官員問責難題與西方話語霸權祛魅

梁玉柱

話語即權力，話語研究有著重要的理論意義和實踐價值。話語通過問題界定，塑造了認識世界的框架，但話語本身也存在各種偏見。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國際話語權問題，提出“失語就要挨罵”“爭取國際話語權是我們必須解決好的一個重大問題”1《習近平關于社會主義文化建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第211頁。等論斷?；趯W理分析和中國經(jīng)驗，回應西方對中國的話語攻擊，提高中國話語解釋力、影響力，是建立中國特色哲學社會科學話語體系、提升中國國際傳播能力的基礎性工作。本文將聚焦于官員問責話語，在學理解釋官員問責難題理論邏輯的基礎之上，分析西方學術界對中國官員問責話語攻擊的表現(xiàn)和類型，進而提出如何基于中國經(jīng)驗建構具有理論說服力、實踐解釋力和國際傳播力的問責話語。之所以選擇問責話語，在于問責是現(xiàn)代政治中的常見現(xiàn)象，可問責性也是現(xiàn)代政治的本質要求，但現(xiàn)實中的問責實踐卻存在不少爭議，甚至被拔高到政權合法性的維度討論。中國政治中的問責經(jīng)驗，蘊含著問責的普遍理論，但西方理論界對中國問責研究一直帶有明顯的攻擊性，使中國在國際話語上處于“挨罵”境地，無法彰顯中國問責實踐中的優(yōu)秀經(jīng)驗和理論內涵。因此，從理論和實踐來看，問責都是話語研究合適的學術主題。

一、官員問責難題的學理探究

官員問責之所以引起學術界和實務界如此關注，根本原因在于官員在現(xiàn)代化過程中承載的職責愈加豐富和關鍵，對官員權力的監(jiān)督和懲戒也成為關乎現(xiàn)代化發(fā)展方向和發(fā)展速度的關鍵一環(huán)。但官員問責從來不是“一問了之”的事情，面臨著問責誰、為何問責、如何問責的問題。理解官員問責難題，首先要對問責概念有正確理解，進而才能把握學術探討的方向。

（一）作為控權機制的官員問責

問責這一概念是個舶來品。學術界廣為使用的問責概念，源自對英文Accountability 的翻譯。Accountability 的上位概念是責任，即英文表達中的Responsibility。在牛津高階詞典中，Responsibility 有三層含義，分別代表三種責任觀：第一種是作為職責的責任，重點是職位賦予的角色責任或職責責任，如日常所說的崗位責任或家庭角色。這一責任觀下的Responsible，既可以是法律上的，也可以是道德上的。第二種是作為因果關系的責任，強調責任產(chǎn)生的原因（Casual-Responsibility）。日常語言中所說的“你對這件事是有責任的”，正是強調特定主體與事件發(fā)生之間的因果關系。這種因果關系的責任是以第一種職責責任為前提。第三種是作為課責的責任，強調應受失責的懲罰。日常語言中所說的“你要為這件事負責任”，強調責任人因負有因果責任而受到的懲戒。這里比責任人和事件之間的因果關系又多了一個主體，是作為課責的主體，即問責人。這三種責任觀可以獨立使用，但也有層層遞進的含義。因果責任以職責責任為前提，課責責任又以職責責任和因果責任為前提。

Responsibility的三種責任觀影響了Accountability的兩種使用內涵。問責研究專家波文斯（Bovens）區(qū)分出西方學術界對Accountability兩種主要的使用概念：作為一種主體（Subject）美德的負責任與作為一種主體間（Inter-Subjectivity）機制的問責制1Mark Bovens，"Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism"，West European politics，Vol.33，No.5，2010，pp.946-967.。在前一種情況下，Accountability被用來作為一個規(guī)范性概念，是一系列評價公職人員行為的標準。負責任，或者更精確地說“Being Accountable”，一般被看做一個機構或官員的道德品質。因此，負責任研究常常聚焦在規(guī)范性議題。這與Responsibility作為職責責任時描述道德品質有一致性。在職責角色的道德責任觀下，英文學術界使用Accountability和Responsibility具有同樣的內涵，但Accountability此時不能翻譯為問責而應該是負責任。在后一種情況下，Accountability從機制的角度理解，被看做一種主體間的控權關系。一個行動主體能夠被另一個公共論壇（Forum）要求負責，也即中文意義上的問責。因此，問責研究的重心不是公共機構的道德品質，而是在于這些控權機制的運作方式及效果。在問責意義上理解Accountability就不能再把其翻譯為負責任。

