公共資源交易的新征程與新格局：價(jià)值引領(lǐng)

王叢虎　李瑞琪

伴隨著第四次工業(yè)革命走向縱深，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)深刻地影響著國(guó)家治理的方方面面，新興數(shù)字與智能技術(shù)的快速迭代，正在加速全社會(huì)數(shù)字化進(jìn)程，一個(gè)前所未有的“加速主義”大變革時(shí)代已然來(lái)臨。[1]黨的二十大以來(lái)，對(duì)于數(shù)字治理和數(shù)字化的重視再次被提到國(guó)家宏觀戰(zhàn)略層面，加快發(fā)展數(shù)字治理已然成為國(guó)家發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)。

在公共資源交易領(lǐng)域，數(shù)字化始終是重要的發(fā)展推動(dòng)力。尤其是自2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》[2]以來(lái)，我國(guó)的公共資源交易事業(yè)更是在數(shù)字化的道路上大步邁進(jìn)，公共資源交易也進(jìn)入了新時(shí)代。

從本質(zhì)上看，公共資源交易的市場(chǎng)屬性、公共屬性決定了公共資源交易必然要借助信息技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)其公開(kāi)透明、充分競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。為此，公共資源交易領(lǐng)域最應(yīng)該也最能感知到信息技術(shù)的新發(fā)展，并且能夠及時(shí)跟上新技術(shù)的應(yīng)用步伐。公共資源交易和服務(wù)系統(tǒng)、公共資源交易監(jiān)督管理系統(tǒng)只有通過(guò)最新的信息技術(shù)才能確保其功能的實(shí)現(xiàn)。

時(shí)至今日，伴隨著信息科學(xué)技術(shù)的再度飛躍，公共資源交易正面臨著新征程，亟待建立新格局。在數(shù)字治理的道路上，我們必須審慎思考公共資源交易的未來(lái)。其核心有二：一是思考該運(yùn)用如何的價(jià)值引領(lǐng)公共資源交易在新征程下的變革；二是探索數(shù)字治理格局下公共資源交易的模式創(chuàng)新。在探討中國(guó)公共資源交易數(shù)字治理的模式創(chuàng)新之前，我們首先就中國(guó)公共資源交易數(shù)字治理的價(jià)值引領(lǐng)展開(kāi)論述。

自公共價(jià)值被提出以來(lái)，學(xué)界關(guān)于公共領(lǐng)域應(yīng)該遵循何種價(jià)值為主導(dǎo)的討論始終激烈。而在價(jià)值更為多元的公共資源交易領(lǐng)域，在數(shù)字治理的格局之下，應(yīng)該遵循何種價(jià)值引領(lǐng)也是一個(gè)復(fù)雜而重要的問(wèn)題。

公共資源交易兼具公共性和市場(chǎng)性：交易主體至少有一方是公共部門且交易對(duì)象為公共資源，這就賦予公共資源交易公共的屬性；而競(jìng)爭(zhēng)性資源配置和市場(chǎng)化運(yùn)作邏輯決定了公共資源交易的市場(chǎng)屬性。[3]雙重屬性使得公共資源交易領(lǐng)域的價(jià)值沖突更為明顯，在多重價(jià)值沖突之下，如何對(duì)其進(jìn)行排序，并最終認(rèn)定公共資源交易的價(jià)值所在是一個(gè)重要且復(fù)雜的問(wèn)題，而交易費(fèi)用理論和交易價(jià)值理論也許能給出答案。

交易費(fèi)用理論是公共資源交易的

基本遵循與價(jià)值引領(lǐng)之一

公共資源交易本質(zhì)上仍然是資源配置的過(guò)程，在這一過(guò)程中，“交易”是行為的核心。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者科斯提出了 “交易費(fèi)用”（Transaction Costs）的定義，用來(lái)解釋資源在利用主體間流動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的成本或損耗。因此，引入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“交易費(fèi)用理論”對(duì)于研究公共資源交易是有意義的，而這一理論也應(yīng)當(dāng)成為公共資源交易的基本遵循與價(jià)值引領(lǐng)之一。

1.交易費(fèi)用的內(nèi)涵

交易費(fèi)用是指企業(yè)用于尋找交易對(duì)象、訂立合同、執(zhí)行交易、洽談交易、監(jiān)督交易等方面的費(fèi)用與支出，主要由搜索成本、談判成本、簽約成本與監(jiān)督成本構(gòu)成。這一概念的提出是對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種挑戰(zhàn)，它為分析經(jīng)濟(jì)理論及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供了全新的視角。[4]

