深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革

姚洪華

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是習(xí)近平總書(shū)記和黨中央賦予浙江的重大政治責(zé)任，是浙江省落實(shí)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升“一號(hào)改革工程”、打造法治化營(yíng)商環(huán)境新高地的重要環(huán)節(jié)和必要手段。營(yíng)商環(huán)境的核心是法治，執(zhí)法保障是重要環(huán)節(jié)。杭州加快打造世界一流的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，上城區(qū)作為杭州政治、經(jīng)濟(jì)、文化新中心，是重要組成部分。近年來(lái)，杭州市上城區(qū)立足經(jīng)濟(jì)要素活躍、發(fā)展態(tài)勢(shì)良好、治理需求多元的區(qū)域特點(diǎn)，深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，加速推進(jìn)基層執(zhí)法和為企服務(wù)能力提檔升級(jí)。

以系統(tǒng)設(shè)計(jì)強(qiáng)化改革引領(lǐng)

上城區(qū)“擁江攬湖走運(yùn)靠山”，既有中心城區(qū)成熟社區(qū)、新建住宅小區(qū)，也有城郊結(jié)合融合型社區(qū)、老舊住宅小區(qū)；既有“三圈三街”等商業(yè)街區(qū)，也有人車(chē)交縱的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)；既有大型交通樞紐、“一口四站”，還有眾多景點(diǎn)學(xué)校醫(yī)院超市；既有“宇宙級(jí)”網(wǎng)紅直播中心，也有城市社區(qū)“老破小”治理洼地。

上城區(qū)錨定“破解綜合執(zhí)法難題、提升基層治理能力、優(yōu)化法治營(yíng)商環(huán)境”主要目標(biāo)，系統(tǒng)搭建“365”改革體系。其中，“3”即“一體三更”的統(tǒng)籌方法，堅(jiān)持區(qū)街一體、條抓塊統(tǒng)，以大空間一體化實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)更有效，以管執(zhí)服一體化實(shí)現(xiàn)支撐更強(qiáng)大，以大綜合一體化實(shí)現(xiàn)保障更有力?！?”即“六能六得”的基本導(dǎo)向，以“條抓能塊統(tǒng)、上下能貫通、業(yè)務(wù)能承接、多跨能協(xié)同、數(shù)據(jù)能打通、數(shù)字能賦能”，實(shí)現(xiàn)“數(shù)量減得下來(lái)、力量沉得下去、隊(duì)伍融得起來(lái)、基層管得起來(lái)、治理強(qiáng)得起來(lái)和成效顯得出來(lái)”?！?”即“五促五強(qiáng)”的最終目標(biāo)，以改革促治理、治理強(qiáng)改革；以民主促民生、監(jiān)督強(qiáng)執(zhí)法；以執(zhí)法促監(jiān)管、監(jiān)管強(qiáng)執(zhí)法；以執(zhí)法促治理、綜管強(qiáng)執(zhí)法；以塊統(tǒng)促條抓、條抓強(qiáng)塊統(tǒng)。

