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    PPP項目融資風(fēng)險管理研究

    2023-07-10 09:18:27王硯書王昭高鷺
    關(guān)鍵詞:風(fēng)險應(yīng)對PPP項目風(fēng)險評估

    王硯書 王昭 高鷺

    摘要:PPP模式是近年來逐步發(fā)展與優(yōu)化的項目融資模式,它隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展而逐步發(fā)展。PPP項目具有項目參與者多,項目合作周期較長,風(fēng)險較高的特征。對PPP項目融資特點與風(fēng)險特征進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)其主要風(fēng)險因素包括合規(guī)性風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、擔(dān)保風(fēng)險、總投資增加的風(fēng)險等。對PPP項目可能發(fā)生的融資風(fēng)險,需要從社會資本方、政府方和金融機(jī)構(gòu)三方積極采取有效措施進(jìn)行應(yīng)對。

    關(guān)鍵詞:PPP項目;融資風(fēng)險管理;風(fēng)險評估;風(fēng)險應(yīng)對

    中圖分類號:F830.9

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-1573(2023)02-0053-06

    一、引言

    隨著我國城鎮(zhèn)化速度明顯增快,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求不斷增加。但是,隨著全國地方財政收入漲幅由穩(wěn)定增長到逐漸趨于平穩(wěn),地方政府債務(wù)余額也在持續(xù)攀升,中國傳統(tǒng)方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式已經(jīng)無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。2012年,《有關(guān)遏制地方違法違規(guī)融資行為的通告》(財預(yù)〔2012〕463號)

    發(fā)布以后,國家逐漸加大了對建設(shè)移交項目的監(jiān)管力度,導(dǎo)致地方政府的融資渠道被嚴(yán)格控制。2013年全國人大通過立法決議,中央人民政府特別是發(fā)改委和財政部等相關(guān)部委開始力推政府部門與社會資本合作經(jīng)營模式(Public、Private、Partnership,簡寫為PPP)。隨著PPP模式的推廣,城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)開始主要依靠政府和社會資本開展合作的方式。PPP模式的主要優(yōu)勢是可以有效緩解政府財政支出壓力,同時也能保障社會方的投資收益,是目前政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目時主要采用的投融資模式。截至2022年11月26日,全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計入庫項目10317個,總投資額166398億元①。

    在新時代環(huán)境下,PPP模式一方面減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),通過市場化融資手段減少了地方政府財政支出,同時又為社會資金開辟了全新的投融資途徑,提高了社會資本投資收益,實現(xiàn)了各投資主體的雙贏或多贏。但是,PPP項目在實踐過程中也存在著諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn),以H省為例,目前在庫PPP項目458個,主要行業(yè)涉及產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、市政交通等行業(yè),在項目運(yùn)行過程中,遇到了諸多挑戰(zhàn)。2022年11月,財政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》(財金〔2022〕119號),就做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽光運(yùn)行等問題提出了進(jìn)一步要求。為推動PPP模式健康發(fā)展,本文擬以H省Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項目為例,剖析PPP項目目前面臨的主要融資風(fēng)險,對PPP項目進(jìn)行融資風(fēng)險識別和評價,并提出可行的融資風(fēng)險應(yīng)對建議。

    二、文獻(xiàn)綜述

    國外從20世紀(jì)80年代開始對PPP項目管理模型進(jìn)行探討,通過四十多年的研究與發(fā)展,PPP模式已經(jīng)成為一種提高項目的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保效益的融資模式,包括財務(wù)方案與PPP模式應(yīng)用、項目風(fēng)險、合同與績效管理、PPP項目關(guān)鍵成功因素和項目治理與監(jiān)管多個方面,

    [1]面臨著項目合法合規(guī)性風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、融資成本較高的風(fēng)險,面臨著企業(yè)投融資領(lǐng)域人才短缺、風(fēng)險預(yù)測與長期控制較難、項目本身的融資能力有限、金融機(jī)構(gòu)參與項目的意愿較低、融資中政府方面的困境等問題。[2-3]