從機制的角度理解問責，將問責定義為一種問責人與責任人之間的控權關系，其中問責人有權對特定事件的因果關系進行調查，與此同時，責任人有義務向問責人披露信息或做出解釋，問責人進而根據(jù)所認定的因果關系有權力對責任人施加相應的懲罰或制裁。問責作為機制包括兩個方面：第一是從職責責任到因果關系責任的推理，即基于組織或個體的角色或職責，確定事件發(fā)生的因果關系，即為因果機制。因果機制的展開依賴于問責人與責任人之間的信息披露、監(jiān)督調查以及解釋，進而確定責任的因果關系。可以看到回答性（Answerability）是問責的一個必然屬性。所謂回答性（Answerability）是指解釋自己行為的意愿或責任，或者說承認是問題的原因。第二是從確定的因果關系到懲戒結果的推理，涉及懲戒主體、懲戒方式、懲戒強度等內容，稱之為課責機制。從課責機制看到問責具有的第二個基本屬性：強制性，即問責機構有能力對違反公共職責的權力使用者強制實行懲罰2Andreas Schedler,"Conceptualizing Accountability"，in Adreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner，eds.，The Self-Restraining State，Lynne Rienner，1999，pp.13-28.。課責即Liability，其詞義解釋是法律上對某事物的責任、義務，并且這一責任可以指民事上的（Civil law）的連帶責任。例如，為自己的下屬或家屬的行為賠償；但這種連帶責任不同于刑事上的（Criminal law）的責任3H.L.A.Hart，Punishment and Responsibility：Essays in the Philosophy of Law，Oxford University Press，2008，p.216.。在法律層面上，Liability 指的是懲罰，而問責是個政治術語，不僅僅是法律懲罰的問題，所以當Liability 在問責語境下強調懲罰的責任時，除了法律上責任，還有諸如政治上、行政上、專業(yè)上、道德上等課責的依據(jù)。

表1：三重責任觀與問責機制

總結來說，問責是以事件為中心，由因果機制和課責機制所組成的一種控權關系。本文所要討論的主題是官員問責（Official Accountability），其所明確的是以官員為責任人。不同層級的官員在規(guī)則制定、利益分配和政策執(zhí)行中所具有的權力不相同，其所承擔的責任也不相同。對官員問責來說，問責人具有廣泛性。不同的問責人，在問責的因果機制和課責機制上的地位和作用大不相同，由此也造成各種類型的問責在權威性、專業(yè)性、強制力等方面的差異。問責機制的展開既包含客觀分析內容，也有主觀建構的成分。問責難題就蘊含在客觀分析和主觀建構之中，具體來說，包括職責難題、因果難題、課責難題。

（二）職責難題：復雜治理下的職責交叉

職責責任是問責的前提，清晰明確的職責安排是精準問責的必要條件。人人為自己行為負責應該是官員問責的基本要求，但現(xiàn)實實踐卻并不容易達成。所謂人人為自己行為負責，是基于每個人的行為與其職責來判斷，建立于嚴格的個人責任基礎上。當下治理實踐的突出特征是復雜性，伴隨而來的則是多主體之間責任交織，互相作用。這種復雜的責任鏈條既體現(xiàn)在行政系統(tǒng)內，也存在行政系統(tǒng)與社會系統(tǒng)以及市場系統(tǒng)之間，使職責明確變得困難。