上城區(qū)以“365”改革體系為指引，聚焦問(wèn)題導(dǎo)向，加快推進(jìn)破難解難。一是破解部門(mén)利益藩籬固化的難題，上城區(qū)升級(jí)區(qū)街兩級(jí)“條抓塊統(tǒng)”協(xié)調(diào)機(jī)制，由區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任改革領(lǐng)導(dǎo)小組“雙組長(zhǎng)”，根據(jù)基層治理實(shí)際，創(chuàng)新增設(shè)改革協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委副書(shū)記任組長(zhǎng)、分管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。健全區(qū)街兩級(jí)協(xié)調(diào)指揮中心，統(tǒng)一目標(biāo)、一體指揮，將“權(quán)力下放、重心下移、力量下沉”一推到底。二是破解依法行政能力不足的難題，全面配強(qiáng)基層執(zhí)法力量，整合形成區(qū)級(jí)“1+5”執(zhí)法隊(duì)伍體系，覆蓋綜合執(zhí)法+市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、應(yīng)急管理、自然資源、衛(wèi)生健康領(lǐng)域，以全域賦權(quán)的模式全面推動(dòng)14個(gè)街道成立綜合行政執(zhí)法隊(duì)，下沉人員522人，下沉比例71%，高于省定65%的比例要求。靈活運(yùn)用劃片駐點(diǎn)等方式，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍全覆蓋與基層網(wǎng)格化管理有效互補(bǔ)。三是破解多跨協(xié)同機(jī)制不優(yōu)的難題，區(qū)街兩級(jí)協(xié)調(diào)指揮中心全面統(tǒng)籌跨部門(mén)、跨領(lǐng)域行政執(zhí)法工作，建立消防等新劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的執(zhí)法協(xié)同機(jī)制、執(zhí)法會(huì)商機(jī)制等，創(chuàng)建交警和街道綜合行政執(zhí)法證據(jù)互通互認(rèn)工作機(jī)制、跨部門(mén)“現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)席會(huì)”機(jī)制等。

以破難解難深化改革攻堅(jiān)

上城區(qū)堅(jiān)持系統(tǒng)全面、整體推進(jìn)，特別是聚焦重點(diǎn)、難點(diǎn)、突破點(diǎn)，從理念、方法、機(jī)制、隊(duì)伍、能力等方面集成發(fā)力、高效推進(jìn)、融會(huì)貫通，形成持續(xù)攻堅(jiān)之勢(shì)。

第一，深化“三項(xiàng)貫通”，推動(dòng)改革一體協(xié)同。一是上下貫通，基于基層治理需求，構(gòu)建改革四梁八柱，貫徹整體性思維，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜、專(zhuān)班統(tǒng)籌、基層聚力，推動(dòng)改革向“綜合集成、整體重塑”轉(zhuǎn)變。二是標(biāo)準(zhǔn)貫通，根據(jù)基層實(shí)際實(shí)情、法律制度更新、高頻和沉睡事項(xiàng)等需求，整合編制并推動(dòng)“一張清單管執(zhí)法”，動(dòng)態(tài)建立“1933項(xiàng)”綜合執(zhí)法事項(xiàng)清單和“380項(xiàng)”賦權(quán)街道事項(xiàng)清單，形成權(quán)力與責(zé)任相匹配的執(zhí)法清單體系，確保有章可循、權(quán)責(zé)一致。三是數(shù)據(jù)貫通，向上承接省級(jí)應(yīng)用平臺(tái)、行政行為碼推廣使用，向下發(fā)揮基層首創(chuàng)建立“一碼安”沿街商鋪管理、“聯(lián)心碼”普法政策宣傳等應(yīng)用場(chǎng)景，提升企群執(zhí)法服務(wù)效率。

第二，強(qiáng)化“三個(gè)融合”，推進(jìn)隊(duì)伍握指成拳。一是強(qiáng)化物理融合，實(shí)現(xiàn)下沉隊(duì)伍集中辦公，暢通業(yè)務(wù)交流，推動(dòng)塊上統(tǒng)籌快速調(diào)度。注重辦公區(qū)域的獨(dú)立性，科學(xué)合理劃分功能區(qū)塊，減少對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)辦公的干擾與影響。二是化學(xué)融合，全面推進(jìn)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的順利承接、執(zhí)法人員的素質(zhì)提升、執(zhí)法監(jiān)管的深度融合，廣泛開(kāi)展“綜合查一次”“監(jiān)管一件事”等聯(lián)合檢查，加快磨合、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。三是心理融合，以黨建統(tǒng)領(lǐng)匯聚隊(duì)伍強(qiáng)大向心力，推動(dòng)組織、工會(huì)等關(guān)系轉(zhuǎn)入街道，多形式保障執(zhí)法隊(duì)員生活、工作權(quán)益，促進(jìn)執(zhí)法隊(duì)員的心理認(rèn)同，提升歸屬感，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍變革重塑和個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在統(tǒng)一。