    PPP項目融資風(fēng)險主要分為項目參與方的違約風(fēng)險、政府方的支付風(fēng)險、項目自身的財務(wù)風(fēng)險等,宏觀環(huán)境變化、工程技術(shù)選用不當(dāng)、經(jīng)營管理問題、不可抗力因素等是PPP項目融資風(fēng)險主要成因。在PPP項目風(fēng)險辨識階段,可采用德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、故障樹識別方法、工作分析結(jié)構(gòu)法、風(fēng)險檢查表法、場景觀測法、情境分析方法、時間流程圖法、因果圖分析法和SWOT法對融資風(fēng)險量化分析。[4]

    PPP項目融資風(fēng)險的主要特征表現(xiàn)為:風(fēng)險類型多樣性、復(fù)雜性和動態(tài)性、長期性與階段性。在PPP項目實施期間,各種因素復(fù)雜多樣,市場環(huán)境不確定、財政補(bǔ)貼資金發(fā)生困難、法律條文出現(xiàn)變更等,都在一定程度上可能加劇PPP項目的融資風(fēng)險。[5]

    為了應(yīng)對上述風(fēng)險,要加強(qiáng)契約精神培養(yǎng)、培養(yǎng)專業(yè)人才、做好項目前期工作、建立健全配套機(jī)制等對策,要加強(qiáng)對PPP項目的控制、提高融資能力、降低項目風(fēng)險、實現(xiàn)多渠道的融資方式、強(qiáng)化政府的作用、企業(yè)做好各項規(guī)劃等解決措施,同時要重視信用責(zé)任、降低政策風(fēng)險、區(qū)分不同類型、防范支付風(fēng)險、拓寬融資渠道、破解財務(wù)風(fēng)險等。[2-4]

    國內(nèi)外研究給出了PPP項目風(fēng)險類型識別的方式,從一般投資者視角把PPP項目風(fēng)險歸類為:技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、營運(yùn)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、不可抗力因素、管理風(fēng)險、社會環(huán)境、稅收風(fēng)險以及項目失敗風(fēng)險。大部分學(xué)者認(rèn)為政府利用PPP模式開展經(jīng)濟(jì)合作時必須注重評估風(fēng)險與利益,并合理運(yùn)用PPP

    模式在政府部門與社會投資方之間分?jǐn)偨?jīng)營風(fēng)險。研究方向主要聚焦在新型城市化、軌道交通發(fā)展、海綿城市的總體構(gòu)建等,在結(jié)合具體案例研究PPP項目融資風(fēng)險方面,還未見更加深入的研究。為更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會,進(jìn)一步應(yīng)對PPP項目的融資風(fēng)險,本文擬通過具有典型性的PPP項目個案對此進(jìn)行研究。

    三、PPP項目融資風(fēng)險特點與管理流程

    (一)PPP項目融資風(fēng)險特點

    我國的PPP模式主要由政府授權(quán)主管部門作為項目實施機(jī)構(gòu),應(yīng)用在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施項目中,根據(jù)社會資本方的出資能力、項目建設(shè)運(yùn)營能力、項目預(yù)期收益等指標(biāo),通過招標(biāo)方式確定社會資本方。PPP項目的融資風(fēng)險特點主要表現(xiàn)為:第一,項目融資風(fēng)險持續(xù)時間長,其成因在于項目融資金額大、周期長,PPP項目融資金額一般為項目總投資的70%~80%,融資期一般不短于10年,項目合作期間影響項目實施的不確定因素較多,本息償還主要來源于PPP項目本身收益,項目收益能否償還融資本息存在不確定性;第二,項目不同階段融資風(fēng)險會發(fā)生變化,其成因在于PPP項目公益性強(qiáng),收益水平低,缺乏滿足融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品,如果風(fēng)險與收益不匹配,融資難以實現(xiàn),導(dǎo)致項目無法開工或開工后停工,最終出現(xiàn)項目退庫、合同解約的風(fēng)險,同時融資利率持續(xù)攀升,對項目融資成本影響較大,另外,合作期限與項目實際融資期限不匹配,難以滿足PPP項目全生命周期資金需求;第三,項目中各參與方要各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)風(fēng)險,其成因在于PPP項目以項目公司為融資主體,需要多方配合完成融資活動,政府方可為融資提供積極協(xié)助,但不對項目公司的融資行為承擔(dān)責(zé)任和義務(wù),同時,資金退出渠道過于單一,如果只能等到項目到期時退出,對于社會投資者來說,風(fēng)險很大,會影響其參與PPP項目融資的積極性。

