中國在全球衛(wèi)生治理中的角色轉(zhuǎn)變：歷程、成因與經(jīng)驗

趙長峰 李云龍 余沐嵐

全球化增加了跨境衛(wèi)生風險，使得各類傳染病和非傳染性疾病在全球擴散成為可能，國家保障國民健康狀況的能力被削弱1參見余瀟楓：《非傳統(tǒng)安全概論》，北京大學出版社2015年版，第56頁。。歷次全球重大傳染病無時無刻不在預(yù)示著，世界正在形成一個緊密聯(lián)系的命運共同體，這為全球衛(wèi)生治理的發(fā)展提供了強大動力。隨著中國不斷參與全球化進程，中國與全球衛(wèi)生治理的聯(lián)系愈加緊密，中國在參與并推動全球衛(wèi)生治理發(fā)展中作出了應(yīng)有貢獻。本文回顧了中國參與全球衛(wèi)生治理的角色轉(zhuǎn)變歷程，探討了角色轉(zhuǎn)變的成因，并總結(jié)中國實現(xiàn)全球衛(wèi)生治理角色轉(zhuǎn)變的成功經(jīng)驗，以便中國在未來全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更大的作用。

一、中國在全球衛(wèi)生治理中的角色轉(zhuǎn)變歷程

公共衛(wèi)生是中國參與全球治理的重要領(lǐng)域。隨著中國參與全球衛(wèi)生治理的實踐不斷深入，中國已從建國初期的衛(wèi)生受援者，轉(zhuǎn)變?yōu)楫斍翱箵粜滦凸跔畈《痉窝滓咔椋ㄒ韵潞喎Q：新冠疫情）的全球引領(lǐng)者，中國在全球衛(wèi)生治理中的角色發(fā)生了巨變。

（一）全球衛(wèi)生治理受援者（新中國成立至上世紀50 年代末）

經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭，新中國初期國內(nèi)衛(wèi)生形勢嚴峻，僅存9個婦幼保健院、11個?？品乐嗡?69個門診，病床8.5萬張，每萬名群眾中只有7名醫(yī)生1數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0O01&sj=2020.）。新中國的衛(wèi)生治理面臨著疫病泛濫、缺醫(yī)少藥的局面，各種慢性傳染病、寄生蟲病和地方病肆虐，嚴重威脅著中國人民的生命安全和身體健康，也嚴重制約了新中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)2李洪河：《建國初期的衛(wèi)生防疫事業(yè)探論》，載于《黨的文獻》2006年第4期。。在此背景下，中國急需國際衛(wèi)生援助。但由于當時臺灣地區(qū)在世界衛(wèi)生組織（以下簡稱：世衛(wèi)組織）占據(jù)合法席位，加之朝鮮戰(zhàn)場上中國人民志愿軍與“聯(lián)合國軍”正面交戰(zhàn)，中國不可能向世衛(wèi)組織尋求衛(wèi)生援助，轉(zhuǎn)而只能向蘇聯(lián)尋求衛(wèi)生援助，以及與國外獨立的科學家團體開展衛(wèi)生合作。新中國成立之際，察哈爾省北部暴發(fā)鼠疫，毛澤東致電斯大林，請求蘇聯(lián)政府援助400萬人份生菌疫苗、10萬人份血清，并派出醫(yī)療防疫專家，以支援中國抗擊鼠疫3李洪河：《毛澤東與新中國的衛(wèi)生防疫事業(yè)》，載于《黨的文獻》2011年第2期。。蘇聯(lián)方面迅速做出回應(yīng)，向我國援助疫苗和藥品，派出防疫專家。在雙方共同努力下，察北鼠疫最終得到控制。為調(diào)查美軍在朝鮮戰(zhàn)爭期間的細菌戰(zhàn)丑惡行徑，中國于1952年3月至8月與蘇聯(lián)的高級衛(wèi)生專家以及國際民主法律工作者協(xié)會調(diào)查團、國際科學委員會等獨立科學家團體合作，證實了美軍細菌戰(zhàn)的反人類罪行4參見厲一文：《非同尋常的報告書——國際科學委員會調(diào)查在朝鮮和中國的細菌戰(zhàn)事實始末》，載于《黨史縱橫》1999年第3期。。此外，蘇聯(lián)還向我國援建了太原制藥廠和華北制藥廠，并提供藥品研發(fā)和生產(chǎn)技術(shù)培訓，很大程度上改善了我國缺醫(yī)少藥的局面5程婷、譚志敏：《我國公共衛(wèi)生外交的歷史脈絡(luò)、演進特征及啟示》，載于《南京醫(yī)科大學學報（社會科學版）》2022年第2期。。在蘇聯(lián)和一些國際組織的大力支持下，中國的衛(wèi)生狀況有了較大改善，現(xiàn)代化衛(wèi)生治理體系得以初步建立。