第三，突出“三個(gè)強(qiáng)化”，促進(jìn)隊(duì)伍能力有效提升。一是強(qiáng)化遴選，塑優(yōu)隊(duì)伍力量。好中選優(yōu)遴選優(yōu)秀執(zhí)法隊(duì)員下沉基層執(zhí)法隊(duì)，其中45周歲以下中青年干部占比近60%。下沉執(zhí)法力量采用混合編組編隊(duì)形式，打破條線(xiàn)限制和專(zhuān)業(yè)限制，強(qiáng)化一體化的業(yè)務(wù)協(xié)同、案件交流和聯(lián)動(dòng)處置。二是強(qiáng)化培訓(xùn)，打造全科隊(duì)伍。集中開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、難點(diǎn)案件討論、案例評(píng)選等40余次，提高隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)執(zhí)法能力，推動(dòng)隊(duì)伍從專(zhuān)科向全科轉(zhuǎn)型，全方位鍛造專(zhuān)業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的執(zhí)法隊(duì)伍。三是強(qiáng)化督考，激發(fā)干部潛能。創(chuàng)新建立“五賦權(quán)一約束”人員管理保障機(jī)制，增加街道對(duì)部門(mén)的法治支撐反向評(píng)價(jià)權(quán)和賦權(quán)部門(mén)對(duì)街道的執(zhí)法成效考核權(quán)，推動(dòng)賦權(quán)街道有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)一致，為基層治理提供執(zhí)法的硬支撐。

第四，實(shí)施三大舉措，助力改革提質(zhì)增效。一是打造隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化。以街道基層先行先試改革樣板為基礎(chǔ)，對(duì)基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)的制度建設(shè)、組建要求、崗位設(shè)置、工作流程、評(píng)估改進(jìn)等各方面提供標(biāo)準(zhǔn)化參考，為“大綜合一體化”改革的順利實(shí)施落地提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是實(shí)現(xiàn)管理數(shù)字化。構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同體系，創(chuàng)建綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)入選省紀(jì)委“最佳場(chǎng)景”，全年提前有效預(yù)警規(guī)范執(zhí)法行為360條，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管監(jiān)督數(shù)據(jù)互通共享。推廣“三色賦碼”等好用管用的基層方案，強(qiáng)化數(shù)字賦能，推動(dòng)整體智治。三是形成大綜管格局。踐行“721”工作法（70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決、20%的問(wèn)題用管理手段解決、10%的問(wèn)題用執(zhí)法手段解決），把服務(wù)作為執(zhí)法的主要手段，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理，聯(lián)合企業(yè)管理力量，實(shí)現(xiàn)自治組織化、專(zhuān)業(yè)化；通過(guò)“綜合執(zhí)法+綜合管理”，將日常巡邏與集中整治相結(jié)合，聯(lián)合社區(qū)設(shè)法解決，聯(lián)動(dòng)企業(yè)互助解決，溝通部門(mén)協(xié)同解決；發(fā)揮“大綜合一體化”機(jī)制優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)打擊擾亂市場(chǎng)的違法行為，維護(hù)企業(yè)商戶(hù)群眾合法權(quán)益，有效防止?fàn)I商環(huán)境“野蠻生長(zhǎng)”。

以基層首創(chuàng)推進(jìn)改革創(chuàng)新

上城區(qū)各個(gè)街道（管委會(huì)）結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)、發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、大膽探索，形成了豐富的改革實(shí)踐，探索出不同的改革路徑。

