于開展委托投資,以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)”。按照2017年至2020年4年間城鄉(xiāng)居?；鹦略鼋Y(jié)余的80%計(jì)算,2020年委托投資的規(guī)模估算為3562億元,相當(dāng)于當(dāng)年基金累計(jì)結(jié)余的36%左右。根據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)公布的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2021年受托運(yùn)營(yíng)年度報(bào)告,當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益率為4.88%,按此收益率計(jì)算的城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y收益約為174億元。展望未來(lái),這項(xiàng)記賬利率政策的執(zhí)行,主要取決于各地委托投資的進(jìn)程。相較于未進(jìn)行投資時(shí)僅約一年期的定期存款利息而言,委托投資方式帶來(lái)的高額收益更具有吸引力,會(huì)激勵(lì)地方加大委托投資規(guī)模。但從實(shí)際操作層面看,各地城鄉(xiāng)居保多為市(縣)級(jí)統(tǒng)籌水平,基金結(jié)余沉淀在基層政府,逐級(jí)向上籌集后,再由省級(jí)政府與全國(guó)社?；鹄硎潞炗唴f(xié)議進(jìn)行委托投資運(yùn)營(yíng),因此存在較高的運(yùn)營(yíng)成本,政策推進(jìn)時(shí)效性也受到影響。從理論上講,城鄉(xiāng)居保賬戶基金屬于參保者個(gè)人所有,應(yīng)將其與財(cái)政支持的社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金分開,設(shè)立獨(dú)立的全國(guó)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金,進(jìn)行中央公積金式的集中投資管理。

在此格局下,賬戶養(yǎng)老基金將實(shí)現(xiàn)完全積累,基金結(jié)余100%投資,從而獲取充分的收益水平,并將投資收益按全國(guó)統(tǒng)一的利率水平記入所有參保者的個(gè)人賬戶。因此,這項(xiàng)利率政策的實(shí)現(xiàn)需要輔之以兩項(xiàng)管理體制上的改革:一是將現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金分離,分設(shè)基金管理賬戶;二是將個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金提升至全國(guó)統(tǒng)籌管理,集中進(jìn)行委托投資運(yùn)營(yíng)。從技術(shù)操作層面看,這兩項(xiàng)改革都較為容易實(shí)現(xiàn),并不涉及附加改革成本的問(wèn)題。如果城鄉(xiāng)居保賬戶養(yǎng)老基金未來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)100%的集中投資運(yùn)營(yíng),其記賬利率水平將跟隨全國(guó)社保基金每年的委托投資收益率保持一致。從2016年至2021年的情況看,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得的年化投資收益率為6.49%(14)參見:光明網(wǎng). 社保基金會(huì):2021年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益投資收益超630億元[EB/ OL]. (2022-09-16) [2023-01-30]. https://m.gmw.cn/baijia/2022-09/16/1303143034.html.,該利率已達(dá)到目前城職保個(gè)人賬戶的記賬利率水平。

(三)采用資本化賬戶分散投資模式,參保者個(gè)人獲取市場(chǎng)回報(bào)率

資本化賬戶個(gè)人自主投資模式,是世界上大部分引入個(gè)人賬戶制度的國(guó)家應(yīng)用的主流。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,智利模式下的分散化個(gè)人投資模式也是未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶的發(fā)展方向。但從現(xiàn)實(shí)情況看,這種模式不適合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情,原因在于:一是我國(guó)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá),風(fēng)險(xiǎn)較高,缺乏支持養(yǎng)老基金投資的產(chǎn)品,投資者心理和經(jīng)濟(jì)承受能力十分有限;二是城鄉(xiāng)居保參保者以農(nóng)村居民為主,在養(yǎng)老基金投資上尚不具備相應(yīng)的金融素養(yǎng)。來(lái)自智利和新加坡的經(jīng)驗(yàn)表明,參保者對(duì)于養(yǎng)老基金投資的知識(shí)知之甚少,對(duì)參保者進(jìn)行金融教育相當(dāng)重要,這在中國(guó)尚有很長(zhǎng)的路要走;三是在金融機(jī)構(gòu)、管理水平和經(jīng)驗(yàn)、人才等諸多方面存在差異性和限制;四是文化觀念和傳統(tǒng)習(xí)慣等“軟環(huán)境”還不能一步到位,難以建立起這樣一個(gè)完全體現(xiàn)個(gè)性化和個(gè)人能力的、個(gè)體收益差異性如此大的投資制度。

從新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,1986年中央公積金開始建立雇員投資計(jì)劃,允許雇員自主選擇投資,以增強(qiáng)賬戶基金并獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)收益。雖然當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情很難允許,但未來(lái)?xiàng)l件具備時(shí),我國(guó)城鄉(xiāng)居保賬戶基金也可以允許參保者個(gè)人實(shí)施自主投資選擇權(quán)。我國(guó)企業(yè)年金市場(chǎng)化投資已有17年的發(fā)展歷史,而2022年建立的個(gè)人養(yǎng)老金制度已啟動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金投資市場(chǎng),該市場(chǎng)的逐步發(fā)展壯大也為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶基金投資提供條件。因此,未來(lái)城鄉(xiāng)居保賬戶養(yǎng)老基金由參保者個(gè)人自主化投資也是可行的選項(xiàng)。

鑒于以上三條路徑的比較分析,我國(guó)城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶記賬利率政策改革的現(xiàn)實(shí)路徑在于:改革城鄉(xiāng)居保制度,建立獨(dú)立的賬戶基金運(yùn)行體系,實(shí)行中央公積金制集中投資模式,采用全國(guó)統(tǒng)一管理的記賬利率;在利率確定機(jī)制上,參考城職保(名義賬戶)利率的確定辦法,保障兩項(xiàng)制度利率水平處于合理運(yùn)行區(qū)間;最后,待將來(lái)?xiàng)l件具備時(shí),城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶向分散化個(gè)人自主投資的賬戶管理模式過(guò)渡,建立起真正的市場(chǎng)利率制度。