審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新效應(yīng)影響研究

楊靜　丁玲　林儀

【摘要】成立政府產(chǎn)業(yè)基金是國(guó)家優(yōu)化政府投資方式、 發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。政府產(chǎn)業(yè)基金依靠自身優(yōu)勢(shì)， 提供財(cái)政、 稅收和政策支持， 從而彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷， 優(yōu)化創(chuàng)新要素配置， 促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。但是政府產(chǎn)業(yè)基金本身的弊端——資本的逐利性會(huì)削弱產(chǎn)業(yè)基金支持創(chuàng)新活動(dòng)的效果， 甚至導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新效率下降， 形成政府產(chǎn)業(yè)基金支持創(chuàng)新活動(dòng)悖論。進(jìn)一步地， 本文從審計(jì)監(jiān)督的視角分析認(rèn)為， 通過(guò)發(fā)揮審計(jì)的政治與管理功能限制資本逐利性、 發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督功能規(guī)范資金使用， 可以平衡悖論， 間接促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】政府產(chǎn)業(yè)基金；審計(jì)監(jiān)督；內(nèi)部審計(jì)；創(chuàng)新效應(yīng)

【中圖分類號(hào)】 F239；F812.45? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）14-0100-5

一、 引言

面對(duì)復(fù)雜多變的外部環(huán)境以及日趨同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)， 以產(chǎn)業(yè)為根基設(shè)立引導(dǎo)基金， 成為近些年各地政府開(kāi)展招商引資、 聚合社會(huì)資本、 助推新興產(chǎn)業(yè)、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有力手段。政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的第一目的是圍繞本地的重點(diǎn)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)來(lái)打造和完善產(chǎn)業(yè)鏈。通過(guò)系統(tǒng)地梳理地方重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈， 找出明顯缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 然后重點(diǎn)投資支持這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 無(wú)論是對(duì)創(chuàng)新類項(xiàng)目的孵化、 產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招商引資， 還是重點(diǎn)項(xiàng)目的資金支持， 都能夠做到精準(zhǔn)扶持。

然而， 關(guān)于產(chǎn)業(yè)基金能否支持企業(yè)創(chuàng)新尚存在爭(zhēng)議， 主要原因在于政府財(cái)政資金可能存在創(chuàng)新擠出效應(yīng)。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)可能會(huì)破壞競(jìng)爭(zhēng)， 抑制企業(yè)創(chuàng)新?；鸬摹百Y本”屬性可能會(huì)導(dǎo)致其偏離產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的政策初衷， 致使企業(yè)創(chuàng)新效率下降。一方面， 產(chǎn)業(yè)基金存在一定的內(nèi)生性矛盾。政府產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合了政府財(cái)政資金和社會(huì)資金， 其中財(cái)政資金一般不追求營(yíng)利， 但是風(fēng)險(xiǎn)承受能力較弱且投資偏好保守， 社會(huì)資金能夠承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)， 但對(duì)投資回報(bào)率有一定的訴求， 由此引發(fā)的兩大資金風(fēng)險(xiǎn)承受能力和逐利性之間的矛盾會(huì)影響產(chǎn)業(yè)基金的投資方向和效率。另一方面， 政府產(chǎn)業(yè)基金缺乏有效監(jiān)管和考核評(píng)估（袁永宏，2019）， 政府產(chǎn)業(yè)基金由國(guó)家發(fā)展改革委或地方發(fā)展改革部門設(shè)立和監(jiān)管， 在后期的運(yùn)作中可能會(huì)出現(xiàn)貪污腐敗、 瀆職、 串通舞弊、 國(guó)有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重違規(guī)問(wèn)題， 產(chǎn)業(yè)基金合規(guī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管控亟待加強(qiáng)。