    H省Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項目是Z市政府與W大學(xué)戰(zhàn)略合作的國家大學(xué)科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目。項目主要社會資本來自W大學(xué)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的子公司W(wǎng)科技園有限公司。Z市A產(chǎn)業(yè)園PPP項目已納入國家財政部PPP項目庫,在項目建設(shè)期,根據(jù)項目建設(shè)的內(nèi)容提出融資需求。該項目政府方是Z市YS區(qū)管委會,社會資本方是W科技園有限公司。項目合同約定合作期限為二十年,其中建設(shè)期三年、運(yùn)營期十七年。根據(jù)項目實施方案及W科技園有限公司與Z市YS區(qū)管委會簽訂的PPP項目合同,項目收入的主要來源包括使用者付費及政府運(yùn)營補(bǔ)貼。

    建設(shè)期間,由于H省環(huán)保管控和新冠病毒感染防疫管控等原因累計造成停工456天。截至2021年底,該項目已經(jīng)完成政府要求的竣工驗收,實際出租面積達(dá)到8萬多平米。因建設(shè)工期比計劃延長,致使需要支付的貸款利息、貸款本金償還、稅金及管理費用等擠占了項目建設(shè)資金,資金缺口達(dá)到6000萬元。該項目融資風(fēng)險特征表現(xiàn)為持續(xù)時間長、項目不同階段融資風(fēng)險不確定等。

    (二)PPP項目融資風(fēng)險的管理流程

    PPP項目融資風(fēng)險管理工作一直貫穿于PPP項目管理的始終,融資風(fēng)險管理的流程包括識別風(fēng)險、評估風(fēng)險和應(yīng)對風(fēng)險。識別風(fēng)險即風(fēng)險源頭的確定和具體風(fēng)險內(nèi)涵的確定;評估風(fēng)險是指評估PPP項目融資風(fēng)險的主要影響因素并對其做出全面分析;應(yīng)對風(fēng)險就是制訂出相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施并落地實施。

    1.PPP項目融資風(fēng)險識別

    PPP項目融資風(fēng)險識別主要通過定性分析完成。首先,通過向有關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行咨詢,匯總其看法和建議,或者以評分形式對不同的風(fēng)險因素做出分析;其次,應(yīng)用對標(biāo)比較法,與歷史上已經(jīng)完成或?qū)嶋H落地的優(yōu)質(zhì)PPP項目來對比,判斷本項目中是否有相應(yīng)融資風(fēng)險的因素存在。根據(jù)現(xiàn)狀總結(jié),PPP項目融資風(fēng)險主要包括政治風(fēng)險、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險、信用風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、市場風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等。由于不同的融資風(fēng)險給項目帶來的可能損失也不相同,不同階段融資風(fēng)險也會發(fā)生變化,所以需要分解出各種風(fēng)險的差異,對PPP項目融資風(fēng)險進(jìn)行全面評價。