這一時期是全世界的戰(zhàn)后恢復(fù)期，由世衛(wèi)組織領(lǐng)導的全球衛(wèi)生治理主要聚焦貧困國家和地區(qū)的雅司病、鼠疫、瘧疾、天花、霍亂及傷寒等流行病治理，中國國內(nèi)的衛(wèi)生治理被視為全球衛(wèi)生治理的重要組成部分。受制于中國與西方的外交關(guān)系，這一時期中國游離在以世衛(wèi)組織為核心的全球衛(wèi)生治理體系以外。在黨中央“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合”等四大衛(wèi)生工作的方針指導下，中國主要依靠自身力量聚焦國內(nèi)的衛(wèi)生防治體系建設(shè)與衛(wèi)生治理能力提升6胡凱、劉麗杭：《毛澤東衛(wèi)生思想研究展望》，載于《醫(yī)學與哲學》1993年第12期。。中國主要以受援者的身份參與這一時期的全球衛(wèi)生治理，主要途徑是向蘇聯(lián)尋求衛(wèi)生援助、與國際上獨立的科學家團體開展衛(wèi)生合作。中國雖被排除在世衛(wèi)組織領(lǐng)導的全球衛(wèi)生治理體系外，但通過自身努力和接受衛(wèi)生援助，中國在這一時期取得的國內(nèi)衛(wèi)生治理成就仍為全球衛(wèi)生治理作出了貢獻。

（二）由受援者向參與者轉(zhuǎn)變（上世紀60 年代至90 年代末）

從上世紀60 年代開始，由于國內(nèi)衛(wèi)生狀況改善，中國在全球衛(wèi)生治理體系中不再是單純的受援者角色，而開始逐漸參與全球衛(wèi)生治理，并發(fā)揮著越來越重要的作用。通過向廣大亞非國家提供衛(wèi)生援助、恢復(fù)中華人民共和國在世衛(wèi)組織中的合法席位，以及改革開放后中國進一步密切與世衛(wèi)組織的合作關(guān)系等多方努力，我國與全球衛(wèi)生治理的關(guān)系愈加密切，中國作為全球衛(wèi)生治理的參與者角色日益顯現(xiàn)。

中國向全球衛(wèi)生治理參與者角色轉(zhuǎn)變始于上世紀60 年代向亞非國家派遣醫(yī)療隊。上世紀50 年代至60年代末，亞非拉民族解放運動浪潮給這些新興國家留下了衛(wèi)生治理的真空地帶，脆弱的國家醫(yī)療衛(wèi)生體系難以應(yīng)對霍亂、瘧疾、天花、流感等重大公共衛(wèi)生威脅。1963 年4 月，中國率先向阿爾及利亞派出一支由24 名專家組成的醫(yī)療隊，中國對外衛(wèi)生援助的歷史就此開啟7左耘：《中國援外醫(yī)療隊的貢獻及面臨的挑戰(zhàn)》，載于《國際經(jīng)濟合作》2013年第11期。。在整個60 年代，中國陸續(xù)派遣醫(yī)療隊赴桑給巴爾（今坦桑尼亞）、老撾、索馬里、也門、剛果、馬里、坦噶尼喀（今坦桑尼亞）、毛里塔尼亞、幾內(nèi)亞和越南等亞非國家8李安山：《中國援外醫(yī)療隊的歷史、規(guī)模及其影響》，載于《外交評論（外交學院學報）》2009年第1期。。值得一提的是，中國援外醫(yī)療隊給受援國帶去了符合當?shù)貙嶋H的“赤腳醫(yī)生”的醫(yī)療救助模式，并使之成為中國對外醫(yī)療援助的一張名片。中醫(yī)療法中的推拿、針灸等傳統(tǒng)治療手段治愈了很多頑癥，在受援國人民中深受歡迎9張春：《醫(yī)療外交與軟實力培育——以中國援非醫(yī)療隊為例》，載于《現(xiàn)代國際關(guān)系》2010年第3期。。這一時期，中國通過對亞非國家進行衛(wèi)生援助的形式參與全球衛(wèi)生治理，很大程度上響應(yīng)了世衛(wèi)組織有關(guān)國際社會加大對新獨立國家衛(wèi)生治理投入的呼吁。

中國重返世衛(wèi)組織進一步加深了我國在全球衛(wèi)生治理中的參與度。1972 年5 月10 日，19 個國家聯(lián)名向第25 屆世界衛(wèi)生大會（WHA）提交了有關(guān)恢復(fù)中國在世衛(wèi)組織合法席位的議案并獲得通過，中國重返全球衛(wèi)生治理的核心機構(gòu)1"Representation of China in the World Health Organization：Draft Resolution Proposed by the Delegations of Albania，Algeria，Ceylon，Cuba，Guinea，Iraq，Mali，Malta，Nepal，Pakistan，People’s Democratic Republic of Yemen，Romania，Somalia，Sudan，Syrian Arab Republic，Uganda，United Republic of Tanzania，Yugoslavia and Zambia"，Assembly of World Health Organization，25th，May 10，1972，Geneva：WHO.A25/43.?；謴?fù)在世衛(wèi)組織的合法席位為中國擴大對外衛(wèi)生援助、開啟與世衛(wèi)組織的合作帶來了契機。一方面，中國擴大了對外衛(wèi)生援助的國家和地區(qū)范圍，陸續(xù)向蘇丹、赤道幾內(nèi)亞、塞拉利昂、突尼斯等數(shù)十個亞非拉國家派遣醫(yī)療隊，幫助這些國家提升衛(wèi)生治理能力；另一方面，中國與世衛(wèi)組織開始嘗試合作，加深與世衛(wèi)組織的合作關(guān)系。1973 年6 月，中國代表團首次出席第26 屆世界衛(wèi)生大會并分享了有關(guān)中國農(nóng)村醫(yī)療保健、“赤腳醫(yī)生”、傳統(tǒng)中醫(yī)等初級衛(wèi)生保健治理經(jīng)驗，獲得國際社會的關(guān)注。1973 年至1978年，通過接待世衛(wèi)組織專家考察團、參與世衛(wèi)組織會議、開設(shè)中醫(yī)針灸培訓班等多種途徑，中國向廣大發(fā)展中國家分享實用的衛(wèi)生治理理念和成果，很大程度上促成了1977 年第30 屆世衛(wèi)大會“2000 年人人享有初級衛(wèi)生保健”重要倡議以及1978 年《阿拉木圖宣言》的達成2Sydney D.White，"From‘Barefoot Doctors’to‘Village Doctor’in Tiger Spring Village：A Case Study of Rural Health Care Transformations in Socialist China"，Human Organization，Vol.57，No.4，1998，p.483.。