審計(jì)監(jiān)督作為政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)范化管理的一道重要防線， 能夠規(guī)范資金的使用， 在一定程度上推動(dòng)政府產(chǎn)業(yè)基金支持技術(shù)創(chuàng)新。本文試圖從剖析政府產(chǎn)業(yè)基金支持企業(yè)創(chuàng)新悖論（簡(jiǎn)稱“政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論”）產(chǎn)生的根源出發(fā)， 在理論層面探討政府審計(jì)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新效應(yīng)的作用機(jī)理， 以期為完善政府產(chǎn)業(yè)基金的監(jiān)管、 發(fā)揮政府審計(jì)的功能提供一定的啟發(fā)。

二、 政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論的內(nèi)涵與成因

1. 政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論的內(nèi)涵。悖論， 來(lái)源于東西方哲學(xué)。東方哲學(xué)將悖論作為探索存在本質(zhì)的媒介， 它強(qiáng)調(diào)對(duì)立， 這些對(duì)立被認(rèn)為是相互依賴的、 流動(dòng)的和自然的（Peng和Nisbett， 1999）。古希臘西方悖論的哲學(xué)基礎(chǔ)體現(xiàn)在術(shù)語(yǔ)“para（相反）”和“doxa（意見(jiàn)）”中， 與東方學(xué)者相似， 西方哲學(xué)家把悖論描述為矛盾的， 但也是相互依賴的。管理學(xué)研究中將悖論定義為相互依賴的要素之間持續(xù)存在的矛盾， 這一定義確定了悖論的兩個(gè)核心特征： 矛盾和相互依賴（Jonathan等，2016）。管理學(xué)中悖論可視為雙元論或雙元化（Jonathan等，2014）， 其中雙元論認(rèn)為悖論元素之間相互排斥（Moshe，2010）。與此相反， 雙元性認(rèn)為悖論元素可以在兩者之間保持平衡（張延平和冉佳森，2019）。

政府產(chǎn)業(yè)基金與創(chuàng)新之間的關(guān)系是既矛盾又相互依賴。首先， 政府產(chǎn)業(yè)基金能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷， 內(nèi)化創(chuàng)新成果的外部性， 在一定程度上推動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)最優(yōu)創(chuàng)新規(guī)模； 其次， 政府產(chǎn)業(yè)基金能夠配合市場(chǎng)共同優(yōu)化資源配置， 構(gòu)建寬容的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境， 鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新； 最后， 政府產(chǎn)業(yè)基金能夠引導(dǎo)社會(huì)資本， 直接刺激研發(fā)產(chǎn)出， 提高創(chuàng)新效率。然而， 資本的逐利性和監(jiān)管的缺失削弱了基金的創(chuàng)新偏好， 降低了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新效率， 形成政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論。

2. 政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論產(chǎn)生的原因。政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論的來(lái)源之一是產(chǎn)業(yè)基金作為“資本”的逐利性與創(chuàng)新活動(dòng)特征規(guī)律（外部性強(qiáng)、 風(fēng)險(xiǎn)高且前期投入大、 直接收益不明顯）之間相矛盾。創(chuàng)新活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)高、 外部性大、 流動(dòng)性強(qiáng)， 這些特性會(huì)削弱企業(yè)創(chuàng)新的意愿， 從而導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新效率降低， 產(chǎn)業(yè)很難達(dá)到最優(yōu)創(chuàng)新規(guī)模（李政和楊思瑩，2018）。如果沒(méi)有外部激勵(lì)， 企業(yè)就很難做出創(chuàng)新決策。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷， 政府需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)干預(yù)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)， 將創(chuàng)新成果外部性內(nèi)在化， 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。政府產(chǎn)業(yè)基金能夠向市場(chǎng)釋放積極信號(hào)， 有效引導(dǎo)市場(chǎng)資源向所投資產(chǎn)業(yè)傾斜； 而且， 政府產(chǎn)業(yè)基金及其所引導(dǎo)的社會(huì)資本能夠彌補(bǔ)創(chuàng)新主體因外部性而帶來(lái)的利益損失， 將創(chuàng)新成果的外部性內(nèi)在化， 彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷， 推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新， 這是政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的政策初衷。然而， 產(chǎn)業(yè)基金一旦進(jìn)入市場(chǎng)， 在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中， 由于監(jiān)管的缺位， “資本”的逐利屬性沒(méi)有及時(shí)受到約束甚至被放大。資本為了尋找更多的投資機(jī)會(huì)以獲取收益， 會(huì)流向虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 或過(guò)多地流入某個(gè)行業(yè)， 進(jìn)行投機(jī)行為。