    以前述A產(chǎn)業(yè)園PPP項目為例,根據(jù)測算,該項目融資結(jié)構(gòu)包括資本金1.8億元,占比25.7%;申請固定資產(chǎn)借款5.2億元,占比74.2%。根據(jù)PPP項目合同,資本金部分Z市YS區(qū)管委會與社會資本出資比例分別為5%和95%,即Z市YS區(qū)管委會出資900萬元,社會資本出資1.71億元。項目建設(shè)所需貸款全部向銀行申請,金額5.2億元,期限17年。該項目融資方案,在建設(shè)期資本金部分資金成本率為零,貸款利率執(zhí)行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率。我們通過電話訪談具有豐富的PPP項目經(jīng)驗的專家、通過郵箱傳遞相關(guān)資料、與相關(guān)工作人員溝通等方式收集項目情況的有關(guān)資料和專家意見,用以保證PPP項目融資風(fēng)險識別的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。具體操作流程是:先聯(lián)絡(luò)專家,向?qū)<覀冋f明咨詢的目的,接著再向?qū)<亦]箱發(fā)出調(diào)研問卷,并留出一段時間讓專家充分考慮各種可能的融資風(fēng)險,并做好調(diào)研問卷的回收。然后對不同意見加以匯總,通過梳理與匯總,識別出對PPP項目影響比較大的融資風(fēng)險因素,其中,定性風(fēng)險有合規(guī)性風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險,定量風(fēng)險有總投資增加的市場風(fēng)險和出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險。

    2.PPP項目融資風(fēng)險評估

    項目融資風(fēng)險評估是在融資風(fēng)險識別之后,通過對項目融資所有不確定性和風(fēng)險要素的充分、系統(tǒng)而又有條理的分析,對項目融資風(fēng)險進(jìn)行綜合評價,確定項目融資的整體風(fēng)險水平,為應(yīng)對這些風(fēng)險提供依據(jù),以保障項目的順利進(jìn)行。

    PPP項目融資風(fēng)險評估是通過定量與定性方法結(jié)合分析的。當(dāng)一些項目的融資數(shù)據(jù)比較多,或者管理復(fù)雜時,也會通過定性評估來提高工作效率、減少工作量;一些項目的數(shù)據(jù)有用程度相當(dāng)高時,就會用定量分析方法來提高項目評估的準(zhǔn)確度,又或者再根據(jù)專家的建議,運(yùn)用特征識別技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析成果做出綜合評價。在PPP項目融資風(fēng)險管理的過程中,恰當(dāng)?shù)姆峙漤椖匡L(fēng)險是制定風(fēng)險應(yīng)對措施的前提。只有將項目識別出的風(fēng)險因素合理分配到各參與方,且將風(fēng)險分擔(dān)明確到契約內(nèi),才能從根本上保證各參與方謹(jǐn)慎對待風(fēng)險因素,以保證項目順利運(yùn)行。

    仍以前述A產(chǎn)業(yè)園PPP項目為例,對識別出的風(fēng)險逐項評估,以確定有效的應(yīng)對措施。

    (1)合規(guī)性風(fēng)險。從簽訂的A產(chǎn)業(yè)園PPP項目合同及評估測算來看,項目自身投資收益不高,但整體現(xiàn)金流較為穩(wěn)定。從社會資本方W科技園有限公司主要股東財務(wù)報表分析,其與集團(tuán)其他關(guān)聯(lián)企業(yè)資金往來較多,自身資產(chǎn)及權(quán)益性資金較少。相關(guān)PPP項目合同沒有限制股東資金歸集的條款,從而有較大可能引發(fā)項目資金歸集后被集團(tuán)與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)占用,出現(xiàn)資本金出資不實的合規(guī)性風(fēng)險問題,也有可能導(dǎo)致無法及時償還銀行貸款本息,延伸了引發(fā)項目企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。