第一，行政系統(tǒng)內的責任鏈條延長，尤其對于復雜公共事務而言，職責安排靈活多變，相互交叉?？茖W問責的前提是對職責角色的正確認定，而公共事務處理受到?jīng)Q策、監(jiān)督、執(zhí)行等多種權力主體的影響，繼而產(chǎn)生了領導責任、部門責任、辦事員責任等，也可分為決策責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任等?；谧杂刹昧繖嘈纬傻恼温氊煵豢赡芴鞔_，也不可能太嚴格，這與政治委托行為本身的性質有關1王若磊：《政治問責論》，上海三聯(lián)書店2015年版，第145頁。。行政系統(tǒng)內的制度職責安排無法反應真實的履責實踐。一方面，責任認定有著權重劃分、責任辯護等要求，但行政系統(tǒng)內的垂直管理使得上述要求存在困難。官員“甩鍋”在行政系統(tǒng)內就表現(xiàn)為下級人員擔當了上級領導的責任。另一方面，簡單問責主管領導或上級領導的“管理問責”也有問題。因為從辦事員到分管領導，再到主管領導，責任鏈條很長，信息的及時性和完備性存在問題，并且各層級的許多人員和機構具有一定的正式或非正式的自由裁量權。行政系統(tǒng)內的職責難題并非簡單的職責不清晰問題，一味強調以職責清晰化解決問責困境并不一定奏效。

第二，行政系統(tǒng)與外在系統(tǒng)的責任分配，尤其是在服務外包背景下，市場主體、社會組織等深度參與到公共服務之中，相應承擔起公權力的職責。新公共管理運動帶來的民主問責制挑戰(zhàn)是一種全球現(xiàn)象2Robert Behn,"The new public management paradigm and the search for democratic accountability",International Public Management Journal，Vol.1，No.2,1998,pp.131-164.。例如，服務外包下的政府問責制出現(xiàn)了責任如何劃定的問題。在委托代理模型下理解問責時，政府作為代理人，但服務外包之后，外包商作為新代理，政府成了委托人，使原來的委托代理關系更加復雜。這種情況下官員所負的責任發(fā)生了性質變化，如何對其監(jiān)管責任進行問責成了新問題。在新公共管理范式背景下，官員問責成為了亟待理清的研究問題。問責研究專家穆爾甘（Mulgan）提出，政府宣稱存在問責最好被理解為一種修辭學，作為一種優(yōu)先權來轉嫁責備到私人承包商那里，這種宣稱可以看做一種私人承包商不斷被編入政府總體結構的證據(jù)3Richard Mulgan,"Government Accountability For Outsourced Services"，Australian journal of public administration，Vol.65，No.3，2006，pp.48-58.。可見，隨著政治權力以外的主體介入公共政策過程，官員職責發(fā)生明顯變化，對其問責也要有相應調整。

（三）因果難題：科學管理下的責任歸因

對問責因果關系的分析，既包含客觀內容，也存在主觀建構的成分。一方面，問責要客觀分析事件發(fā)生的過程和機制，理順時間線索，將職責安排與事件發(fā)生學解釋相結合。但是，在復雜治理背景下，尤其責任鏈條延伸情況下，確定性的因果關系認定面臨困難。另一方面，問責原因依賴責任歸屬的規(guī)范性文件，即建構一種無爭議的責任分配方案。但現(xiàn)實實踐中，責任歸屬分配存在差異化的認知建構。

第一，在責任事實認定上，存在著因果律的非確定性問題。公共事務的長鏈條特征使職責分散，事故也成為了群體行動、多階段的結果。在這種情況下，責任事實面臨著前后承接、彼此相連的特征。職責安排的靜態(tài)特征無法給予可信的事件發(fā)生學解釋。有法學家指出，風險社會出現(xiàn)之后，因果律的作用受到極大的限制。因此法律判斷的本質已經(jīng)有所改變，不得不把現(xiàn)象的蓋然性與結果的嚴重性以及兩者的相互乘數(shù)關系作為評估風險的標準。1季衛(wèi)東、程金華：《風險法學的探索：聚焦問責的互動關系》，上海三聯(lián)書店2018年版，第24頁。這種現(xiàn)象使令人信服的責任事實認定存在困難。此外，責任鏈條延長也帶來了極大的風險。如鮑曼指出，權威官僚體系內的序列化行動容易使單獨一環(huán)忽略責任，造成一種“自由漂浮的責任”，導致社會無理性狀態(tài)2參見[英]齊格蒙·鮑曼：《現(xiàn)代性與大屠殺》，楊渝東、史建華譯，譯林出版社2011年版，第211-214頁。。