同時(shí)，作為解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的概念，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還從不同的視角界定了交易費(fèi)用的內(nèi)涵：即交易分工說(shuō)、交易合約說(shuō)、交易維度說(shuō)、制度成本說(shuō)、交易行為說(shuō)等。這些不同維度的界定都使得交易費(fèi)用的概念在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有了更多的用武之地。

聚焦到公共資源交易領(lǐng)域，同樣具有一定的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)色彩的公共資源交易過(guò)程也展現(xiàn)著交易費(fèi)用的存在和影響：當(dāng)下實(shí)施的為市場(chǎng)減費(fèi)用、減材料、減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減成本實(shí)際上就是交易費(fèi)用理論的體現(xiàn)。

2.交易費(fèi)用理論對(duì)于企業(yè)的出現(xiàn)進(jìn)行了解釋

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一書中將企業(yè)和市場(chǎng)視為兩種不同但可以相互替代的交易制度。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制存在的成本是企業(yè)出現(xiàn)的原因，因此，企業(yè)通過(guò)行政命令的方式將原本存在于外部市場(chǎng)的交易內(nèi)部化，從而降低在獲取市場(chǎng)信息、談判及訂立契約等方面的成本，也就是所謂的“交易費(fèi)用”?？扑拐J(rèn)為，市場(chǎng)和企業(yè)是兩種不同的組織勞動(dòng)分工方式，企業(yè)產(chǎn)生的原因是其組織勞動(dòng)分工的交易成本低于市場(chǎng)組織勞動(dòng)分工。[5]

因此，可以認(rèn)為是交易費(fèi)用決定了企業(yè)的存在，企業(yè)采取不同的組織方式，其最終目的也是為了節(jié)約交易費(fèi)用。企業(yè)運(yùn)用收購(gòu)、兼并、重組等資本運(yùn)營(yíng)方式，可以將市場(chǎng)內(nèi)部化，消除由于市場(chǎng)的不確定性所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低交易費(fèi)用。

3.交易費(fèi)用理論對(duì)于公共資源交易組織整合的解釋

基于上述對(duì)于交易費(fèi)用理論的討論，不難發(fā)現(xiàn)，交易理論本質(zhì)上在交易的外部化和內(nèi)部化這一問(wèn)題上給出了具有解釋力的答案，這一問(wèn)題放在整個(gè)交易大市場(chǎng)來(lái)看，其實(shí)就是市場(chǎng)交易和企業(yè)內(nèi)部交易的關(guān)系問(wèn)題。

公共資源交易究其根本而言仍是公共部門與企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)手段的交易行為。因此，交易費(fèi)用理論也在一定程度上解釋和指導(dǎo)我國(guó)進(jìn)行的公共資源交易組織整合問(wèn)題。

盡管目前我國(guó)理論和實(shí)踐上并沒(méi)有就公共資源交易的內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)，但是人們對(duì)于公共資源交易組織整合的目的的認(rèn)識(shí)則是高度統(tǒng)一的。自公共資源交易統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)以來(lái)，始終處于核心的仍是效率、效益等與降低交易費(fèi)用密切相關(guān)的詞匯。因此，對(duì)公共資源交易進(jìn)行組織整合，其目的就是建設(shè)更加具有效率的組織平臺(tái)，從而最大化的降低交易費(fèi)用、節(jié)約財(cái)政資金。

具體到公共資源交易的實(shí)踐之中，不難發(fā)現(xiàn)，建設(shè)初期野蠻生長(zhǎng)的公共資源交易市場(chǎng)呈現(xiàn)出明顯的各自為政的特征，整個(gè)交易市場(chǎng)和交易組織較為散、亂，缺乏統(tǒng)一的交易平臺(tái)，形成了諸多分散的交易市場(chǎng)。政府采購(gòu)、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、醫(yī)療采購(gòu)、土地使用權(quán)出讓、國(guó)有礦業(yè)權(quán)交易、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等分散的交易市場(chǎng)由各行業(yè)主管部門單獨(dú)建立并進(jìn)行監(jiān)管。[6]隨著我國(guó)公共資源交易實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，公共資源交易統(tǒng)一的大市場(chǎng)也逐步建立起來(lái)。傳統(tǒng)模式下，單個(gè)交易成本高、難監(jiān)管，而整合在一起的交易則把一些交易成本在公共資源組織內(nèi)部消化，不僅可以降低交易費(fèi)用，而且也便于監(jiān)管。這已經(jīng)在公共資源交易組織整合中得以體現(xiàn)。