    (2)經(jīng)營風(fēng)險。根據(jù)A產(chǎn)業(yè)園PPP項目合同,經(jīng)項目雙方同意可以提前出售物業(yè)資產(chǎn)。銀行貸款是根據(jù)整體物業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營期全部出租計算,如果提前出售,會引發(fā)貸款償還計劃改變的風(fēng)險。根據(jù)項目實施方案及合同,政府對項目每年最低運(yùn)營收益標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核,如果不達(dá)標(biāo),即按最低收益標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼運(yùn)營收入。項目的出租情況、運(yùn)營成本控制及相關(guān)稅收收取情況,均構(gòu)成項目經(jīng)營風(fēng)險。本項目主要收入來源為地方政府運(yùn)營補(bǔ)貼收入。該P(yáng)PP項目涉及的政府可行性缺口補(bǔ)貼資金由YS區(qū)政府財政承擔(dān),Z市YS區(qū)財政資金當(dāng)前較為緊張,不能全額覆蓋運(yùn)營補(bǔ)貼金額,所以項目還存在補(bǔ)貼支付能力不足的經(jīng)營風(fēng)險。

    (3)擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險。A產(chǎn)業(yè)園PPP項目建設(shè)期內(nèi)可提供的抵押物僅能覆蓋少部分貸款本息,主要擔(dān)保方式是信用擔(dān)保。項目建成后,將項目全部房產(chǎn)、地產(chǎn)作為抵押物,以追加應(yīng)收租金質(zhì)押的擔(dān)保方式,同時將借款人與政府之間產(chǎn)生的應(yīng)收賬款,即政府方承諾支付給借款人的財政補(bǔ)貼資金質(zhì)押給銀行。

    但是,所有這些擔(dān)保物包括房產(chǎn)、地產(chǎn)、應(yīng)收租金、應(yīng)收賬款等資產(chǎn)的變現(xiàn)能力都比較差,無法及時用來償還貸款本息,因此,擔(dān)保帶來的信用風(fēng)險比較大。

    (4)總投資增加的市場風(fēng)險。由于一些特殊原因,A產(chǎn)業(yè)園PPP項目建設(shè)總投資比計劃時有所增加,但未依法完成變更手續(xù),超概算部分投資額很難取得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持,項目公司及社會資本方融資壓力都較大,可能導(dǎo)致項目雖已開始落地建設(shè),但后期卻無法正常實施和推進(jìn),很有可能造成項目終止的重大市場風(fēng)險。

    (5)出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險。受新冠病毒感染影響,A產(chǎn)業(yè)園PPP項目駐園企業(yè)面臨生存危機(jī),導(dǎo)致出租行業(yè)客戶減少,新租客獲取難,老租客不易留,產(chǎn)業(yè)園出現(xiàn)出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險。另外,即使出租,也面臨較大的租客押金和租金大面積拖欠的經(jīng)營風(fēng)險。

    3.PPP項目融資風(fēng)險應(yīng)對

    降低PPP項目融資風(fēng)險可以考慮使用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險降低、風(fēng)險承受等不同形式或者幾種形式的組合模式來應(yīng)對。

    (1)風(fēng)險規(guī)避。

    風(fēng)險事件的出現(xiàn)必須具備某些特定條件,如果條件不具備,風(fēng)險事件也就不會發(fā)生。所以應(yīng)對風(fēng)險的最佳辦法就是風(fēng)險規(guī)避,也就是說在預(yù)計到某項風(fēng)險損失事件會發(fā)生時,及時退出該事項行為,以確保項目的順利實施。比如,A產(chǎn)業(yè)園PPP項目融資需要使用外幣貸款,那么目前環(huán)境下匯率變化的風(fēng)險就是該P(yáng)PP項目最主要的風(fēng)險來源。在項目實施過程中避免使用外幣,則匯率變化帶來的風(fēng)險就不存在了。

    (2)風(fēng)險分擔(dān)。

    風(fēng)險分擔(dān)是通過協(xié)議或者合同的方式將風(fēng)險與其他單位共同分擔(dān)的一種處置方式。這種方式能夠減少各參與方的風(fēng)險程度,主要形式就是向保險公司投保,保險公司收取了保險費用,自然要承擔(dān)一部分風(fēng)險。A產(chǎn)業(yè)園PPP項目在后期實施過程中如果發(fā)生投保風(fēng)險事件,即可按照保險合同約定獲得相應(yīng)的賠償,由保險公司來承擔(dān)該部分損失。