第二，對責任歸屬的差異化認知，使因果界定存在爭議。如果說復雜治理使得客觀責任認定存在困難，那么認知差異則使因果界定產(chǎn)生更大的張力。盡管在不同體制下，對責任的制度分配存在差異，但制度分配是否具有正義性，不同的群體也存在不同的認定。尤其是隨著科學管理風氣日盛，政府主導的科學管理與社會民眾認知之間存在差異，也對科學的責任分配產(chǎn)生質疑。如貝克所說，在界定風險時，科學的理性壟斷訴求破滅了?！艾F(xiàn)代化的執(zhí)行者和受害群體分別有著不同的訴求、利益和觀點，相互競爭，相互沖突”3[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰等譯，譯林出版社2018年版，第17頁。?？茖W理性和社會理性對責任歸屬產(chǎn)生差異化認知，責任的因果界定就會產(chǎn)生爭執(zhí)，影響問責的合法性。在責任事實認定困難的背景下，責任存在明顯的認知建構成分，反過來這種認知建構成分又強化了責任事實認定的困難。

第三，責任調查中組織內權威關系的非正式影響，遮蔽了因果關系。履職行為并非只受到制度文本約束，還深受場域環(huán)境中非正式壓力等因素影響。例如，復雜組織內的垂直關系使遵照組織目標和實踐的權威性壓力以及集體決策和同行群體壓力顯現(xiàn)，對個體官僚的道德可接受行為構成真正的障礙4Mark Bovens，"Public Accountability"，in Mark Bovens，Thomas Schillemans，Robert E.Goodin，eds.，The Oxford Handbook of Public Accountability，Oxford University Press，2014，pp.1-20.?，F(xiàn)實實踐中所說的“替罪羊”等現(xiàn)象并不簡單是職責不明確的結果，還可能在于責任鏈條更加復雜，而責任主體間存在著差異化的權威關系，也會造成應然上認定責任的混亂。

（四）課責難題：懲罰的可選性及背后邏輯

課責也就是對責任人行為的懲戒。問責也是因懲戒功能而成為對官員管理的重要約束性手段。懲戒的手段很多，且每一種懲戒手段又包含著層次分明的懲罰強度，構成可伸縮的懲罰空間。課責之所為成為問題，根源在于課責的強度、方式的可選性及其背后的懲罰邏輯。

課責的可選性及其邏輯在于課責強度存在彈性與剛性兩種情況，其背后是兩種不同的懲罰邏輯。在一些體制下，官員問責是對官員失職行為的懲戒，發(fā)揮權力監(jiān)督的作用。而在另一些體制下，官員問責不僅為了懲戒過去的行為，也有著預防、震懾、組織學習等功能。這正如刑法目的中的報應刑法與目的刑法的不同的刑罰合法性根據(jù)5參見張明楷：《刑法的基本立場》，商務印書館2019年版，第468-528頁。。在兩種不同的取向下，課責的強度自然不同，也就產(chǎn)生了“輕罪重罰”、“坦白從寬”還是“責罰一致”的問題。

課責彈性是復雜實踐的結果，必須賦予問責人一定的自由裁量權，才能以相對合理的方式、強度懲戒責任官員。但這一裁量權也可能帶來了靈活有余的問題。有研究指出，問責彈性所導致的地方官員的“鋌而走險”行為，使“可接受的問責”成為可能，造成權責失衡和社會利益受損6梁玉柱：《可接受的問責：地方官員為何“鋌而走險？——基于棚戶區(qū)改造中政府強拆案例分析》，載于《公共管理學報》2021年第2期。。尤其是在權力關系失衡情況下，導致無法問責或者問責偏差，這些正是問責彈性所引發(fā)的消極后果。但是否就應該課責剛性呢？隨著民主政治發(fā)展，對政府履責的要求也愈加嚴格。課責剛性有余，滯后于實踐需要，加之因果難題的干擾，導致產(chǎn)生新問題。例如，因問責壓力產(chǎn)生的官員不作為或者官員避責，恰恰反映了全球責任政府建設過程中意外后果的普遍性1Christopher Hood，The Blame Game：Spin，Bureaucracy，and Self-Preservation in Government，Princeton University Press，2010，p.24.。這種普遍性源于責任人面對多類型的課責主體，多重責任壓力導致“目標替代”問題，進而偏離了最優(yōu)解。課責彈性與剛性并不存在孰是孰非的標準答案。

