新中國行政管理體系變革的主題與主線

安奕諾

摘?要：黨的十一屆三中全會以來，新中國不斷深化行政管理體系變革，經(jīng)歷了多個發(fā)展階段。行政管理體系的變革，主要目的是轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府結(jié)構(gòu)，使其不再是之前高度集中的計劃管理體制，落實宏觀調(diào)控體系，以獲得更大的行政效能。因此，文章基于新中國行政管理體系的內(nèi)涵，對新中國行政管理體系變革的主題與主線進(jìn)行深入探究分析。

關(guān)鍵詞：新中國；行政管理體系；變革主題

中圖分類號：F272.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）16-0014-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.16.014

1?引言

中國行政管理體系是為了管理經(jīng)濟(jì)和社會等領(lǐng)域事務(wù)而設(shè)置的制度體系，主要包括行政組織、行政績效、公共服務(wù)以及行政監(jiān)督四個體系。對行政管理體系進(jìn)行變革，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。建設(shè)具有中國社會主義特色的行政管理制度，不僅對和諧社會的構(gòu)建有著重要的影響，也對國家整體發(fā)展有著巨大的現(xiàn)實意義。因此，需要明確新中國行政管理體系變革的主題和主線，確保變革的實效性。

2?新中國行政管理體系的內(nèi)涵與基本屬性

2.1?新中國行政管理體系的內(nèi)涵

在我國行政管理體系發(fā)展的過程中，促進(jìn)了不同領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展?；谥袊鐣l(fā)展進(jìn)程，堅持中國特色社會主義的指導(dǎo)，堅持以人民為主，從根本上看，行政管理體系就是為人民服務(wù)。在社會主義核心價值觀的指引下，管理體系不僅能夠適用多種所有制，也能促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展，并不斷完善各類機(jī)制，在發(fā)展的過程中實現(xiàn)優(yōu)化創(chuàng)新，從而形成更加嚴(yán)密有效的工作體系。當(dāng)前，我國行政管理體系主要包括四大體系：其一為行政組織體系。主要包括職能體系、監(jiān)督體系以及決策執(zhí)行體系，并且作為管理體系的支撐，不僅為政府所有管理活動提供保障，也是其運行的基礎(chǔ)框架。其二為行政監(jiān)督體系。與社會管理體系均負(fù)責(zé)履行政府調(diào)控市場以及對社會進(jìn)行管理的職責(zé)，制定相應(yīng)的公共政策，保障社會和市場具有明確的行為規(guī)則，能夠確保秩序的穩(wěn)定性。其三為公共服務(wù)體系。主要作用是確定公共服務(wù)的邊界，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，保障社會的公平公正。其四為行政績效體系。主要是對政府的管理效率進(jìn)行優(yōu)化，對公權(quán)力的運行起到約束作用，確保政府的公開透明，確保公權(quán)力能夠真正為人民服務(wù)。

2.2?新中國行政管理體系的基本屬性

在當(dāng)代，我國行政管理體系主要具有以下四種基本屬性：其一為中國特色社會主義的實踐性。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨始終圍繞中國特色社會主義事業(yè)進(jìn)行理論探索和實踐創(chuàng)新，也是基于此對行政管理體系進(jìn)行優(yōu)化完善。其二為中國歷史文化的傳承性。我國現(xiàn)行的行政管理體系雖然具有現(xiàn)代化的特征，但并沒有脫離本土文化。一旦新中國行政管理體系脫離傳統(tǒng)文化，其就失去了存在的價值。其三為時代變革的創(chuàng)新性。在社會不斷發(fā)展的過程中，我國行政管理體系也在不斷對公共行政進(jìn)行優(yōu)化完善，管理內(nèi)容也愈加豐富。其四為先進(jìn)文化的開放性。在對中國特色社會主義不斷進(jìn)行探索實踐的過程中，當(dāng)前實行的管理體系實現(xiàn)了發(fā)展創(chuàng)新，其對其他地區(qū)和國家的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行了學(xué)習(xí)借鑒，而不是一味進(jìn)行變革［1］。此外，我國行政管理體系要堅持執(zhí)政為民，所有管理活動都要保障人民的基本利益，不斷完善社會保障機(jī)制。同時，要求政府加強(qiáng)行政的透明化程度，不管是在公共政策中，還是在公共服務(wù)中，都要確保能夠充分體現(xiàn)出公平和正義。并且必須做到有法可依，體現(xiàn)出現(xiàn)代法治精神，確保政府行為的規(guī)范性。