    (3)風(fēng)險降低。

    通過必要的方法和工具來減少風(fēng)險事件發(fā)生的可能性,或者減少風(fēng)險發(fā)生時造成的損失,就是風(fēng)險降低的應(yīng)對策略。PPP項目融資風(fēng)險中的非系統(tǒng)性風(fēng)險部分可以通過一定手段去降低。PPP項目融資風(fēng)險貫穿于項目的整個過程,風(fēng)險的降低管理也應(yīng)該是全過程的行為。當(dāng)然風(fēng)險降低時也要考慮成本和收益的關(guān)系。比如A產(chǎn)業(yè)園PPP項目涉及的總投資增加的市場風(fēng)險,就應(yīng)該通過一定的控制措施減少投資額,從而降低總投資增加帶來的市場風(fēng)險。

    (4)風(fēng)險承受。

    當(dāng)預(yù)計風(fēng)險事件帶來的損失在可承受范圍之內(nèi)時,項目各參與方自行承擔(dān)風(fēng)險損失事件發(fā)生時產(chǎn)生的損失,就是風(fēng)險承受。項目利益相關(guān)主體之所以愿意自身承受相應(yīng)的風(fēng)險,是因為風(fēng)險分擔(dān)的成本過大,與收益不對等,承受風(fēng)險的成本在可接受范圍之內(nèi),甚至有可能獲得風(fēng)險補(bǔ)償,這種情況適合選擇風(fēng)險承受。比如A產(chǎn)業(yè)園PPP項目涉及的政府可行性缺口補(bǔ)貼資金由YS區(qū)政府財政承擔(dān),而YS區(qū)財政當(dāng)前財力較弱帶來的經(jīng)營風(fēng)險,目前采取的應(yīng)對措施就可以是風(fēng)險承受,待后期財政財力較強(qiáng)時就有可能獲得風(fēng)險補(bǔ)償。

    四、PPP項目融資風(fēng)險管理中存在的問題與對策措施

    PPP項目中各參與方都要對融資風(fēng)險各負(fù)其責(zé),做好融資風(fēng)險應(yīng)對。但是目前,PPP項目中各參與方在融資風(fēng)險管理中還存在一些問題需要及時解決。

    (一)社會資本方在PPP項目融資風(fēng)險管理中存在的問題與對策

    1.PPP項目合同條款不清晰、協(xié)議內(nèi)容不完整,面臨合規(guī)性風(fēng)險。

    目前,已發(fā)現(xiàn)部分PPP項目的合同條款不清晰、協(xié)議內(nèi)容不完整的問題,比如在支付機(jī)制等方面描述得較為含糊,存在政府方的兜底性承諾,但是表述又很模糊;PPP項目合同中未對投資認(rèn)定的方法和內(nèi)容等方面進(jìn)行詳盡的規(guī)定等。針對類似問題,應(yīng)在PPP項目協(xié)議約定中加入項目收益方式、使用者付費的調(diào)價方式、財政支付節(jié)點、雙方違約責(zé)任的賠付方式等內(nèi)容;項目相關(guān)當(dāng)事人方應(yīng)及時通過補(bǔ)充協(xié)議等書面形式,補(bǔ)充對項目投資認(rèn)定有關(guān)工作的合同條款。