交易價(jià)值理論是中國(guó)公共資源交易的

重要理論基礎(chǔ)和價(jià)值引領(lǐng)

交易費(fèi)用理論雖然對(duì)公共資源交易這一帶有一定市場(chǎng)性的領(lǐng)域具有一定的解釋力和價(jià)值引領(lǐng)作用，但在我國(guó)，公共資源交易最核心的特征仍是其公共性。不同于私有資源交易，公共資源交易的變革始終應(yīng)該由公共價(jià)值主導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值是進(jìn)行公共資源交易平臺(tái)整合改革及數(shù)字治理的內(nèi)在驅(qū)力和終極目標(biāo)，也是公共資源交易的基本遵循。當(dāng)今時(shí)代下，建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，更需要中國(guó)式現(xiàn)代化和中國(guó)式治理?；谥袊?guó)實(shí)際，尤其基于公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公共資源交易不應(yīng)單一考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還應(yīng)考了政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的價(jià)值目標(biāo)。

基于此，一個(gè)更加貼合實(shí)踐、更具解釋力的概念被提出——“交易價(jià)值”[7]。交易價(jià)值這一復(fù)合概念以及與其密切相關(guān)的交易價(jià)值理論成為了中國(guó)公共資源交易的重要理論基礎(chǔ)和價(jià)值引領(lǐng)。

1.公共價(jià)值的內(nèi)涵

工具理性主義主導(dǎo)下的公共行政理論是不承認(rèn)公共價(jià)值的存在的，公共行政和公共管理僅僅作為缺乏意義和價(jià)值的工具而存在。直到1995年，美國(guó)學(xué)者馬克·莫爾（MarkH.Moore）在《創(chuàng)造公共價(jià)值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中提出了公共價(jià)值這一概念之后[8]，關(guān)于公共行政價(jià)值的討論才再度引起學(xué)界的關(guān)注。

然而，公共價(jià)值作為一個(gè)抽象的概念至今仍缺乏統(tǒng)一的定義。不同領(lǐng)域?qū)τ诠矁r(jià)值的內(nèi)涵界定有所不同，或者說(shuō)公共價(jià)值在不同領(lǐng)域有不同的側(cè)重。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共價(jià)值側(cè)重于節(jié)約、效率、效益等；政治管理領(lǐng)域則關(guān)注公平、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任；文化領(lǐng)域則關(guān)注傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展：和諧、友善等；生態(tài)領(lǐng)域則關(guān)注可持續(xù)發(fā)展、綠色產(chǎn)品即降碳、減污、增綠等。

多元化概念和不同側(cè)重的公共價(jià)值在公共交易領(lǐng)域體現(xiàn)的尤為突出。作為一個(gè)兼具市場(chǎng)性和公共性的復(fù)雜領(lǐng)域，在公共交易領(lǐng)域的“公共價(jià)值”這一概念往往需要依據(jù)不同的交易場(chǎng)景、交易階段，綜合判斷才能給出答案。

2.價(jià)值排序

由于公共資源交易領(lǐng)域的價(jià)值多樣性，在運(yùn)用交易價(jià)值來(lái)解釋問(wèn)題時(shí)，面對(duì)多元價(jià)值的沖突，與其緊密相關(guān)的概念價(jià)值排序和認(rèn)知導(dǎo)向也應(yīng)當(dāng)被引入。

公共資源配置的最終目的是實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，而要實(shí)現(xiàn)這一目的的首要任務(wù)是對(duì)不同價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行排序。因此，我們引入價(jià)值排序的概念，解釋在公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)多元價(jià)值沖突之時(shí)該如何最終確認(rèn)核心的價(jià)值引領(lǐng)。“價(jià)值排序”要素的理論來(lái)源主要有兩方面：公共價(jià)值的復(fù)雜性和公共資源的稀缺性[9]。前者要求為公共價(jià)值構(gòu)建不同的類別譜系，以便于加以比較，判斷何者是“更有價(jià)值的”；后者則決定了資源投放必須具備一定的傾向性，而這種傾向性的判斷不可避免地來(lái)自對(duì)各類價(jià)值的比較，比較的過(guò)程便是排序的過(guò)程。