3?我國行政管理體系變革現(xiàn)狀

3.1?我國行政管理體系變革歷程

黨的十一屆三中全會以來，我國行政管理體系經(jīng)過了1982年、1993年以及2008年等多次規(guī)模較大的改革。這些改革不僅跨越的時間比較長，而且每次的側(cè)重點也存在一定差異，主要可以將其分為以下三個階段：其一為黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大召開之前，在這一階段，我國正在對行政管理體系變革進(jìn)行積極的探索，主要目的是打破高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，對市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸放開，以及對行政管理體系進(jìn)行變革。任務(wù)目標(biāo)比較多，主要包括廢除人民公社體制、給予企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營更大的自主權(quán)、對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化、改善干部隊伍的年輕層次和知識結(jié)構(gòu)、對國家公務(wù)員制度進(jìn)行探索研究。在1993年這次改革中，主要的重點內(nèi)容是政企分離，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。在這次改革后，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更加注重把握時代發(fā)展的變化，對政策實施效果進(jìn)行監(jiān)督，并控制政策的導(dǎo)向。同時，各級政府對機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡，優(yōu)化各個部門職責(zé)分配，以免出現(xiàn)交叉的現(xiàn)象。為了保障改革的有序進(jìn)行，其采用的主要是試點的方式。其二為黨的十四大至黨的十六大召開之前，這一階段主要是國家行政管理體系變革取得重大進(jìn)展，主要目的是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，不斷加大行政管理體系變革力度，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在對國有企業(yè)、商貿(mào)部門、計劃部門等多個部門的管理體制進(jìn)行變革，促進(jìn)市場體系的發(fā)展；對人員和機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡；減少行政審批流程，不再過多干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；實行分稅制［2］。其三為黨的十六大召開到當(dāng)前階段，這一階段不斷對行政管理體系改革進(jìn)行深化，主要目的是構(gòu)建服務(wù)型和法治型政府。根據(jù)黨中央提出的重大戰(zhàn)略思想，實現(xiàn)和諧社會機(jī)制的構(gòu)建，積極創(chuàng)新管理方式；積極推進(jìn)電子政務(wù)，對行政績效制度進(jìn)行探究；強(qiáng)調(diào)以人為本，注重人的全面發(fā)展；提高政府行為的規(guī)范性，推動法治政府的建設(shè)；注重政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的有效性，加強(qiáng)社會管理?？傊?，中國行政管理體系的改革都是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，改革的過程也是當(dāng)代行政管理理論形成的過程。

3.2?我國行政管理體制變革取得的巨大成效

在長期的變革歷程中，我國行政管理體系變革取得了良好的成效，不僅有利于社會和諧，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體表現(xiàn)為以下三方面：其一，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。通過宏觀調(diào)控體系的建立，逐漸將政企分離，在微觀經(jīng)濟(jì)方面政府的干預(yù)大幅降低，在資源配置上市場發(fā)揮著越來越重要的基礎(chǔ)作用，政府加強(qiáng)了對市場的監(jiān)管，并提高了對公共服務(wù)職能的重視。其二，政府機(jī)構(gòu)得到精簡。在多次變革的過程中，政府的權(quán)力逐漸下放，經(jīng)過多次調(diào)整，使得中央和地方的關(guān)系越來越合理，在這種背景下，能夠更大程度上發(fā)揮地方政府的積極性，也能更好地發(fā)揮社會和基層組織的作用。其三，政府管理方式不斷創(chuàng)新。在政府運作的過程中，依法行政已經(jīng)成為最基本的要求，各項制度機(jī)制逐步得到完善，政府相關(guān)管理工作開展的過程中，具有更強(qiáng)的公開性和透明度。同時，不斷增強(qiáng)以人為本的政策導(dǎo)向，公民權(quán)利受到更強(qiáng)的重視，通過各種政府創(chuàng)新管理活動的開展，為行政管理體系變革增加了新的活力。