隨著改革開放后中國經(jīng)濟發(fā)展和衛(wèi)生外交能力的提升，我國以更為積極的姿態(tài)參與全球衛(wèi)生治理進程。一方面，我國對外衛(wèi)生援助方針有所調(diào)整，注重結(jié)合自身國情和實際能力。盡管中國對外衛(wèi)生援助規(guī)模有所縮減，但總體仍保持穩(wěn)定發(fā)展。中國參與全球衛(wèi)生治理已不再局限于派遣醫(yī)療隊，而是擴大至雙邊衛(wèi)生人員交流、人員培訓、援建醫(yī)院和衛(wèi)生中心、捐贈藥品和醫(yī)療儀器以及提供醫(yī)療衛(wèi)生成套援助項目等多種途徑，中國參與全球衛(wèi)生治理的形式日趨多樣3參見王云屏、金楠、樊曉丹：《中國對外援助醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，載于《中國衛(wèi)生政策研究》2017年第8期。。另一方面，中國與世衛(wèi)組織開展務(wù)實合作，積極融入全球衛(wèi)生治理體系。1978 年10 月，中國與世衛(wèi)組織簽署《衛(wèi)生技術(shù)合作諒解備忘錄》，雙方正式開啟機制化的衛(wèi)生合作道路4羅艷華：《試論“全球衛(wèi)生外交”對中國的影響與挑戰(zhàn)》，載于《國際政治研究》2011年第2期。。1979 年起，中國與世衛(wèi)組織建立聯(lián)席協(xié)調(diào)會議機制，為雙方的衛(wèi)生合作規(guī)劃、重點合作領(lǐng)域磋商建立了重要的溝通機制。1981 年，世衛(wèi)組織駐華代表處在北京成立，雙方合作關(guān)系進一步發(fā)展5唐寧：《世界衛(wèi)生組織》，載于《世界知識》2003年第11期。。中國大力擴大與世衛(wèi)組織的衛(wèi)生合作，雙方圍繞衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生政策、藥品監(jiān)管、傳染病防治、無煙計劃、婦幼健康、艾滋病防治等多個衛(wèi)生領(lǐng)域展開合作，在衛(wèi)生領(lǐng)域積極引進資金、技術(shù)和人才，并積極參與世衛(wèi)組織改革進程6尹慧、高迪：《全球健康領(lǐng)域的國際合作者分析——以在中國開展衛(wèi)生合作的機構(gòu)為例》，載于《中國衛(wèi)生政策研究》2015年第1期。。

（三）由參與者向引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變（21 世紀以來至今）

進入21 世紀，中國與世界的關(guān)系更加緊密。中國通過擴大衛(wèi)生援助、加強與世衛(wèi)組織合作以及廣泛參與地區(qū)衛(wèi)生治理機制和全球衛(wèi)生公私合作等途徑，全面參與了全球衛(wèi)生治理進程，并逐漸發(fā)揮引領(lǐng)作用。

一是中國繼續(xù)堅持對外衛(wèi)生援助，重視周邊國家及其他國家與地區(qū)的救災(zāi)合作和衛(wèi)生治理合作。截至2018 年底，中國已累計向71 個國家派遣援外醫(yī)療隊，累計派出2.6 萬人次，受援患者高達2.8 億人次7《我國援外醫(yī)療隊對外援助情況綜述》，國家國際發(fā)展合作署（http://www.cidca.gov.cn/2018-10/16/c_129972329.htm.）。二是通過簽署《衛(wèi)生合作與交流的諒解備忘錄》《國家合作戰(zhàn)略（2004-2008）》等文件，中國與世衛(wèi)組織保持更為緊密的合作關(guān)系，中國在全球衛(wèi)生治理中的作用得到提升。中國衛(wèi)生部門與世衛(wèi)組織來華專家開展針對“非典”的實驗室安全、流行病學、疫情防控等方面的調(diào)查與合作，為“非典”全球治理提供了重要成果。2006 年，陳馮富珍當選世衛(wèi)組織總干事，進一步推動了中國與世衛(wèi)組織的合作關(guān)系8奚歌：《陳馮富珍：讓全球人民更健康》，載于《世界知識》2006年第23期。。三是廣泛參與中非合作論壇、中國—東盟“10+1”“10+3”合作框架下的衛(wèi)生治理機制，以及上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、金磚國家等地區(qū)多邊合作機制，加強中國與各地區(qū)的多邊衛(wèi)生合作。四是中國與抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金和比爾及梅琳達·蓋茨基金會等全球公私合作伙伴機構(gòu)建立合作關(guān)系，擴大中國與全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的非國家行為體的合作。