政府產(chǎn)業(yè)基金是政府資金和社會(huì)資本的結(jié)合體， 無(wú)論是財(cái)政資金還是社會(huì)資本， 都內(nèi)涵資本的屬性。一方面， 政府產(chǎn)業(yè)基金雖然是由政府出資的非營(yíng)利性投資基金， 但由于缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制， 資本的逐利性可能促使其偏離原本設(shè)立的目標(biāo)， 成為某些單位或個(gè)人斂財(cái)?shù)墓ぞ?。政府行為還易受到尋租行為的影響（Bardhan， 1997）， 使得企業(yè)的創(chuàng)新成本提高， 創(chuàng)新效率降低。不僅如此， 尋租還會(huì)改變企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局， 企業(yè)不再為了價(jià)格和創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)， 而是為了獲取更多的財(cái)政補(bǔ)貼， 這將抑制企業(yè)創(chuàng)新意愿， 從而降低整個(gè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新效率。后期運(yùn)作中的違規(guī)事項(xiàng)會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金開(kāi)展集中清理整頓行動(dòng)， 這不僅會(huì)影響相關(guān)基金的資金安排， 導(dǎo)致后續(xù)項(xiàng)目投資出現(xiàn)斷點(diǎn)， 嚴(yán)重時(shí)還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)（何杰和彭興庭，2017）。雖然國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及財(cái)政部已出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金的使用， 但目前產(chǎn)業(yè)基金仍存在違規(guī)使用資金的現(xiàn)象。《政府投資基金暫行管理辦法》第十二條規(guī)定了政府投資基金在運(yùn)作過(guò)程中不得從事的業(yè)務(wù)， 其中包括融資擔(dān)保以外的業(yè)務(wù)、 投資金融產(chǎn)品及其他金融衍生品、 向任何第三方提供贊助和捐贈(zèng)、 吸收或變相吸收存款等。然而， 根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》， 截至2015年底， 通過(guò)抽查地方設(shè)立的6項(xiàng)基金發(fā)現(xiàn)， 財(cái)政投入的187.5億元中約有66%轉(zhuǎn)做商業(yè)銀行定期存款， 大部分資金偏離了原本的投資方向。

另一方面， 政府產(chǎn)業(yè)基金的盈利性較差， 無(wú)法持續(xù)吸引社會(huì)資本加入。財(cái)政資金的逐利性風(fēng)險(xiǎn)更多地來(lái)源于“內(nèi)部人控制”， 社會(huì)資金的逐利性體現(xiàn)在對(duì)利潤(rùn)的追求上， 這也是政府產(chǎn)業(yè)基金資金屬性矛盾所在。政府產(chǎn)業(yè)基金投資偏好保守且投資周期長(zhǎng)， 而社會(huì)資本更愿意投資短期回報(bào)率高的項(xiàng)目， 且愿意承受一定的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 我國(guó)PE基金投資整體回報(bào)率近6.5倍， 而政府產(chǎn)業(yè)基金的平均投資回報(bào)率只有2.01倍。相比于政府產(chǎn)業(yè)基金， 社會(huì)資本可能更傾向于投資利潤(rùn)更高的項(xiàng)目。而政府產(chǎn)業(yè)基金更加傾向于投資具有長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值和社會(huì)效益的項(xiàng)目， 這些項(xiàng)目往往短期內(nèi)很難取得效益， 也會(huì)導(dǎo)致失去社會(huì)資本的青睞。不僅如此， 某些情況下政府產(chǎn)業(yè)基金會(huì)被社會(huì)資本“裹挾”以獲取更多的資金支持， 其投資偏好會(huì)偏向社會(huì)資本所青睞的投資領(lǐng)域， 從而導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)基金投資與純市場(chǎng)基金投資幾乎沒(méi)有差異， 會(huì)出現(xiàn)“旱的旱死， 澇的澇死”的尷尬場(chǎng)面， 導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)斷點(diǎn)長(zhǎng)期存在， 關(guān)鍵技術(shù)長(zhǎng)期落后， 難以達(dá)到技術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)。