4?我國行政管理體系變革的必要性

4.1?構(gòu)建社會主義和諧社會的需要

為了實現(xiàn)社會主義和諧社會的構(gòu)建，不僅要堅持執(zhí)政興國，還要加強(qiáng)對利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，做好公共服務(wù)，確保社會具有公平性，確保人們能夠依法行使自身權(quán)利，鼓勵群眾積極參與到社會事務(wù)管理中，實現(xiàn)對政府行為的有效監(jiān)督，形成和諧的政府、社會以及群眾關(guān)系。要想實現(xiàn)這些目標(biāo)，就要對行政管理體系進(jìn)行變革，建設(shè)服務(wù)型政府。

4.2?促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

雖然各級政府不斷推進(jìn)行政管理體系改革，但相較于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，行政管理體系變革仍然存在一些不足，如執(zhí)法不嚴(yán)和管理越位等，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的實際發(fā)展情況，深化行政管理系統(tǒng)變革，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。

4.3?推進(jìn)改革開放事業(yè)的需要

我國改革開放以來取得的成就與行政管理體系變革有著緊密的聯(lián)系，但隨著改革開放事業(yè)的不斷深入，行政管理體系存在的不足逐漸顯露出來，所以需要對其進(jìn)行深化改革，以促進(jìn)改革開放事業(yè)的發(fā)展。

5?新中國行政管理體系變革的主題

5.1?打破計劃管理體制

在改革開放初期，為了營造相應(yīng)的政府環(huán)境，在對行政管理體系進(jìn)行變革的過程中，黨和政府強(qiáng)調(diào)要簡政放權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，對很多重大政策進(jìn)行調(diào)整，以改進(jìn)公共行政高度集中的現(xiàn)狀。

5.2?轉(zhuǎn)變政府職能

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及變革的深入，政企不分的弊端逐漸顯露出來，對改革的深入發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。對此，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府職能，將政企職責(zé)分開，這樣才能進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。所以黨的十三大首次提出這一要求，并且在之后的行政管理體系變革的過程中，一直將其作為主要內(nèi)容。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府工作的重點也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，需要著重考慮市場和社會的關(guān)系。同時，隨著社會資源配置主體的改變，政府還需考慮如何充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能［3］。自黨的十四大召開以來，我國在對行政管理體系進(jìn)行變革的過程中，始終以社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求為重點，積極轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，將政企的職責(zé)分開，并不斷深入推進(jìn)國有企業(yè)改革。

5.3?完善政府結(jié)構(gòu)

自我國首次進(jìn)行行政管理體系改革以來，始終將政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善當(dāng)作其中的重點，在多次改革中均有涉及。1988年，在第四次行政管理體系變革中，也是新中國成立以來最大的一次變革，將政府組織架構(gòu)建設(shè)放到了更為重要的位置，并結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對大量政府直接管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的部門進(jìn)行整合。2008年，根據(jù)大部制的要求，再次對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使得行政管理層級發(fā)生了重大變革，不再是橫向進(jìn)行優(yōu)化，而是縱向進(jìn)行完善，如從市管縣體制改革轉(zhuǎn)為省直管縣體制改革［4］。當(dāng)前，只有部分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了財政上的省直管縣，還需加強(qiáng)對行政層面上的探索。通過改革的不斷深入，縮減行政層級，優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)。

5.4?強(qiáng)化行政效能

不管在任何一次國家行政管理體系的變革中，強(qiáng)化政府管理的效能都是一個重要的目標(biāo)。但在每次改革中，由于側(cè)重點不同，對強(qiáng)化政府管理效能的側(cè)重點也存在一定差異，并且考核指標(biāo)體系也有區(qū)別。綜合進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)之前主要側(cè)重于行政效能數(shù)量上的提升，后來逐漸轉(zhuǎn)化為質(zhì)量型行政效能的提升，提高了對政府管理創(chuàng)新的重視程度。