隨著共建“一帶一路”倡議出臺，我國進一步走近全球治理舞臺的中心，在全球衛(wèi)生治理中的引領(lǐng)者角色日益得到體現(xiàn)。中國在世衛(wèi)組織分攤的雙年度會費逐步增加，2020-2021年度、2022-2023年度占比均已達12%，成為僅次于美國的第二大會費出資國（見圖1）。中國與世衛(wèi)組織相繼簽署了《推進“一帶一路”衛(wèi)生交流合作實施方案（2015-2017）》《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》《關(guān)于深入推進“一帶一路”衛(wèi)生健康交流合作指導意見（2018-2022）》等關(guān)鍵的合作協(xié)議，使“一帶一路”倡議的衛(wèi)生產(chǎn)品與世衛(wèi)組織的行動有效對接，從而為雙方的衛(wèi)生合作提供了新的平臺1參見宋效峰、付冬梅：《全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給：中國角色與路徑》，載于《社會主義研究》2021年第1期；世界衛(wèi)生組織信息共享數(shù)據(jù)庫官網(wǎng)（https://apps.who.int/iris.）。2016 年，中國將“健康中國”提升為國家戰(zhàn)略，發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，強調(diào)與“一帶一路”沿線國家加強衛(wèi)生合作，積極參與全球衛(wèi)生治理2《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈“健康中國2030”規(guī)劃綱要〉》，《人民日報》，2016年10月26日。。2017年8月，30多個國家衛(wèi)生部長和相關(guān)國際組織領(lǐng)導人在北京達成并發(fā)布了《“一帶一路”衛(wèi)生合作暨“健康絲路”北京公報》，中國正式向世界宣告“健康絲綢之路”倡議。作為中國發(fā)起的首個公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的全球倡議，“健康絲綢之路”倡議為實現(xiàn)地區(qū)和全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的多層次、跨部門合作提供了重要平臺，標志著中國在全球公共衛(wèi)生治理中朝著引領(lǐng)者的角色轉(zhuǎn)變3參見信強、文少彪：《“健康絲路”視角下的中國與全球衛(wèi)生治理》，載于《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第6期。。

圖1: 世衛(wèi)組織主要出資國雙年度會費占比（2010 年-2023 年）

中國在全球衛(wèi)生治理中的引領(lǐng)者作用在應(yīng)對埃博拉疫情和新冠疫情的全球衛(wèi)生合作中得到了充分體現(xiàn)。2013年末，在西非地區(qū)暴發(fā)埃博拉疫情，造成幾內(nèi)亞、利比里亞和塞拉利昂等國28616人感染，11310人死亡，致死率高達40%4Ebola Virus Disease Situation Report，(https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ebolasitrep_10Jun2016_eng.pdf.)。為了應(yīng)對此次埃博拉疫情，中國緊密配合世衛(wèi)組織和聯(lián)合國安理會,并通過提供援助資金和醫(yī)療物資、派遣醫(yī)療專家、參與疫苗和藥物研發(fā)以及主導非洲疾控中心建設(shè)等多種形式，及時向深陷埃博拉疫情侵襲的西非各國伸出了援助之手5參見談譚、王蔚：《中國提供全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的路徑分析——以中國援助西非國家抗擊埃博拉疫情為例》，載于《國際觀察》2017年第5期。。中國援助非洲國家的抗疫行動彌補了國際社會早期應(yīng)對的真空期，幫助非洲國家最大程度構(gòu)建病毒防控網(wǎng)絡(luò)，并著眼疫區(qū)和非洲國家長遠的衛(wèi)生治理發(fā)展，中國在全球衛(wèi)生治理的領(lǐng)導力在此初現(xiàn)1參見陳佳駿：《應(yīng)對埃博拉與中國醫(yī)療援助模式的轉(zhuǎn)型》，載于《國際關(guān)系研究》2015年第4期。。暴發(fā)于2019年底的新冠疫情可謂百年一遇的全球大流行病，這場波及全球200多個國家和地區(qū)的疫情已造成超7.5億人感染，近700萬人的生命被奪去，新冠疫情成為全球衛(wèi)生治理的一場新的重大考驗2WHO Coronavirus (COVID-19) Dashboard，(https://covid19.who.int/.)。中國通過多種手段貢獻了疫情防控的“中國方案”，為世界各國樹立了應(yīng)對新冠疫情的榜樣。第一，主動通報疫情信息，構(gòu)建疫情數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。中國在第一時間通過疫情通報機制、定期交流機制、專家考察機制和技術(shù)交流機制與世衛(wèi)組織保持密切的溝通配合，并開展多層次、多維度的新聞發(fā)布會，向國際社會通報有關(guān)病毒數(shù)據(jù)、疫情數(shù)據(jù)及中國采取的防控措施，為全球疫情防控及時提供了關(guān)鍵的第一手信息3李云龍、趙長峰：《新冠疫情背景下中國的公共衛(wèi)生外交：成就、困難與進一步推進的路徑》，載于《社會主義研究》2021年第1期。。第二，引領(lǐng)國際衛(wèi)生合作，筑牢全球疫情防線。截至2023年1月20日，中國向全球153個國家和地區(qū)、15個國際組織開展緊急醫(yī)療物資援助，并向34個國家派遣了37支醫(yī)療專家組，為120多個國家供應(yīng)超22億劑新冠疫苗，有力推動了人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建4《中國抗疫的世界貢獻》，新華網(wǎng)（http://w w w.news.cn/2023-01/20/c_1129304894.htm.）。第三，領(lǐng)導衛(wèi)生治理機制，維護衛(wèi)生治理秩序。除了參與現(xiàn)有的全球衛(wèi)生治理機制并發(fā)揮積極作用外，中國還通過參與并引領(lǐng)G20、上海合作組織、金磚國家合作機制以及“一帶一路”合作論壇等多邊治理機制推動疫情相關(guān)的衛(wèi)生合作，維護了新冠疫情之下的全球衛(wèi)生治理秩序。