綜上所述， 本文推導(dǎo)出如圖1所示的分析框架。

三、 審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新效應(yīng)的作用機(jī)理

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要正確認(rèn)識(shí)和把握資本的特性與行為規(guī)律， 為資本設(shè)置“紅綠燈”， 防止資本無(wú)序擴(kuò)張。限制資本的“紅綠燈”并非是將所有資本“一棍子打死”， 而是通過(guò)監(jiān)管手段引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展， 依法加強(qiáng)對(duì)資本的有效監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控， 防止資本野蠻生長(zhǎng)， 破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)基金資本監(jiān)管的途徑之一為： 依托審計(jì)的監(jiān)督功能限制資本逐利性， 引導(dǎo)政府產(chǎn)業(yè)基金步入正軌， 從而平衡政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論， 間接促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金的審計(jì)主要依靠政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)。政府審計(jì)是通過(guò)發(fā)揮外部治理作用來(lái)規(guī)范企業(yè)的行為。政府審計(jì)應(yīng)依據(jù)其法定職責(zé)開(kāi)展監(jiān)督工作， 發(fā)揮其政治功能和監(jiān)督功能， 落實(shí)審計(jì)工作， 強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用， 倒逼政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)范管理， 從而間接加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新效應(yīng)。而內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的機(jī)理完全不同于外部的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。獲得政府產(chǎn)業(yè)基金投資的企業(yè)， 其內(nèi)部審計(jì)要突破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)模式， 在公司經(jīng)營(yíng)管理等更廣闊的領(lǐng)域開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作， 與有關(guān)職能部門建立良好的合作關(guān)系。

1. 審計(jì)監(jiān)督的合法性與作用。

（1）法律規(guī)定職責(zé)。2018年1月發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第十二條規(guī)定： 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和本單位的要求， 對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)。2021年修正的《審計(jì)法》對(duì)由政府出資的相關(guān)基金審計(jì)做出了明確規(guī)定， 其中第二十四條規(guī)定： 審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、 社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、 資金的財(cái)務(wù)收支， 進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。2015年11月財(cái)政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規(guī)定， 政府投資基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、 審計(jì)部門對(duì)基金運(yùn)行情況的審計(jì)、 監(jiān)督。此外， 國(guó)家發(fā)展改革委于2016年頒布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》第四十四條規(guī)定： 各級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受審計(jì)、 監(jiān)察等部門依據(jù)職能分工進(jìn)行的監(jiān)督檢查。

（2）維護(hù)國(guó)民利益。政府產(chǎn)業(yè)基金是由政府出資的投資基金， 并且其基金的主要投資方為國(guó)企和政策性銀行， 民營(yíng)資本相對(duì)占比較低。2019年一級(jí)市場(chǎng)募集完成基金的前三十名單中， 國(guó)家集成電路基金二期以2000億元的募資額位居榜首， 國(guó)家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金以560億元募資額緊隨其后， 央企扶貧基金以314億元募資額排名第五?；鹉假Y中， 國(guó)資LP認(rèn)繳總規(guī)模占比68.8%。無(wú)論是政府還是國(guó)企、 政策性銀行， 其背后代表的都是國(guó)家和全體人民的利益， 因此國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督是保障投資者權(quán)利、 維護(hù)國(guó)民利益的必要手段（許亞和陳丙欣，2018）。