職責、因果、課責上的問責難題顯示出官員問責是個復雜的議題，是社會科學、自然科學、人文科學需共同面對的問題。復雜治理帶來了區(qū)別于傳統(tǒng)的治理模式，使責任網(wǎng)絡更復雜、責任鏈條更長，給職責清晰化、因果明確化、課責合理化帶來了挑戰(zhàn)。官員問責既面臨著客觀因果關系鑒定的難題，也存在著主觀意義建構的爭議，其走出前者的困境，并不依賴于提供一套科學標準答案，而依賴于后者的交往理性。作為國家權力對失職官員的懲戒，官員問責一直面臨著公民、媒體、社會組織、工商人士、知識分子以及各級官員的審視，問責過程需要更多利益相關者的介入。這種介入對問責標準、問責形式、問責目的的溝通、協(xié)商、共識具有突出價值，但不能使問責陷入獨斷專行、教條主義。歸根結底，官員問責難題是復雜治理模式的新形勢與民主政治基本要求之間張力的體現(xiàn)?，F(xiàn)代民主不是單純的選舉政治，涉及民主參與和利益表達。官員問責的民主化要求更廣泛的參與，尤其在有大量主觀建構爭議的背景下，民主參與是達成共識的必然要求。面向現(xiàn)代文明的政治要求，是走出復雜治理帶來的問責難題的應有之道。

二、西方對中國官員問責話語霸權的類型

官員問責難題是復雜治理形勢與民主政治要求之間張力的產(chǎn)物，是全球公共行政現(xiàn)象，但中國問責制一直面臨著西方理論界意識形態(tài)攻擊基礎上的話語霸權，如福山、裴宜理、Tsai Lily 等人的研究。這些研究大致分為兩種問責觀，即以福山為代表的社會中心主義問責觀和以裴宜理、Tsai Lily 為代表的中國威權主義問責觀。

（一）社會中心主義問責觀

福山提出，民主問責制、國家能力、法治構成現(xiàn)代國家建構不可或缺的要素。有效的現(xiàn)代政府需要找到適當平衡，一邊是強大能干的國家，另一邊是法治和問責制。福山對民主負責制的重視，旨在發(fā)揮其限制國家權力的作用，保證權力運行在受控和協(xié)商一致的前提之下，防止國家權力擴張導致的“科層制威權主義”或“極端主義總統(tǒng)”的興起。福山提出了兩種民主問責制類型，一種是把問責制理解為程序性問責制，也就是自由和公平的周期性多黨選舉，讓公民來選擇和約束統(tǒng)治者；另一種是實質性的負責制，即非民選政府對廣泛的社會利益做出回應，但這種回應有差異，也不能保證始終存在2參見[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第20、345頁。。這兩種問責（負責）制就是問責研究中常見的對Accountability 的兩種運用。福山意義上的程序性問責制，實質上是Bovens 所指的作為一種主體間機制的問責，實質性負責制實質上是作為一種主體美德的負責任。

在福山的現(xiàn)代國家理論框架里，問責制是指依靠程序來保證政府回應公民要求，是一種問責機制，其中尤其是以選舉為機制的政治問責。福山認為中國沒有問責制的政治機制，有的只是國家對社會的有限回應（Responsiveness）。這種有限回應體現(xiàn)在，盡管中國有著各種正式的投訴渠道，但政府沒有一定要做出回應的法律義務。在向上負責的背景下，當?shù)毓賳T經(jīng)常得到上級部門的鼓勵，最好大事化小、小事化無，以防社會不穩(wěn)3參見[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師范大學出版社2015年版，第20、345頁。。這種看法無疑誤解了中國問責制的實質內容。

第一，福山曲解了中國社會問責的有效性，缺乏對中國社會問責實踐的客觀認識。中國共產(chǎn)黨領導下的中國特色社會主義制度，堅持以人民為中心的執(zhí)政理念，一切為了人民、一切依靠人民，人民在國家管理和社會事務中發(fā)揮著重要作用。隨著數(shù)字政府、信息公開、網(wǎng)絡表達等方面的顯著發(fā)展，普通群眾的知情權、監(jiān)督權、參與權、質詢權、決策權都不同程度的有了較大的發(fā)展，人民大眾成為監(jiān)督、質詢、懲罰失職失責官員的關鍵力量所在。當我們檢視公共事件處理時發(fā)現(xiàn)，社會大眾在調查、分析，進而形成因果判斷上發(fā)揮重要作用，并通過自媒體發(fā)聲、虛擬網(wǎng)絡討論以及社會表達等方式推進對失職失責官員依法依規(guī)進行問責。這種例子不勝枚舉，并且已成為一種制度化的社會問責狀態(tài)。這些現(xiàn)實實踐被福山簡單歸結為“國家對社會的有限回應”，不得不視為個別學者的傲慢。