二、中國實現(xiàn)全球衛(wèi)生治理角色轉(zhuǎn)變的成因

中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色變化有其內(nèi)在和外在成因。從內(nèi)部來看，國家的外交戰(zhàn)略變化為中國參與和引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理帶來了重要契機，國家衛(wèi)生治理能力的巨大提升為中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變提供了內(nèi)在動力；從外部來看，全球衛(wèi)生治理的主體、客體和機制的發(fā)展和變化為中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域發(fā)揮更為積極的作用創(chuàng)造了外部環(huán)境。

（一）國家外交戰(zhàn)略的變化帶來了重要契機

參與全球衛(wèi)生治理機制、對外衛(wèi)生援助等具體的治理手段均需服務(wù)于國家的外交戰(zhàn)略，中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變與中國外交戰(zhàn)略的變化密不可分。從新中國成立初期至改革開放，中國參與全球衛(wèi)生治理受到了反對帝國主義、殖民主義和霸權(quán)主義的革命外交戰(zhàn)略的影響。中國開展對外衛(wèi)生援助、與世衛(wèi)組織嘗試合作主要是為了尋求廣大第三世界國家的認同和友誼，以擺脫自身處于國際體系邊緣的不利局面，進而在反對帝國主義、殖民主義和霸權(quán)主義事業(yè)上獲取更多的外交主動權(quán)5Yanzhong Huang，"China and Global Health Governance"，Indiana University Research Center for Chinese Politics & Business Working Paper，No.26，2012，p.3.。改革開放為中國的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展帶來了新局面，為中國積極參與全球衛(wèi)生治理提供了機遇。以市場為導向的經(jīng)濟改革和積極融入國際經(jīng)濟秩序的策略深刻影響了中國的對外衛(wèi)生政策。中國參與全球衛(wèi)生治理不再是一項政治任務(wù)，而更多地強調(diào)回歸治理的本質(zhì)，其參與內(nèi)容更加豐富，參與形式更加多樣。中國各級政府和衛(wèi)生部門、民間組織、企業(yè)等相關(guān)行為體“走出去”，國際社會的衛(wèi)生治理經(jīng)驗、機制和規(guī)則“引進來”，中國的全球衛(wèi)生治理經(jīng)驗和能力在這種互動中得到成長。實踐證明，改革開放政策下的外交戰(zhàn)略調(diào)整富有成效，為中國的和平發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也為中國真正走向全球衛(wèi)生治理舞臺中心提供了政策指引6李愛華：《改革開放以來中國和平發(fā)展道路的創(chuàng)新進程》，載于《馬克思主義研究》2019年第11期。。“一帶一路”倡議開啟了中國對外開放的新時代，中國的外交戰(zhàn)略從“韜光養(yǎng)晦”轉(zhuǎn)向“有所作為”，中國為全球衛(wèi)生治理提供了更多的公共產(chǎn)品和“中國方案”，從而使中國成為全球衛(wèi)生治理的積極參與者和引領(lǐng)者。由此看來，中國外交戰(zhàn)略變化促成了中國參與全球衛(wèi)生治理中的角色轉(zhuǎn)變。

（二）國家衛(wèi)生體系的完善提供了內(nèi)在動力

衛(wèi)生問題具有較高的公共性，一國國內(nèi)衛(wèi)生治理也可被視為全球衛(wèi)生治理的一個環(huán)節(jié)，國家衛(wèi)生治理與全球衛(wèi)生治理是相輔相成的，兩者具有密切的互動關(guān)系1參見陳佳駿：《應(yīng)對埃博拉與中國醫(yī)療援助模式的轉(zhuǎn)型》，載于《國際關(guān)系研究》2015年第4期。。70 多年來，我國居民健康水平持續(xù)改善，人均預(yù)期壽命從35 歲提高到77 歲，嬰兒死亡率由200‰下降到6.1‰，孕婦死亡率由1500/10 萬下降到18.3/10 萬，主要健康指標優(yōu)于中高收入國家平均水平2《慶祝新中國成立70周年活動新聞中心第二場新聞發(fā)布會文字實錄》，中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201909/cbff188bae014fab9af07f302d22c6b3.shtml.）。從新中國成立初期的疾病泛濫、缺醫(yī)少藥的落后局面，到如今建立起較為完善的國內(nèi)醫(yī)療體系和全民保健制度，中國的衛(wèi)生治理能力有了突飛猛進的進步。

第一，中國的醫(yī)療衛(wèi)生體系不斷完善，提升了中國參與全球衛(wèi)生治理的能力。中國的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量從建國時不足9000 個，提升至當前的102.3 萬個，每萬人擁有的床位數(shù)從不足3 張增長至63 張，每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員從建國初不足10 人提高至74 人（見圖2），中國人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源已經(jīng)位居全球中等發(fā)達國家水平3數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0O01&sj=2020.)?！胺堑洹焙?，我國建成傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，有效提升了應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