（3）提高政府投資效益。財(cái)政部于2020年2月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理? 提高財(cái)政出資效益的通知》中明確要求強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束和實(shí)施政府投資基金全過(guò)程績(jī)效管理。此外， 《審計(jì)法》第四條規(guī)定： “國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行、 決算草案以及其他財(cái)政收支的審計(jì)情況， 重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績(jī)效的審計(jì)情況， 按照有關(guān)法律、 行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)告對(duì)國(guó)有資源、 國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)情況。必要時(shí)， 人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議?！庇纱丝梢?jiàn)， 審計(jì)監(jiān)督對(duì)于規(guī)范資金使用、 評(píng)價(jià)績(jī)效管理、 提高財(cái)政出資效益具有重要作用。

2. 發(fā)揮審計(jì)功能。審計(jì)具有三大基本功能， 即鑒證、 評(píng)價(jià)和監(jiān)督功能， 其中最重要的就是監(jiān)督功能。隨著政府審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大以及黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作愈加重視， 政府審計(jì)便衍生出政治屬性和政治功能。政府審計(jì)的政治功能賦予審計(jì)強(qiáng)制力， 從國(guó)家層面對(duì)資本的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和限制； 監(jiān)督功能包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督， 經(jīng)濟(jì)監(jiān)督重點(diǎn)突出規(guī)范資本運(yùn)作， 權(quán)力監(jiān)督則強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的使用與分配。政府審計(jì)利用其政治功能和監(jiān)督功能形成監(jiān)督合力， 規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金資金使用， 提高財(cái)政資金的出資效益， 化解政府產(chǎn)業(yè)基金和技術(shù)創(chuàng)新之間的矛盾， 從而平衡悖論。

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》擴(kuò)展了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)范圍， 從“財(cái)政財(cái)務(wù)收支、 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”擴(kuò)展至“內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)”， 審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大以及黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作愈加重視， 內(nèi)部審計(jì)便衍生出管理屬性和風(fēng)險(xiǎn)管理功能。內(nèi)部審計(jì)的管理功能賦予審計(jì)執(zhí)行力， 從部門內(nèi)部層面對(duì)資本的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和限制。風(fēng)險(xiǎn)管理功能包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與管理， 幫助單位、 部門內(nèi)部對(duì)即將面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與評(píng)估， 再通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行應(yīng)對(duì)。故內(nèi)部審計(jì)可以利用其風(fēng)險(xiǎn)管理功能和監(jiān)督功能形成監(jiān)督合力， 規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金資金使用， 提高財(cái)政資金的出資效益， 化解政府產(chǎn)業(yè)基金和技術(shù)創(chuàng)新之間的矛盾。

（1）政治與管理功能： 限制資本逐利性。政府審計(jì)具有政治性、 獨(dú)立性和權(quán)威性等多重屬性， 其中政治性是其首要屬性。政府審計(jì)的政治功能是指審計(jì)在政治方面發(fā)揮的作用， 主要分為政治統(tǒng)治、 政治管理、 政治參與、 政治傳播四個(gè)基本功能（王曉紅，2020）， 而在政府產(chǎn)業(yè)基金中政府審計(jì)主要發(fā)揮其政治管理功能以限制資本的逐利性， 平衡政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論。

政府審計(jì)是由國(guó)家授權(quán)， 依照法律法規(guī)、 審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政收支情況的合法性、 效益性、 真實(shí)性進(jìn)行審查和監(jiān)督， 以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的一項(xiàng)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。因此， 政府審計(jì)的一項(xiàng)重要職能就是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序， 就能從源頭上遏制資本的逐利性。審計(jì)機(jī)關(guān)依靠其政治功能的權(quán)威性， 通過(guò)開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)， 揭示財(cái)經(jīng)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題， 并且督促其解決。2021年《審計(jì)法》的一個(gè)重要修改內(nèi)容就是強(qiáng)化審計(jì)查出問(wèn)題的整改， 加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。從宏觀角度看， 有效開(kāi)展政府審計(jì)能夠起到查錯(cuò)糾弊的作用， 改正經(jīng)濟(jì)秩序中不和諧的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 限制資本無(wú)下限地追逐利潤(rùn)， 從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。隨著政府產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模越來(lái)越大， 數(shù)量越來(lái)越多， 其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也愈發(fā)重大， 因此更需要加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的審計(jì)， 從而降低資本逐利性， 消解產(chǎn)業(yè)基金的政策性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。維護(hù)社會(huì)利益是國(guó)家管理的重要職責(zé)之一， 而政府審計(jì)作為國(guó)家公權(quán)力的一部分， 維護(hù)社會(huì)公共利益是應(yīng)有之義， 也是維護(hù)國(guó)民利益的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)公眾利益除了經(jīng)濟(jì)秩序、 法律秩序， 還有資源分配的合理性和機(jī)會(huì)的均等性。