第二，福山忽視了國家垂直問責的作用，缺乏對問責制的全面認識。國家權力的核心決策者面臨著塑造自身合法性、提升自身能力的發(fā)展環(huán)境問題。皮特·伊萬斯（Peter Evans）在對發(fā)展型國家的研究中指出，發(fā)展型國家具有與企業(yè)一致性的官僚體制以及強有力的內部問責的官僚主義制度1PeterEvans，Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation，Princeton University Press，1995，pp.43-73.。正是這種強有力的內部問責制提高了發(fā)展型國家政策執(zhí)行力水平。在中國實踐中，以執(zhí)政黨為中心的國家權力是推動監(jiān)督體系改革、調查體制完善、懲罰機制法治化制度化最為關鍵的力量，這種力量通過建立起一系列法律法規(guī)、黨內法規(guī)、實施政策等，推動國家問責體系發(fā)展2參見梁玉柱：《誰的問責之手？——中國監(jiān)管問責轉型的動力機制分析》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2023年第1期。。福山恰恰忽視了國家本身對國家問責能力的建構作用，只關注于選舉制度背后的社會問責機制和國家發(fā)展能力，缺乏對問責制的全面認識。

從認識論上看，福山關于國家能力、民主問責制對立關系的理論，是一種典型的社會中心論演繹的結果。國家在實質性負責制下的垂直問責與選舉程序塑造的民主問責制是問責制的“一體兩面”，共同影響著國家建構的方向和水平。由于缺乏對中國問責實踐的全面、客觀、理性認識，導致了福山對中國官員問責制的錯誤評價。

（二）中國威權主義問責觀

與社會中心主義問責觀不同，另一種對中國問責體制的問責觀具有強烈的意識形態(tài)攻擊，輔之以不符實際和邏輯的強假設，可稱之為中國威權主義問責觀。

官員因失職、違法等行為受到法律、行政以及其所屬政黨的問責懲戒，是現(xiàn)代政治中的一種普遍現(xiàn)象。在公共事件處理中，什么樣的官員會面臨問責？從問責機制看，事情處理的不好，造成了嚴重后果，并且在處理中負主要責任的官員應該被問責。因此，官員問責對不同的問責對象一定存在著差別。這是問責理論推演的結果。但Cai Yongshun 等人在對中國官員問責的研究中指出，在中國，針對瀆職政府官員的懲戒是一個更為復雜的問題。這種復雜性在于，中國是一個威權主義國家，執(zhí)政黨和政府治理國家依靠的是各級政府官員，而非人民的支持，對瀆職官員的懲戒會面臨所謂左右為難的政治困境。一方面，無原則的容忍削弱了政權的合法性和政府的權威；另一方面，處罰，特別是嚴厲的處罰則會影響地方政府和其官員的士氣，甚至造成官員培養(yǎng)成本的浪費3Yongshun Cai and Lin Zhu，"Disciplining Local Officials in China：The Case of Conflict Management"，The China journal，Vol.70，No.1，2013，pp.98-119.。因此，中國官員懲戒呈現(xiàn)出選擇性的懲戒，即考慮政府官員的過失行為所造成的后果及其嚴重程度，以及官員在過失行為中的角色。顯然，Cai 等將官員問責中歸因的普遍原則視為中國的特殊現(xiàn)象，將一種差別化問責的事實現(xiàn)象理解為有選擇的問責（Selective Discipline）的價值判斷。