圖2: 中國衛(wèi)生技術(shù)人員和醫(yī)療床位數(shù)增長情況（1950 年-2020 年）

第二，中國衛(wèi)生治理相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，為中國參與全球衛(wèi)生法治建設(shè)提供了保障。全球治理的最佳途徑是法治化，全球治理領(lǐng)域的國際規(guī)則和國際制度的確立是全球治理的關(guān)鍵和前提，國際法與國內(nèi)法的交融造就了全球治理法治化進程4劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，載于《法學》2020年第4期。。新中國成立以來，全國人大、國務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)頒布了眾多衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)，促進了中國醫(yī)療衛(wèi)生法治建設(shè)。中國國內(nèi)衛(wèi)生法制體系的完善避免了與國際衛(wèi)生法律的沖突，為中國切實履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》等國際衛(wèi)生法規(guī)定的國際義務(wù)提供了條件，助力了中國參與全球衛(wèi)生法治建設(shè)。

第三，藥物和疫苗的研發(fā)與生產(chǎn)能力的提升為中國應(yīng)對公共衛(wèi)生事件提供了技術(shù)和物質(zhì)保障。上世紀70年代，我國藥學家屠呦呦發(fā)現(xiàn)了青蒿素，為全球瘧疾治理作出了重大貢獻。2005年，我國研發(fā)的抗瘧疾藥青蒿琥酯通過世衛(wèi)組織GM P 復(fù)查，中國由此成為世衛(wèi)組織的直接供應(yīng)商，實現(xiàn)中國成品藥走向國際的“零突破”5《中國成品藥沖擊國際“零突破”抗瘧疾藥青蒿琥酯通過世衛(wèi)組織全球采購GMP復(fù)查》，《解放日報》，2005年01月25日。。隨著軍事醫(yī)學科學院生物工程研究所、中國科學院武漢病毒研究所、中國科學院武漢國家生物安全（四級）實驗室、中國科學院上海巴斯德研究所等研究機構(gòu)的成立和相關(guān)醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的積極參與，我國在病毒研究和疫苗研發(fā)領(lǐng)域有了長足的進步。中國研發(fā)和生產(chǎn)的疫苗已處于世界領(lǐng)先水平，為應(yīng)對國內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、對外衛(wèi)生援助貢獻了關(guān)鍵公共衛(wèi)生產(chǎn)品。

（三）全球衛(wèi)生治理的變化創(chuàng)造了外部環(huán)境

全球衛(wèi)生治理狀態(tài)與國際政治經(jīng)濟秩序的變革有密切關(guān)聯(lián)。從全球衛(wèi)生治理主體來看，發(fā)展中國家整體地位的提升為中國參與和引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理提供了重要機遇。隨著二戰(zhàn)后發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的崛起，國際政治經(jīng)濟格局呈現(xiàn)出“東升西降”的趨勢。新興經(jīng)濟體在全球政治和經(jīng)濟治理中的影響力逐步增大，全球衛(wèi)生治理也不例外。作為最具發(fā)展成就的新興經(jīng)濟體之一，中國日趨強大的政治和經(jīng)濟影響力為中國在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更大作用奠定了基礎(chǔ)。

從全球衛(wèi)生治理客體來看，跨境公共衛(wèi)生問題的治理難度在不斷加大，大國的介入與干預(yù)是阻止疫病傳播的重要保障。第二次世界大戰(zhàn)極大地破壞了全球衛(wèi)生治理體系，經(jīng)過艱苦斗爭獲得獨立的廣大亞非拉國家，其國內(nèi)的衛(wèi)生治理千瘡百孔，公共衛(wèi)生問題上升為全球安全治理的重要內(nèi)容。盡管新中國初期實力較弱，但仍向一些亞、非國家提供了力所能及的衛(wèi)生援助。冷戰(zhàn)結(jié)束特別是進入21世紀后，伴隨著“非典”、禽流感、埃博拉疫情和新冠疫情等公共衛(wèi)生事件的傳播性、破壞性和治理復(fù)雜性的劇增，大國參與全球衛(wèi)生治理的重要性凸顯。由于中國實力的與日俱增，承擔世界大國的治理責任責無旁貸，中國通過雙邊援助和多邊治理，越來越多地幫助世界各國、尤其是廣大發(fā)展中國家提升衛(wèi)生治理能力，以應(yīng)對頻發(fā)的全球重大公共衛(wèi)生安全威脅。

從全球衛(wèi)生治理效用來看，全球衛(wèi)生“治理赤字”愈加嚴重，為中國在全球衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)揮積極作用帶來了外部機遇。自由主義推動了全球衛(wèi)生治理機制不斷完善，但其易受到冷戰(zhàn)思維和強權(quán)政治的影響。近年來，自由主義衰退、保守主義盛行，以國家為中心的衛(wèi)生治理模式導致全球衛(wèi)生治理機制難以發(fā)揮應(yīng)有效用，全球和地區(qū)層面的衛(wèi)生治理機制時常受到大國博弈的干擾，加之世衛(wèi)組織領(lǐng)導力的下降和治理效率的不足，衛(wèi)生治理在全球?qū)用骐y以形成治理合力，這一系統(tǒng)性缺陷將導致廣大發(fā)展中國家的衛(wèi)生利益難以得到保證1參見劉鐵娃：《世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中的中心地位及其面臨的挑戰(zhàn)分析》，載于《太平洋學報》2021年第2期。。保障廣大發(fā)展中國家的衛(wèi)生發(fā)展利益是中國參與全球衛(wèi)生治理的切入點和著力點，中國在全球衛(wèi)生治理中的積極作為也有助于消解全球衛(wèi)生治理赤字。