內(nèi)部審計(jì)具有內(nèi)向性、 政治性、 及時(shí)性以及靈活性（Jonathan等，2014）等多重屬性。內(nèi)部審計(jì)的政治性是指其在政治方面發(fā)揮的作用， 《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中要求內(nèi)部審計(jì)對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)， 以及對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)等， 都體現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)的政治性?！吨袊?guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》指明， 內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、 客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)， 它通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)、 規(guī)范的方法， 審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、 內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性， 以促進(jìn)組織完善治理、 增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、 內(nèi)部控制活動(dòng)等都會(huì)直接影響政府產(chǎn)業(yè)基金使用的效率和效果， 如果企業(yè)內(nèi)部管理層和治理層的目標(biāo)不一致， 或者管理層和治理層以政府產(chǎn)業(yè)基金的資金謀私利， 則都會(huì)導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)基金原本的創(chuàng)立意圖。通過(guò)在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中加入內(nèi)部審計(jì)， 能夠有效管理與約束管理層和治理層的不恰當(dāng)行為， 進(jìn)而有效限制政府產(chǎn)業(yè)基金流向其他企業(yè)活動(dòng)中而背離基金的創(chuàng)設(shè)意圖。

根據(jù)以上分析， 政府產(chǎn)業(yè)基金和社會(huì)資本的逐利性必然導(dǎo)致資源分配的不合理與機(jī)會(huì)不均等。而政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)在實(shí)施過(guò)程中能夠揭示資源分配方面的問(wèn)題， 并且提出建議， 甚至強(qiáng)制其進(jìn)行整改， 以實(shí)現(xiàn)資源的重新分配， 從而限制資本的逐利性。

（2）監(jiān)督功能： 規(guī)范資金使用。傳統(tǒng)審計(jì)理論的主流觀點(diǎn)認(rèn)為， 審計(jì)的監(jiān)督功能主要作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。由于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)步入新的歷史階段， 國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督功能內(nèi)涵不斷豐富， 監(jiān)督功能也演化為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督功能（焦躍華等，2019）， 兩者結(jié)合才能規(guī)范資金使用， 為政府產(chǎn)業(yè)基金提質(zhì)增效， 從而促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

國(guó)家審計(jì)的主要職責(zé)就是監(jiān)督財(cái)政的真實(shí)性、 合法性和效益性， 維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)， 保障國(guó)家資金安全、 合規(guī)、 高效。新形勢(shì)下， 黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作提出了新要求， 黨的十九屆五中全會(huì)提出， 以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題， 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中， 國(guó)家審計(jì)作為監(jiān)督體系的重要組成部分， 應(yīng)當(dāng)聚焦主責(zé)主業(yè)， 充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能（劉譽(yù)澤，2021）， 推動(dòng)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)《憲法》《審計(jì)法》明確了審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟(jì)范圍， 以財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)為主。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府產(chǎn)業(yè)基金的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、 評(píng)估經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、 解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上。政府產(chǎn)業(yè)基金體量大、 分支多， 資金流縱橫交錯(cuò)， 需要國(guó)家審計(jì)深入其背后， 厘清資金流向， 確保國(guó)家資金合理運(yùn)用， 維護(hù)國(guó)有資金安全。同時(shí)， 國(guó)家審計(jì)能夠通過(guò)審計(jì)常態(tài)化， 多開(kāi)展事前審計(jì)和事中審計(jì)評(píng)估偵測(cè)政府產(chǎn)業(yè)基金使用中的風(fēng)險(xiǎn)， 根據(jù)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決方案， 落實(shí)國(guó)家政策實(shí)施， 有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資金投資使用。