無獨有偶，Tsai Lily 在《美國政治科學評論》上發(fā)表的有關中國問責制的文章與其相似。其研究有兩個前提假設，一是中國威權政體（Authoritarian Regime）的性質，二是威權政體下民主問責和官僚問責虛弱，相對應的是民主政體下民主問責和官僚問責強勢4Tsai Lily，"Solidary Groups,Informal Accountability,and Local Public Goods Provision in Rural China"，The American Political Science Review，Vol.101，No.3，2007，pp.355-372.。Tsai 研究的兩個假設，既有著威權政體的意識形態(tài)攻擊，也有著如福山理論中對民主負責制的“市民社會神話”。Tsai 提出，在正式政府問責制很弱的情況下，如果地方官員處于休戚相關團體中，地方官員依然有強力的激勵提供公共物品，其中發(fā)揮激勵作用的是休戚相關團體所給予的道德地位。這種道德之所以有權威存在價值，是因為對地方官員來說，其利于追求官員個人利益以及助推完成國家任務。這種相互作用促使非正式問責具有力量。Tsai 進而提出，依賴休戚相關團體提供的非正式問責制度有著嚴重的缺點，可能存在著很難增加的問題，也可能只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的層面有效果。只要細致分析，我們就能發(fā)現(xiàn)，此研究中所謂非正式問責實際上是社會問責的體現(xiàn)。這一問責討論并未涉及到國家體制內問責的方式和力度，無法得出國家體制內問責虛弱的結論。與此同時，需要反問的是，上述西方學者推崇的民主政體一定具有高效的民主問責嗎？一些被視為競爭性選舉的民主政體，其在回應公共服務訴求、解決重大公共危機中并未顯示出強大的民主問責績效，甚至被民粹主義裹挾，造成極大的損失。究其根源，選舉民主政體具有更強大的民主問責和官僚問責的假設，內在還有一個強國家能力、強國家回應性的假設。

基于民主與威權二元對立的意識形態(tài)攻擊，將常理問題視為特定政體的必然后果，是中國威權主義問責觀的典型表現(xiàn)。著名漢學家裴宜理也認為中國是無政治責任的政策靈活1Elizabeth J.Perry, and Sebastian Heilmann,"Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China",in Elizabeth J.Perry and Sebastian Heilmann，eds.，Mao's Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China,Harvard University Press,2011,pp.1-29.。這些西方問責話語缺乏對中國官員問責實踐的全面考察，并由特定偏見的理論邏輯展開。

（三）西方問責話語霸權的根源

從問責的兩重機制角度分析社會中心主義問責觀和中國威權主義問責觀可以發(fā)現(xiàn)：社會中心主義問責觀聚焦在因果機制上，關注于社會在歸因上的主體地位，而忽視了國家自身的歸因需求和歸因能力；中國威權主義問責觀聚焦在課責機制上，關注于國家在課責上的“無需”和“無力”，忽視了國家自身的課責需求和課責能力。社會中心主義問責觀所忽視的，正是威權主義問責觀所反向強調的。由此發(fā)現(xiàn)，兩種對中國問責體制的話語霸權是在問責機制的一個側面理解問責，而缺少對中國問責體制的全面認識。更有甚者，在威權與民主的政權類型二分法下，這兩種問責觀帶著強烈的意識形態(tài)攻擊，缺少對中國政治過程和政治制度的客觀分析，以至于對中國問責體制提出諸多不符合實際的假設。馬克思主義理論認為，“凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對這種實踐的理解中得到合理的解決”2《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第135-136頁。。對中國官員問責的贊賞也好，批評也好，都需要接受實踐的檢驗，并在實踐基礎上進行理論化提升。

三、邁向實踐社會科學的結構化過程分析

失語就要挨罵，爭取國際話語權是時代賦予中國哲學社會科學界的任務。我國研究者從制度改進、結構分析和體制反思的視角對當代中國問責體制進行了論證，這既是對中國經(jīng)驗的總結，也是對西方認知攻擊的回應。制度改進論從因果機制的穩(wěn)定性、課責機制的民主化和合理化上對中國問責實踐提出優(yōu)化建議，但制度改進論存在著事件驅動、就事論事的特點，缺少對制度問題的整體反思。結構分析論不論是從國家與社會關系視角，還是從中央與地方關系視角，都認為問責的核心在于解決信息不對稱問題。事實上，問責實踐過程中，問責主體既要賦予地方及下屬自主性，又要規(guī)范權力運作過程，但結構分析更多停留在“強國家”還是“強社會”、“中央強”還是“地方活”的探討，對于強弱產(chǎn)生的機制分析較少，缺少對問責實質的認識。體制反思論超越于制度改進和結構分析，目的在于探尋中國問責體制的本質特征。例如，曹正漢從中央地方關系角度對中國官員問責體制提出功能性解釋，官員問責充擔著解決社會風險，維護政治穩(wěn)定的工具3參見曹正漢、周杰：《社會風險與地方分權——中國食品安全監(jiān)管實行地方分級管理的原因》，載于《社會學研究》2013年第1期。。這種功能性解釋將問責視為中央政府的管理工具，凸顯了中國問責體制中國家權力的主導地位以及實用主義的問責導向。但這一代表性研究的問題在于，過于主觀地強調問責的工具性而忽視了問責過程中的理性要素，對問責體制的認識存在一定片面性。