三、中國取得全球衛(wèi)生治理角色轉(zhuǎn)變的成功經(jīng)驗

縱觀過去幾十年中國參與全球衛(wèi)生治理實踐，中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色發(fā)生了巨大的變化。然而，隨著百年未有之大變局下國際秩序的動蕩和全球重大傳染病的多發(fā)，全球衛(wèi)生治理的難度和廣度急劇增大，我國在參與和引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理發(fā)展的事業(yè)上任重而道遠。以歷史為鑒，總結(jié)我國在參與全球衛(wèi)生治理過程中實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變的成功經(jīng)驗，對于我國和世界各國今后更好地參與全球衛(wèi)生治理有著重要的啟示意義。

（一）提升國家實力：實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變的基本前提

全球衛(wèi)生治理格局體現(xiàn)了國家實力的對比。在全球衛(wèi)生治理發(fā)揮重要影響力的國家往往是具有重要政治和經(jīng)濟實力的大國，中國在全球衛(wèi)生治理中實現(xiàn)從受援者向參與者和引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變的基本前提是自身政治、經(jīng)濟和科技實力的提升。從政治實力來看，新中國自成立以來積極融入國際體系，不僅恢復(fù)了聯(lián)合國合法席位并重任常任理事國，在全球安全治理領(lǐng)域的重要性也與日俱增。改革開放后，中國與世界的關(guān)系更加緊密，中國積極加入經(jīng)濟、安全和發(fā)展領(lǐng)域的全球治理機構(gòu)，并為全球的經(jīng)濟繁榮、政治穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出了重大貢獻，在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變也是中國在國際社會的政治實力提升的一種表現(xiàn)。從經(jīng)濟實力來看，我國由建國初期積貧積弱的國內(nèi)經(jīng)濟狀況，逐漸發(fā)展為當前的全球第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟實力得到了飛速增長。2008年金融危機使中國的經(jīng)濟重要性更為凸顯，中國在新時期提出的“一帶一路”倡議引領(lǐng)全球的經(jīng)貿(mào)和投資合作，為全球的經(jīng)濟發(fā)展注入“強心劑”，進一步提升了中國的國際影響力。強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)和穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展韌性大大減輕了重大公共衛(wèi)生威脅對于國家經(jīng)濟的破壞程度。作為全球第一大貨物貿(mào)易國，中國憑借其在全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈體系的重要地位，為全球貢獻了具有重要戰(zhàn)略意義的醫(yī)療防護物資和相關(guān)藥物、疫苗等衛(wèi)生公共產(chǎn)品。從科技實力來看，經(jīng)過數(shù)十年探索，中國已步入全球科技實力第一方陣，實現(xiàn)了科技實力的歷史性跨越式發(fā)展2胡鞍鋼：《中國科技實力跨越式發(fā)展與展望（2000-2035年）》，載于《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2022年第4期。。強大的科技實力為中國積極參與并引領(lǐng)病毒實驗室建設(shè)、藥物和疫苗研發(fā)、流行病大數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、病毒檢測和診斷以及傳染病防控公共服務(wù)等方面的國際合作提供了技術(shù)支撐。

（二）秉承團結(jié)合作：實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變的先進理念

全球衛(wèi)生治理不是國家之間的治理，而是一項全球性問題1張清敏：《外交轉(zhuǎn)型與全球衛(wèi)生外交》，載于《國際政治研究》2015年第2期。。盡管全球衛(wèi)生治理在過去的一百多年有了長足發(fā)展，但迄今為止，全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域仍未逾越國家中心主義的治理模式。當流行性疾病的危害超出了全球衛(wèi)生治理能夠承載的負荷時，各國往往重回國家中心主義，全球衛(wèi)生治理的主權(quán)邊界開始顯現(xiàn)。一些國家，尤其是西方國家在疫情暴發(fā)后迅速封鎖邊界，控制人員和貨物流動，并在稀缺物品，如醫(yī)用口罩、呼吸機等防疫物品和疫苗、特效藥的研發(fā)和產(chǎn)權(quán)方面產(chǎn)生了激烈競爭，這種現(xiàn)實主義零和博弈的治理邏輯使全人類在病毒面前難以形成穩(wěn)固的生命和健康利益共同體。中國提出的人類命運共同體理念和“共商、共建、共享”的全球治理觀，秉承生命至上的治理原則，強調(diào)對于衛(wèi)生領(lǐng)域的國際機制和國際組織的支持和堅守，努力為國際社會提供公共產(chǎn)品，呼吁國際社會團結(jié)合作、齊心協(xié)力、共同守衛(wèi)人類衛(wèi)生健康防線，超越了全球衛(wèi)生治理中的國家權(quán)力和現(xiàn)實主義零和博弈思維，是中國為全球衛(wèi)生治理貢獻的一項偉大治理理念，為全球衛(wèi)生治理發(fā)展增添了活力2劉明松：《在聯(lián)合抗疫中推進人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建》，載于《人民論壇》2020年第28期。。在全球新冠疫情持續(xù)蔓延與惡化之際，習近平呼吁國際社會共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，進一步豐富了人類命運共同體在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的內(nèi)涵，為世界各國參與全球衛(wèi)生治理貢獻了新的中國方案和中國智慧3習近平：《團結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情 共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭》，《人民日報》，2020年05月19日。。