政府審計(jì)還應(yīng)發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督優(yōu)勢(shì)， 確保資金規(guī)范使用。權(quán)力監(jiān)督即對(duì)特定權(quán)力主體行使權(quán)力的恰當(dāng)性、 規(guī)范性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督還貫穿在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督過(guò)程中， 財(cái)政收支的不合理、 不真實(shí)都是其背后權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范的體現(xiàn)。政府產(chǎn)業(yè)基金涉及的政府部門眾多， 如果不對(duì)權(quán)力實(shí)行監(jiān)督， 那么極有可能出現(xiàn)腐敗貪污、 國(guó)有資產(chǎn)大額流失的情況。通過(guò)政府審計(jì)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和重大政策跟蹤審計(jì)， 可以實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的全方面監(jiān)督。

內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職責(zé)是以監(jiān)督本部門的資金運(yùn)作情況以及相關(guān)控制措施為出發(fā)點(diǎn)， 審查和評(píng)價(jià)單位、 部門的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門依靠其監(jiān)督功能的及時(shí)性， 能夠常態(tài)化地通過(guò)開(kāi)展審計(jì)工作對(duì)政府投資基金管理活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行揭示與整改。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求審計(jì)工作提升相應(yīng)的技術(shù)方法和手段， 進(jìn)行數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型（張延平和冉佳森，2019）。內(nèi)部審計(jì)在面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金如此龐大的資金池以及復(fù)雜的使用情況時(shí)， 可以借助數(shù)字化手段， 在大量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上實(shí)施數(shù)據(jù)挖掘、 風(fēng)險(xiǎn)分析和審計(jì)評(píng)價(jià)， 對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行全流程的監(jiān)督和評(píng)價(jià)， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)在政府產(chǎn)業(yè)基金使用過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)， 政府審計(jì)能夠依靠?jī)?nèi)部審計(jì)的監(jiān)督成果， 減少政府審計(jì)的相關(guān)工作量， 進(jìn)而提高政府審計(jì)效率， 降低審計(jì)成本。

四、 審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)悖論平衡的具體策略

上文闡述了政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)在理論層面如何規(guī)范基金使用以達(dá)到間接促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的目的， 但是審計(jì)如何在實(shí)踐中發(fā)揮作用還有待進(jìn)一步探討和研究。目前政府產(chǎn)業(yè)基金的審計(jì)重點(diǎn)集中在三個(gè)方面： 基金設(shè)立程序的規(guī)范性、 基金運(yùn)作的合規(guī)性和效益性以及基金管理的規(guī)范性。雖然審計(jì)內(nèi)容已經(jīng)包含基金運(yùn)用的主要流程， 但是審計(jì)全覆蓋的力度還不夠， 并且缺乏后續(xù)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和落實(shí)審計(jì)整改的事后審計(jì)程序。只有實(shí)現(xiàn)基金運(yùn)作流程審計(jì)全覆蓋， 強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制， 跟進(jìn)審計(jì)整改， 才能對(duì)政府產(chǎn)業(yè)基金實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督， 從而提高產(chǎn)業(yè)基金的效益性， 有效促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。