    2.項目實施方案制定未遵循風(fēng)險與收益等價原則,面臨經(jīng)營風(fēng)險。

    在實際運(yùn)行中,往往會出現(xiàn)超出可預(yù)期風(fēng)險的情形,其影響可能會比預(yù)估情況更為嚴(yán)重。如果仍然按照預(yù)估由某一方獨自承擔(dān)可能造成不可控?fù)p失的風(fēng)險,勢必會降低項目參與方的積極性。目前有一些項目政府方不分擔(dān)利率變化風(fēng)險,與社會資本方簽訂固定收益率的合同,如果遇到利率大幅波動很可能導(dǎo)致社會資本方無法承擔(dān)融資成本,導(dǎo)致項目破產(chǎn)。所以,在項目方案設(shè)計時,社會資本方要選擇財政指標(biāo)較好的政府方進(jìn)行合作,遵循風(fēng)險與收益等價原則。

    3.忽視PPP項目貸款投后管理,面臨信用風(fēng)險。

    在PPP項目建設(shè)工作完成之后,政府方不主動進(jìn)行建設(shè)項目驗收、結(jié)算、績效考核、項目支付審批等工作,政府方存在支付拖延等情形。項目公司要及時與政府方確定項目支付流程,按照PPP項目合作協(xié)議、融資合同等條款的有關(guān)規(guī)定,向政府方提出書面催告文書等請求。

    (二)政府方在PPP項目融資風(fēng)險管理中存在的問題與對策

    在相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施支持方面,政府方未能在用地供應(yīng)、建立相應(yīng)工程配套措施、完成項目功能和已有基礎(chǔ)設(shè)施的銜接、稅費優(yōu)惠、信貸貼息方面提供足夠的相應(yīng)支持。針對類似問題,政府方應(yīng)及時引進(jìn)第三方咨詢企業(yè),對PPP項目建設(shè)報告開展評估。政府要出臺PPP項目數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),共享既有的PPP項目相關(guān)數(shù)據(jù),以A產(chǎn)業(yè)園項目為例,政府要為應(yīng)對總投資增加的市場風(fēng)險和項目出租率不足的經(jīng)營風(fēng)險提供風(fēng)險應(yīng)對決策依據(jù)。

    (三)金融機(jī)構(gòu)在PPP項目融資風(fēng)險管理中存在的問題與對策

    1.項目融資設(shè)計階段未能關(guān)注項目資本金合規(guī)性,面臨合規(guī)性風(fēng)險。

    商業(yè)銀行在為PPP項目進(jìn)行融資支持時,未能全面評價項目相關(guān)方的資金實力,面臨項目資本金無法按時到位的合規(guī)性風(fēng)險。對此,商業(yè)銀行應(yīng)要求項目資本金必須先于金融機(jī)構(gòu)的貸款資金到位,可以起到防止資本金無法按時到位的合規(guī)性風(fēng)險。

    2.未能審慎分析新增政府債務(wù)問題,面臨經(jīng)營風(fēng)險。

    金融機(jī)構(gòu)在確定PPP項目是否合規(guī)時,未能審慎分析新增政府債務(wù)的問題,會面臨經(jīng)營風(fēng)險。建議關(guān)注以下幾方面:融資項目不涉及政府出具擔(dān)保、承諾或回購等具有隱性兜底代償性質(zhì)的文件;非固化收益率,結(jié)合績效考核結(jié)果承擔(dān)支付責(zé)任;分析政府對PPP項目的支出性質(zhì),根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則,如經(jīng)營權(quán)及資產(chǎn)所有權(quán)在合作期內(nèi)均未移交至政府,應(yīng)能認(rèn)定為政府支出責(zé)任。

    3.不注重融資擔(dān)保方案的投后管理,面臨信用風(fēng)險。

    擔(dān)保措施是商業(yè)銀行解決信用風(fēng)險的主要手段之一。PPP項目可以采取的擔(dān)保措施有項目資產(chǎn)抵質(zhì)押、項目未來應(yīng)收賬款質(zhì)押、社會資本方提供連帶責(zé)任保證等。商業(yè)銀行不注重融資擔(dān)保方案的投后管理,會面臨信用風(fēng)險。對此,商業(yè)銀行對抵質(zhì)押物的選擇既要符合法律、法規(guī)要求,又要具備處置靈活、管理簡便的特點,要建立抵質(zhì)押物登記臺賬,抵質(zhì)押物價值預(yù)警系統(tǒng),對抵質(zhì)押物價值進(jìn)行實時監(jiān)控。