（三）注重衛(wèi)生援助：實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變的重要手段

衛(wèi)生援助是我國對外援助中最具特色的內(nèi)容和最早涉及的領(lǐng)域之一，是改善受援國醫(yī)療衛(wèi)生狀況的最直接、最迅速、最有效的途徑，已成為我國參與和引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理不可或缺的組成部分4王昱、劉培龍：《中國對外衛(wèi)生援助的歷程、挑戰(zhàn)和對策》，載于《中國國際戰(zhàn)略評論》2017年第00期。。派遣援外醫(yī)療隊是中國實施對外衛(wèi)生援助的最主要形式。截至2019年9月，中國已向全球71個國家和地區(qū)派遣2.6萬名醫(yī)護人員，為2.8億人次患者治病解痛5《慶祝新中國成立70周年活動新聞中心第二場新聞發(fā)布會文字實錄》，中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會網(wǎng)站（http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201909/cbff188bae014fab9af07f302d22c6b3.shtml.）。非洲是全球衛(wèi)生治理最為脆弱的地區(qū)之一，也是中國對外衛(wèi)生援助的重點地區(qū)。中國幫助非洲國家治病救人、完善當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生體系，有力提升了受援國的醫(yī)療防護能力。新中國成立以來，累計向非洲近50 個國家派遣援外醫(yī)療隊，衛(wèi)生援助幾乎覆蓋了整個非洲大陸，參與救治非洲病患2億多人次。中國幫助非洲國家援建了一大批抗瘧中心，開展了多項醫(yī)療衛(wèi)生合作項目，大大提升了非洲國家的醫(yī)療條件和衛(wèi)生防疫能力，一定程度上彌補了全球衛(wèi)生治理的區(qū)域“短板”6劉鴻武：《醫(yī)療衛(wèi)生合作推動中非合作邁上新高》，《中國社會科學報》，2020年06月23日。。中國始終堅持將和平共處五項原則作為指導對外衛(wèi)生援助的重要原則，積極推進全球衛(wèi)生治理防線的構(gòu)建，并在此過程中始終遵守“不干涉內(nèi)政”原則7Lai-Ha Chan，China Engages Global Health Governance：Responsible Stakeholder or System-Transformer?Basingstoke：Palgrave Macmillan，2011，p.157.。這些原則避免了全球衛(wèi)生治理互動中的政治偏見，弘揚了全球衛(wèi)生治理的人道主義精神，為全球衛(wèi)生治理凝聚了合作共識，樹立了中國參與全球衛(wèi)生治理的良好國際形象。

（四）堅持多邊主義：實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變的最佳途徑

對第三世界國家進行雙邊衛(wèi)生援助曾是中國打開外交局面、爭取國際社會支持的重要手段。但隨著世界格局變化和全球化發(fā)展，全球性問題的解決更加迫切需要世界各國通力合作，多邊主義成為中國應(yīng)對全球性問題的主要原則。改革開放為中國深度參與全球多邊合作提供了歷史契機，通過參與多邊國際機制、廣泛開展多邊外交、積極介入全球問題的多邊治理，多邊主義已經(jīng)成為中國參與全球治理的必然選擇。習近平強調(diào)，“各國命運緊密相連，人類是同舟共濟的命運共同體。無論是應(yīng)對疫情，還是恢復(fù)經(jīng)濟，都要走團結(jié)合作之路，都應(yīng)堅持多邊主義”。8《習近平向“一帶一路”國際合作高級別視頻會議發(fā)表書面致辭》，《人民日報》，2020年06月19日。在當前美西方國家缺失新冠疫情全球治理領(lǐng)導力的危急時刻，多邊主義下的衛(wèi)生合作尤為珍貴。多邊衛(wèi)生合作是中國通往全球衛(wèi)生善治的重要途徑，通過積極參與和引領(lǐng)多邊衛(wèi)生合作，中國和其他國家、國際組織探索出的成功經(jīng)驗也能夠最大程度共享。中國在衛(wèi)生領(lǐng)域的多邊國際合作不斷深入，廣泛參與了全球、區(qū)域和次區(qū)域?qū)用娴亩噙呅l(wèi)生合作機制并發(fā)揮著重要作用。未來，中國必將高舉多邊主義大旗，繼續(xù)通過參與和引領(lǐng)多邊治理機制來推動全球衛(wèi)生治理發(fā)展。

四、結(jié)語

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，從新中國初期的衛(wèi)生受援者，到上世紀60 年代開始轉(zhuǎn)向全球衛(wèi)生治理的參與者，再到當前成為全球衛(wèi)生治理的引領(lǐng)者，中國在全球衛(wèi)生治理中的角色發(fā)生了巨大的變化，中國參與全球衛(wèi)生治理的主體力量和手段也更加多元。在參與全球衛(wèi)生治理的實踐中，中國秉承人類命運共同體理念，注重對外衛(wèi)生援助，積極開展多邊主義合作，為全球衛(wèi)生治理貢獻了中國智慧和中國力量。當下，新冠疫情仍在全球肆虐，數(shù)億人的生命與健康安全受到嚴重威脅。世界各國的經(jīng)濟與社會秩序尚未完全恢復(fù)，新冠疫苗全球接種效率不足，加之變異病毒層出不窮，全球衛(wèi)生治理仍面臨復(fù)雜而困難的局面。作為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的負責任大國，中國應(yīng)該承擔起力所能及的使命，為全球應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件作出更多貢獻，以推動人類衛(wèi)生健康共同體的構(gòu)建。