6?新中國行政管理體系變革的主線

6.1?實行機(jī)構(gòu)改革

機(jī)構(gòu)作為公權(quán)載體和職能行使的平臺，在政治和行政層面均有著重要的體現(xiàn)，前者反映出權(quán)力的劃分情況，后者體現(xiàn)出職能履行的現(xiàn)實需要。因此，在我國行政管理體系變革的過程中，一直將機(jī)構(gòu)改革作為重點內(nèi)容。同時，轉(zhuǎn)變政府職能與機(jī)構(gòu)改革有著緊密的聯(lián)系，也是行政管理體系變革的核心。首次對政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變后，在多次行政管理體系變革中均將其放到首要位置。通過機(jī)構(gòu)改革，提高政府部門權(quán)責(zé)的規(guī)范性，改變以往的政府管理方式，減少直接干預(yù)，建立完善的宏觀管理機(jī)制［5］。通過長期的不懈努力，我國整體政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)基本符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，其運轉(zhuǎn)模式也進(jìn)行了相應(yīng)的優(yōu)化，基本打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的約束。

6.2?優(yōu)化完善干部人事制度

在執(zhí)行政府職能的過程中，良好的干部人事制度具有重要的作用，直接關(guān)系著執(zhí)行效率。因此，在歷次行政管理制度改革的過程中，一直重視干部人事制度的相關(guān)內(nèi)容，尤其是其中存在的弊端。1982年，我國建立了干部離退休制度，下放相應(yīng)管理權(quán)限；實行更加多樣的干部任用模式，對人才進(jìn)行分類管理。1993年，我國開始建立國家公務(wù)員制度，并逐漸在各級政府機(jī)關(guān)得到落實，取得了重大進(jìn)展，在制度方面為建立優(yōu)質(zhì)公務(wù)員隊伍提供了有效保障。相關(guān)法律法規(guī)的頒布更是體現(xiàn)出了干部人事管理制度的重大變革，充分反映出公務(wù)員制度的逐步完善?，F(xiàn)階段，我國嚴(yán)格按照公開競爭的原則對公務(wù)員進(jìn)行選拔和任用，實行競爭上崗制度，并定期對崗位進(jìn)行輪換，不僅改變了機(jī)關(guān)干部工作現(xiàn)狀，也為其注入了新的活力。在深化改革的過程中，不斷涌現(xiàn)出更多的年輕干部，提高了政府機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)的年輕程度，創(chuàng)新了工作方法，也提高了整體工作執(zhí)行效率。

6.3?合理劃分中央與地方的權(quán)限

為了調(diào)動地方的積極性，保障政令的統(tǒng)一性，充分發(fā)揮基層地方政府的主動性和創(chuàng)造性，需要確保中央與地方權(quán)限劃分的合理性。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，打破高度集中管理模式的限制，能夠?qū)暧^調(diào)控體系的建立產(chǎn)生極大的影響，并直接關(guān)系著宏觀調(diào)控權(quán)力的行使情況。在1988年之前，主要擴(kuò)大地方的自主權(quán)，并通過頒布相關(guān)制度體制不斷擴(kuò)大地方的自主權(quán)，明確要求對中央與地方的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，給予地方政府一定的權(quán)力。在確保全國政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，逐步明確中央和地方的權(quán)責(zé)，確保地方能夠有效行使相應(yīng)權(quán)力。對于中央來說，主要制定大政方針，并對其實際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督即可［6］。因此，在1988年之后，中央又進(jìn)一步擴(kuò)大了地方在經(jīng)濟(jì)社會管理方面的權(quán)限，將外資企業(yè)和外貿(mào)企業(yè)的審批權(quán)下放。之后，黨的十四大明確提出要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，合理劃分相應(yīng)管理權(quán)限，為了進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方的關(guān)系，先后出臺了各種政策，如實行分稅制，對財政和商貿(mào)等體制進(jìn)行革新，進(jìn)一步增強(qiáng)了中央和地方管理權(quán)限的規(guī)范性。

6.4?加強(qiáng)行政法制建設(shè)