    4.忽視應(yīng)對外部環(huán)境變化,面臨經(jīng)營風(fēng)險。

    PPP項目外部環(huán)境錯綜復(fù)雜,如果忽視應(yīng)對外部環(huán)境變化,就會面臨經(jīng)營風(fēng)險。對此,金融機(jī)構(gòu)要全面提升管理PPP項目融資風(fēng)險水平,積極向各地政府部門提供融資咨詢服務(wù),圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尋找投資項目,了解PPP項目中各參與者的利益需求,并在PPP項目籌備階段及時參與,進(jìn)一步加深企業(yè)對PPP項目的認(rèn)識,贏得企業(yè)與地方政府部門之間一定程度的信賴,形成高度融洽、和睦的政企合作關(guān)系。同時,對我國各地的PPP項目政策法規(guī)、地方金融機(jī)構(gòu)PPP項目融資政策和資金風(fēng)險管理等進(jìn)行制度匯編,并對從業(yè)者、風(fēng)險管理者和外聘PPP項目經(jīng)營管理人員等定期組織開展政策法規(guī)解讀,提高從業(yè)者的政策法規(guī)掌握能力,以應(yīng)對錯綜復(fù)雜的外部環(huán)境帶來的經(jīng)營風(fēng)險。

    注釋:

    ①數(shù)據(jù)來源:財政部政府和社會資本合作中心。https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic。

    參考文獻(xiàn):

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    [2]黃志斌.淺析PPP項目融資方式、面臨的問題及建議[J].環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望,2021(3):28-31.

    [3]劉生姣.PPP項目融資現(xiàn)狀及對策[J].財會學(xué)習(xí),2021(19):161-163.

    [4]蘇浩.PPP項目融資風(fēng)險識別及量化分析[J].管理學(xué)家,2021(10):19-21.

    [5]呂敏.PPP項目融資風(fēng)險及對策研究——基于L市的多案例比較分析[D].南昌:江西財經(jīng)大學(xué),2022.

    責(zé)任編輯:武玲玲

    ResearchonFinancingRiskManagementofPPPProject

    WangYanshu1,WangZhao2,GaoLu3

    (1.SchoolofAccounting,HebeiUniversityofEconomicsandBusiness,ShijiazhuangHebei050061,China;

    2.HebeiQian'anRuralCommercialBankCo.,Ltd.,Qian'anHebei064400,China;

    3.CangzhouBranchofChinaConstructionBankCorporation,CangzhouHebei061000,China)

    Abstract:

    PPPmodeisaprojectfinancingmodethathasbeengraduallydevelopedandoptimizedinrecentyears,andithasgraduallydevelopedwiththedevelopmentofinfrastructureconstruction.PPPprojecthasthecharacteristicsofmultipleanticipants,longprojectcorporationcycleandhighrisk.ByanalyzingthefinancingcharacteristicsandriskcharacteristicsofPPPprojects,itisfoundthatthemainriskfactorsincludecompliancerisk,operationrisk,guaranteerisk,totalinvestmentincreaserisk.ForthepossiblefinancingrisksofPPPproject,weneedtoactivelytakeeffectivemeasuresfromthefollowingsides:socialcapital,government,andfinancialinstitutions.

    Keywords:

    PPPproject;financingriskmanagement;riskassessment;riskresponse

    收稿日期:2023-03-08

    作者簡介:王硯書(1970-),女,河北遷安人,河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授,博士;王昭(1997-),男,河北遷安人,河北遷安農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司助理會計師;高鷺(1992-),男,河北滄州人,中國建設(shè)銀行股份有限公司滄州分行經(jīng)濟(jì)師。

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