第一，融合型大街道模式：建立“大綜合+大綜管”聯(lián)動(dòng)體系。九堡街道地處上城、臨平、錢(qián)塘、蕭山四區(qū)交界，各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)直播機(jī)構(gòu)不斷聚集，是上城區(qū)人口總量最多、區(qū)域最為復(fù)雜、結(jié)構(gòu)最為多元的街道。針對(duì)復(fù)雜街域情況，九堡街道構(gòu)建“大綜合+大綜管”聯(lián)動(dòng)體系，助推融合型大社區(qū)大單元治理。一是全面整合基層治理力量，重組平安巡防、城管序化等4支輔助力量，建立街道綜管大隊(duì)，與街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)入駐中心合署辦公，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理。二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)。申報(bào)成為杭州市基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)，積極做好基層站所標(biāo)準(zhǔn)化方案的制定工作。動(dòng)態(tài)更新工作手冊(cè)，在手冊(cè)中規(guī)范高頻事項(xiàng)執(zhí)法流程40項(xiàng)，從案件來(lái)源、法律適用、取證要求等方面對(duì)執(zhí)法流程進(jìn)行明確規(guī)范。三是組團(tuán)推進(jìn)解決民生實(shí)事。根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，形成12個(gè)高頻“監(jiān)管一件事”場(chǎng)景，涵蓋電商直播、出租房屋、小微經(jīng)營(yíng)主體等轄區(qū)內(nèi)突出的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)“統(tǒng)一指揮、組團(tuán)檢查、按時(shí)反饋”的執(zhí)法模式，實(shí)現(xiàn)“一次走訪(fǎng)檢查、全面深度體檢”多領(lǐng)域監(jiān)管一步到位。

第二，成熟型老街道模式：以助企紓困“三服務(wù)”破解“三小一攤”管理難題。南星街道60周歲以上老人占了全區(qū)常住人口的29%，屬于典型的“老齡化街區(qū)”，且轄區(qū)內(nèi)小餐飲店、小食雜店等“三小一攤”經(jīng)營(yíng)主體共有163家，為轄區(qū)帶來(lái)煙火氣的同時(shí)也增加了標(biāo)準(zhǔn)化管理的難度。街道通過(guò)優(yōu)環(huán)境、優(yōu)機(jī)制，為老城區(qū)注入執(zhí)法力量，深度打造法治化營(yíng)商環(huán)境。一是分類(lèi)施策，精準(zhǔn)服務(wù)。動(dòng)態(tài)編制街道層級(jí)監(jiān)管計(jì)劃，根據(jù)信用評(píng)級(jí)、投訴舉報(bào)、新興或傳統(tǒng)行業(yè)分布等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)增減監(jiān)管頻次，精準(zhǔn)執(zhí)法。如依據(jù)2022年轄區(qū)內(nèi)投訴舉報(bào)頻次，將10次以上的9類(lèi)374件賦權(quán)事項(xiàng)（占全部投訴舉報(bào)數(shù)量88.83%）等重點(diǎn)納入《2023年度執(zhí)法計(jì)劃表》。二是協(xié)同聯(lián)動(dòng)，靠前服務(wù)。強(qiáng)化企情收集隊(duì)伍1分鐘響應(yīng)、3分鐘聯(lián)動(dòng)、15分鐘到場(chǎng)的“1315”快速協(xié)同機(jī)制，同步建立實(shí)時(shí)信息臺(tái)賬、搭建指尖服務(wù)陣地。開(kāi)展小微企業(yè)高頻違法事項(xiàng)宣傳教育200余次，有效增強(qiáng)商鋪知法守法自覺(jué)性。三是寬嚴(yán)相濟(jì)，創(chuàng)新服務(wù)。對(duì)34家新開(kāi)門(mén)店開(kāi)展執(zhí)法體檢，試點(diǎn)“復(fù)興商圈”誠(chéng)信公約10條舉措，開(kāi)展信用提升行動(dòng)，個(gè)性化指導(dǎo)企業(yè)信用修復(fù)13起；探索“以學(xué)代罰+公益抵罰”糾違模式，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)換身份，體驗(yàn)市容市貌監(jiān)督員、垃圾分類(lèi)引導(dǎo)員等社會(huì)服務(wù)，達(dá)到普法守法的良好治理效果。