制度改進論、結構分析論、體制反思論的共性之處在于實踐導向的分析路徑，雖然其推動了對問責實踐的認識，但也陷入了“只見樹木不見森林”的境地。與此同時，我國既有的以實踐為中心的問責研究缺乏與西方問責話語霸權的學術對話、學理批判意識，形成了中外學術界各說各話的研究局面?；诖?，中國問責研究如何對西方問責話語霸權祛魅仍待破題。但可以明確的是，從實踐到理論再到實踐的實踐社會科學研究路徑，是中國問責研究深入發(fā)展的方向。

第一，批判并擺脫社會中心主義問責觀和威權主義問責觀。一些西方學者囿于民主與威權的二元對立劃分，以競爭性選舉為民主政治的根本指標，將中國視為非民主的威權主義國家，這無疑是意識形態(tài)的攻擊。另外一些學者對問責體制的焦點集中在社會問責，沒有一個全面、整體的認識。社會中心主義問責觀和威權主義問責觀缺乏對中國問責體制真實現(xiàn)狀的考察，更不會試圖從中國經(jīng)驗挖掘異域文明體的做法。中國學者要認清問責制分析背后的意識形態(tài)霸權和理論偏頗，從中國政治實踐中而非特定學術標簽中提煉問責制的精髓。

第二，挖掘中國官員問責實踐的特殊性。問責作為一種機制，取決于問責者和責任人所處的關系結構。這就引導我們，要講好中國官員問責故事，必須到中國各級官員所處的權力關系之中。例如從監(jiān)督體系上看，我們有黨內同級監(jiān)督、司法機關公益訴訟等形式，建立起保護性監(jiān)督的框架1參見梁玉柱：《保護型監(jiān)督何以可能：對黨內同級監(jiān)督的一項理論分析》，載于《江漢論壇》2021年第4期。。這與美國“三權分立”的對抗式監(jiān)督并不相同，也蘊含著挖掘中國官員問責理論價值的可能性。

第三，提升中國官員問責理論解釋的普遍性。官員問責落腳點是責罰，是對不公正、不正義的批判和糾偏。在不同體制、不同時期，各國各地有著不同的正義標準。但正義標準的共通性還是很多，不能陷入文化相對論思維。若想提高中國官員問責實踐的解釋力，進而提升這種區(qū)別于西方的文明形態(tài)的接受度，離不開揭示中國問責實踐中的普遍性。黃宗智的中華正義體系研究給我們提供了一個有價值的參考。黃宗智研究的理論基礎是韋伯在法律社會學所構建的形式對實質、理性對非理性的法律類型。黃宗智提出中華正義體系具有與西方形式主義理性法律不同的，結合了道德主義和實用主義的實質道德主義，其特點在于側重經(jīng)驗過于抽象，要求寓抽象法則于具體事例的思維，以及側重實質真實過于形式化和程序化真實的法理。這種實用道德主義之所以可能，在于中華正義體系具有“黨”與“政”，“政”與“法”并存結合的傳統(tǒng)，使其展現(xiàn)出更具伸縮性和彈性的正義體系的特點2參見黃宗智：《中國的新型正義體系：實踐與理論》，廣西師范大學出版社2020年版，第256頁。。實用道德主義體現(xiàn)在行政調解、公安調處輕罪糾紛、自首官員處置、勞動糾紛處理等方面，也引發(fā)了系列的實證研究。黃宗智的正義體系研究對理解中國官員問責中的普遍性與特殊性具有極大參考意義。此外，中華正義體系研究還通過借用韋伯的類型劃分，超越了簡單的事件分析及特征提煉，其對實質理性與形式理性的對比，揭示出問責方式背后的理論實質，為理解中西問責體制提供了思路。