要想保障行政管理的有效性，必須強(qiáng)化行政法制建設(shè)。因此，在多年的行政管理體系改革中，始終重視行政法制建設(shè)。在改革開放初期，我國在進(jìn)行法制建設(shè)的過程中，一直將恢復(fù)法律權(quán)威當(dāng)作重點內(nèi)容，對新中國成立以來的法律法規(guī)進(jìn)行了全面清理。隨著加入世界貿(mào)易組織之后，為了確保市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，我國積極進(jìn)行行政立法建設(shè)，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，制定了一系列相關(guān)的法律法規(guī)。同時，在革新行政管理體系的過程中，還從組織層面著手，進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐漸設(shè)立了環(huán)保部門、土地管理部門以及監(jiān)察部門等多個行政機(jī)構(gòu)，通過這些機(jī)構(gòu)的建設(shè)，大幅提升了行政執(zhí)法的有效性。另外，為了加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，還制定了相應(yīng)的行政復(fù)議制度。

6.5?提高人民對政府工作的滿意度

我國行政管理的基礎(chǔ)是為人民提供滿意的服務(wù)，在多次進(jìn)行行政管理體系變革的過程中，不斷創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化整體工作效率，提高了人民對政府工作的滿意度。黨的十六大之后，在進(jìn)行行政管理體系變革的過程中，逐漸強(qiáng)化了政府的廉潔性、服務(wù)性以及法治性。為了提高政府的公共服務(wù)職能，實行電子政務(wù)，根據(jù)群眾實際面臨的醫(yī)療、就業(yè)以及教育等各個領(lǐng)域的問題，加大政府在這些領(lǐng)域的投入，使更多人體驗到公共服務(wù)［7］。在此基礎(chǔ)上，不斷鼓勵群眾參與到公共治理當(dāng)中，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督。特別是在當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)時代背景下，為各界民眾參政議政提供更為多樣化的途徑，可以通過多種方式參與到其中，如網(wǎng)絡(luò)問政和聽證會等，通過群眾的廣泛參與，推動政府的轉(zhuǎn)型，提高其工作效能，為人民群眾帶來更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

7?深化我國行政管理體系變革的政策建議

7.1?從基本國情和改革實際出發(fā)

在我國整體改革戰(zhàn)略落實的過程中，行政管理體系變革是其中非常重要的一部分，必須符合我國基本國情?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，在進(jìn)行行政管理體系變革的過程中面臨比較復(fù)雜的現(xiàn)實矛盾，應(yīng)從我國實際出發(fā)，對行政管理體系自身存在的問題進(jìn)行深入分析，根據(jù)我國社會主義事業(yè)發(fā)展的實際情況以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段要求，科學(xué)制定行政管理改革戰(zhàn)略［8］。

7.2?優(yōu)化行政管理部門變革

經(jīng)過大量實踐證明，在改革深入推進(jìn)的過程中，要樹立正確的觀念，革除所有影響觀念因素，促進(jìn)行政管理體系改革效率的提升。在對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的過程中，應(yīng)按照精簡和統(tǒng)一的原則，合理設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，減少行政層級，加強(qiáng)對后備干部的培養(yǎng)，優(yōu)化用人機(jī)制，確保其具有公平性和公開性。另外，還需加強(qiáng)對監(jiān)督機(jī)制的建立，嚴(yán)格監(jiān)督相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部，并建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，提高黨政人員的工作積極性。

7.3?學(xué)習(xí)借鑒國際行政管理體系經(jīng)驗

為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要，世界上很多國家不斷進(jìn)行公共行政改革。因此，應(yīng)吸取一些先進(jìn)國家的經(jīng)驗，如很多國家的行政管理體系機(jī)構(gòu)設(shè)置比較簡潔；監(jiān)督機(jī)構(gòu)適度分離，但又相互制約；重視行政管理方法的創(chuàng)新等。［9］對此，要從我國實際國情出發(fā)，有針對性地借鑒一些國家的公共行政方法，但要堅決杜絕生搬硬套，這樣才能不斷完善我國的行政管理體系。

8?結(jié)語

綜上所述，中國行政管理體系經(jīng)歷多個階段的改革，取得了重大進(jìn)展，也不斷在深化改革。主要圍繞著打破計劃管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能、完善政府結(jié)構(gòu)以及強(qiáng)化行政效能這四個主題展開，在這一過程中，貫穿了實行機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化完善干部人事制度、合理劃分中央與地方的權(quán)限、加強(qiáng)行政法制建設(shè)以及提高人民對政府工作的滿意度這五條主線。

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