然而，對(duì)于公共價(jià)值這一抽象且復(fù)雜的概念，我們無(wú)法通過(guò)量化的方式賦予其數(shù)學(xué)含義從而進(jìn)行直觀的排序，此時(shí)“認(rèn)知導(dǎo)向”的原則就為公共價(jià)值的排序提供了依據(jù)。決策者對(duì)于公共資源配置方式的認(rèn)知導(dǎo)向會(huì)受到客觀和主觀兩方面因素的影響，前者指向的是客觀的發(fā)展目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐情況及對(duì)應(yīng)的資源稟賦；后者則導(dǎo)向了決策者的視角與站位、意識(shí)形態(tài)與認(rèn)知體系等因素。

在我國(guó)，公共資源交易領(lǐng)域發(fā)展至今，其價(jià)值引領(lǐng)可以通過(guò)“價(jià)值排序”和“認(rèn)知導(dǎo)向”二重原則給出當(dāng)前的答案。即：公共資源交易的公共政策屬性則決定了其首先遵循公共行政的價(jià)值，如公平、服務(wù)、透明等；而經(jīng)濟(jì)性的公共價(jià)值，如效率、經(jīng)濟(jì)、效能、績(jī)效等則應(yīng)排在其后。

3.交易價(jià)值理論

基于上述的討論，不難發(fā)現(xiàn)，公共資源交易作為一項(xiàng)政府的市場(chǎng)化政策工具，其公共性決定了其應(yīng)該遵循交易價(jià)值理論，而不是交易費(fèi)用理論。

所謂的交易價(jià)值理論，是筆者結(jié)合當(dāng)前公共資源交易領(lǐng)域的理論和實(shí)踐首先提出的一個(gè)新概念，其基本內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的交易行為應(yīng)該遵循公共價(jià)值。當(dāng)公共價(jià)值之間發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行價(jià)值排序。即應(yīng)首先考慮公共行政價(jià)值，如公平、透明、服務(wù)等公共部門職責(zé)內(nèi)的價(jià)值，其次再考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，如降低交易費(fèi)用、提升經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等。

七十多年來(lái)，隨著多輪價(jià)值排序和認(rèn)知導(dǎo)向的匹配與作用，市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用逐漸得到認(rèn)可。2020年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，以促進(jìn)要素市場(chǎng)發(fā)育，使市場(chǎng)更好地發(fā)揮資源配置中的決定性作用[10]。然而放眼當(dāng)下，不難發(fā)現(xiàn)，如果市場(chǎng)在配置公共資源的過(guò)程中無(wú)視了公共價(jià)值，即使配置效率再高，終究還是與應(yīng)有目標(biāo)背道而馳。這便是交易價(jià)值理論的核心主張之所在：公共資源交易不僅僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值（如節(jié)約、降費(fèi)）等為目標(biāo)，更應(yīng)考慮公共利益，實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，即中國(guó)公共資源交易更應(yīng)該遵循交易價(jià)值理論。

（本文為國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目：“統(tǒng)一平臺(tái)運(yùn)行下公共資源交易腐敗治理機(jī)制：模型檢驗(yàn)及實(shí)現(xiàn)路徑”，項(xiàng)目編號(hào)：71274199；第一作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任，第二作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）

參考文獻(xiàn)：

[1]孟天廣.數(shù)字治理全方位賦能數(shù)字化轉(zhuǎn)型[J].政策瞭望，2021，No.219（03）：33-35.

[2]《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》 國(guó)辦發(fā)〔2015〕63號(hào)。

[3]王叢虎，劉巧蘭.公共資源交易市場(chǎng)中公共價(jià)值沖突及其應(yīng)對(duì)邏輯[J].行政論壇，2022，29（5）：138-146.

[4]沈滿洪，張兵兵.交易費(fèi)用理論綜述[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013，43（2）：44-58.

[5][7][9]王叢虎，門理想.公共資源配置方式的變革邏輯及歷史驗(yàn)證——基于公共資源交易價(jià)值的理論視角[J].公共管理與政策評(píng)論，2021，10（3）：92-106.

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[8]MOORE M H. Creating Public Value：Strategic Management in Government［M］. Cambridge，MA：Harvard University Press，1995.

[10]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》2020年3月30日。