第三，核心區(qū)新街道模式：以三個(gè)“一體化”激活樓宇經(jīng)濟(jì)。四季青街道集聚了萬(wàn)象城、來(lái)福士等眾多商業(yè)綜合體，坐擁92幢樓宇，入駐8000余家企業(yè)，是名副其實(shí)的樓宇經(jīng)濟(jì)活力街區(qū)。街道通過(guò)改革創(chuàng)新跑出了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化“加速度”。一是治理體系一體化。創(chuàng)新構(gòu)建起“1310”工作體系，圍繞“黨建統(tǒng)領(lǐng)，一隊(duì)執(zhí)法”總目標(biāo)，全過(guò)程貫徹“網(wǎng)格吹哨、執(zhí)法報(bào)道”“三色賦碼、分類(lèi)執(zhí)法”“柔性執(zhí)法、助力營(yíng)商”等十大舉措，進(jìn)一步夯實(shí)高效、精準(zhǔn)、閉環(huán)的基層治理工作體系。二是高效協(xié)同一體化。建立“指揮+中隊(duì)+網(wǎng)格”架構(gòu)，在街道92幢產(chǎn)業(yè)樓宇設(shè)置樓管員，102個(gè)微網(wǎng)格設(shè)立網(wǎng)格員，全面運(yùn)行“線(xiàn)上+線(xiàn)下”全時(shí)段、全域管理模式，形成快速響應(yīng)新模式。三是數(shù)字智管一體化。探索樓宇監(jiān)管“一件事”場(chǎng)景，推出“青一”綜合查一次數(shù)字應(yīng)用平臺(tái)，使用數(shù)字智管模式將轄區(qū)樓宇、綜合體內(nèi)5180家檢查對(duì)象錄入信息系統(tǒng)，針對(duì)執(zhí)法檢查結(jié)果進(jìn)行三色賦碼，并相應(yīng)調(diào)整檢查頻率，提升監(jiān)管效能。

第四，功能區(qū)派駐模式：以“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”賦能功能區(qū)基層治理。杭州東站作為浙江省特大型綜合樞紐，9年多累計(jì)到發(fā)客流9.12億人次，客流位居長(zhǎng)三角第一位。當(dāng)前，東站樞紐整合綜合執(zhí)法及市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康等條線(xiàn)執(zhí)法人員，探索派駐模式下“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”在功能區(qū)落地生根。一是全面梳理，精準(zhǔn)聚焦實(shí)際需求。把充分保障旅客權(quán)益作為改革的中心任務(wù)，按照“吃住行游購(gòu)?qiáng)省钡瘸鲂辛髨?chǎng)景梳理整合執(zhí)法事項(xiàng)941項(xiàng)，確定各賦權(quán)單位管理圈層，明晰執(zhí)法邊界和執(zhí)法權(quán)責(zé)，形成從需求到保障的力量融合、執(zhí)法閉環(huán)。二是建立機(jī)制，推動(dòng)規(guī)范落地實(shí)施。實(shí)現(xiàn)站內(nèi)執(zhí)法管理分工合理、銜接順暢、配合默契、補(bǔ)位及時(shí)，推動(dòng)面上秩序管控局面從“條塊分割”向“多跨協(xié)同”轉(zhuǎn)變。如針對(duì)杭州東站出租車(chē)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約單突出問(wèn)題，制訂《杭州東站樞紐區(qū)域出租車(chē)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約單規(guī)范運(yùn)行須知》，并形成合力確保規(guī)范順暢運(yùn)行。三是數(shù)字賦能，護(hù)航良好運(yùn)營(yíng)秩序。打造數(shù)字執(zhí)法室，通過(guò)集中辦公、業(yè)務(wù)協(xié)同推動(dòng)各派駐單位間執(zhí)法數(shù)據(jù)互通，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量“深度融合”、指揮中心“一站集成”、執(zhí)法信息“一網(wǎng)歸集”、事件處置“一體協(xié)同”，行政執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化水平明顯提升。