審計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)照政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作全流程搭建審計(jì)框架， 針對(duì)違規(guī)頻率高的區(qū)域加大審計(jì)力度。政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作主要涵蓋六個(gè)方面： ①基本概況； ②管理人與托管人； ③備案、 登記與審查； ④投資運(yùn)作； ⑤績(jī)效評(píng)價(jià)； ⑥信息披露。這六個(gè)方面也決定了審計(jì)的基本框架和流程。其中： 基本概況確定了政府產(chǎn)業(yè)基金的出資組成、 組織形式和運(yùn)作原則， 審計(jì)部門應(yīng)重點(diǎn)審查投資基金組建方案是否合理， 公司章程、 有限合伙協(xié)議、 合同等內(nèi)容是否全面、 科學(xué)； 管理人和托管人決定了政府產(chǎn)業(yè)基金的管理是否合規(guī)、 高效和穩(wěn)定， 應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)基金公司的管理結(jié)構(gòu)是否合理、 職責(zé)劃分是否清晰， 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)控制制度是否健全， 還應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)管理團(tuán)隊(duì)的聘用是否符合基金監(jiān)督管理辦法， 管理人和托管人是否具有勝任能力； 備案、 登記和審查是基金的設(shè)立環(huán)節(jié)， 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基金設(shè)立依據(jù)、 產(chǎn)業(yè)政策符合性、 有關(guān)部門審批政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息等方面的審計(jì)； 投資運(yùn)作應(yīng)是政府產(chǎn)業(yè)基金審計(jì)的重點(diǎn)， 因?yàn)橥顿Y運(yùn)作決定了政府產(chǎn)業(yè)基金的投資目標(biāo)， 是后續(xù)審計(jì)過(guò)程中對(duì)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的依據(jù)， 審計(jì)監(jiān)督應(yīng)加強(qiáng)審查投資項(xiàng)目是否合規(guī)、 是否投向禁止投資領(lǐng)域、 閑置資金安排是否恰當(dāng)、 是否存在政府方以投資基金項(xiàng)目中的明股實(shí)債形式變相增加政府債務(wù)、 基金收益分配是否公平等； 績(jī)效評(píng)價(jià)則反映了政府產(chǎn)業(yè)基金是否有效推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 在審計(jì)中應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的合理性和落實(shí)情況， 并根據(jù)績(jī)效審計(jì)結(jié)果提出相應(yīng)的審計(jì)建議， 以保障產(chǎn)業(yè)基金的后續(xù)有效發(fā)展； 信息披露包括年度報(bào)告與重大事項(xiàng)報(bào)告和季度更新， 政府審計(jì)應(yīng)審查年度報(bào)告是否恰當(dāng)披露和基金公司是否及時(shí)更新基金管理的信息變更， 尤其要對(duì)設(shè)立、 參股和退出子基金情況以及投資項(xiàng)目退出情況加強(qiáng)審計(jì)， 審查其是否滿足基金退出和終止的條件。

審計(jì)結(jié)果出來(lái)后， 主管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定公示審計(jì)結(jié)果， 并提出建議， 以更好地促進(jìn)政府管理， 完善政府責(zé)任的履行。針對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題， 要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度以發(fā)揮政府審計(jì)的警示和威懾作用。政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)行不規(guī)范的背后是公共權(quán)力運(yùn)用不合理， 還應(yīng)針對(duì)審計(jì)問(wèn)題追責(zé)至審計(jì)人員， 從根源解決問(wèn)題。針對(duì)后續(xù)的審計(jì)整改， 審計(jì)部門應(yīng)持續(xù)跟進(jìn)， 評(píng)估審計(jì)整改的情況和效果。只有強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用， 才能提升以審促改、 以改增效、 倒逼政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)范運(yùn)行。

政府產(chǎn)業(yè)基金是我國(guó)激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力， 實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要舉措， 但是其在使用過(guò)程中出現(xiàn)了諸如資金運(yùn)用低效、 脫離監(jiān)管等問(wèn)題， 從而導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論。而引入國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督體系與內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督功能能夠從政治與管理功能、 經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督方面限制資本的逐利性， 規(guī)范資金使用， 從而平衡政府產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新悖論。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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（責(zé)任編輯·校對(duì)： 喻晨? 陳晶）

【基金項(xiàng)目】江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：SJCX22_0940）