邁向整合的電子政務(wù)：基于新“冰山模型”的理論構(gòu)建與經(jīng)驗(yàn)解釋

［摘要］電子政務(wù)整合是當(dāng)前政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，亟須開(kāi)展系統(tǒng)性的理論分析與經(jīng)驗(yàn)解釋。新“冰山模型”耦合了流程優(yōu)化、制度保障、價(jià)值理念與界面整合的內(nèi)在機(jī)理，為系統(tǒng)性地理解電子政務(wù)整合提供了一個(gè)綜合性的理論框架。在實(shí)踐上，以新“冰山模型”為分析工具，能夠有效梳理電子政務(wù)整合的地方實(shí)踐并統(tǒng)合解釋成功經(jīng)驗(yàn)。面向“智能+”政務(wù)的新趨勢(shì)，后整合時(shí)代應(yīng)該持續(xù)深化政務(wù)平臺(tái)整合、探索跨界整合與共享，并且前瞻性地采納新技術(shù)與新理念。

［關(guān)鍵詞］電子政務(wù) 新“冰山模型”整合 數(shù)字化轉(zhuǎn)型

［中圖分類號(hào)］ D63［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008—3642（2023）03—0093—07

整合是電子政務(wù)發(fā)展的必經(jīng)階段，但由于實(shí)踐上具有高度復(fù)雜性而長(zhǎng)期難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在信息時(shí)代，政府治理能力越來(lái)越受到電子政務(wù)建設(shè)水平的影響，以往條塊分割的管理體制導(dǎo)致的電子政務(wù)建設(shè)碎片化現(xiàn)象，已嚴(yán)重阻礙了國(guó)家治理效能的提升。近年來(lái)，在新一代信息技術(shù)和整體性政府理念的驅(qū)動(dòng)下，整合電子政務(wù)作為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，成為公共管理重要的前沿性議題。實(shí)際上，由于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的變遷與挑戰(zhàn)，電子政務(wù)始終處于不斷變革之中，理解和預(yù)測(cè)這些變革對(duì)于學(xué)術(shù)研究以及政府管理者采取恰當(dāng)務(wù)實(shí)的行動(dòng)至關(guān)重要。

一、問(wèn)題的提出

邁向整合的電子政務(wù)是當(dāng)今國(guó)家治理不可或缺的技術(shù)支撐。2016年4月，習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上指出，“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺(tái)”。此后，國(guó)家密集出臺(tái)了推進(jìn)電子政務(wù)整合的相關(guān)政策①，電子政務(wù)的建設(shè)重點(diǎn)由網(wǎng)站建設(shè)階段轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性地推進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)整合階段。2019年5月“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”的上線，標(biāo)志著電子政務(wù)整合取得階段性成果。2022年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》，整合工作由平臺(tái)一體化向數(shù)據(jù)一體化縱深轉(zhuǎn)型。電子政務(wù)整合經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已經(jīng)在一定程度上呈現(xiàn)出理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。因此，開(kāi)展電子政務(wù)整合的理論研究與經(jīng)驗(yàn)分析具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

電子政務(wù)整合（E-government Integration，EGI）是為實(shí)現(xiàn)永久性或臨時(shí)性的一體化流程和信息共享，形成一個(gè)更大的、更有效率的政府實(shí)體單元的改革過(guò)程［1］，體現(xiàn)為由政府1.0過(guò)渡到政府2.0，需要進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。電子政務(wù)整合程度的高低直接體現(xiàn)在建設(shè)過(guò)程之中。一方面，整合是影響電子政務(wù)是否能夠達(dá)到完備水平的重要因素［2］。例如，全球知名IT咨詢公司高德納（Gartner）認(rèn)為，提升整合水平是電子政務(wù)達(dá)到高成熟度的重要途徑，即通過(guò)不斷重整再構(gòu)使數(shù)據(jù)和服務(wù)實(shí)現(xiàn)要素的跨組織流動(dòng)［3］。另一方面，整合是政務(wù)服務(wù)能力的表現(xiàn)。因此，研究者通常把應(yīng)用整合能力、服務(wù)貫通能力或一體化辦理水平作為評(píng)估在線服務(wù)能力的重要指標(biāo)之一。此外，電子政務(wù)整合本質(zhì)上也是一種新技術(shù)采納和新理念應(yīng)用，除了技術(shù)層面的因素外，還需要具備良好的政府基礎(chǔ)，既包括政府理念、結(jié)構(gòu)與文化等組織層面因素，也包括具備數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的行政首長(zhǎng)、高素養(yǎng)的技術(shù)型官員等個(gè)體層面因素。綜合來(lái)看，電子政務(wù)整合效果受到來(lái)自組織、個(gè)體、技術(shù)等主客觀因素的綜合影響。良好的政府基礎(chǔ)推動(dòng)電子政務(wù)整合順利實(shí)現(xiàn)，反之則阻礙甚至割裂電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)程。

從理論上看，電子政務(wù)整合不僅是政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的簡(jiǎn)單對(duì)接，更是一場(chǎng)政府“刀刃向內(nèi)”的自我革命，關(guān)鍵在于從體制上塑造與整合化運(yùn)作相適應(yīng)的政府基礎(chǔ)。但目前國(guó)內(nèi)理論研究并未直接而明確地提出“整合”的概念，相關(guān)討論也主要停留在電子政務(wù)發(fā)展早期階段關(guān)于共享與協(xié)同等相關(guān)問(wèn)題的討論。隨著整合工作的開(kāi)展，盡管有研究嘗試通過(guò)梳理整合實(shí)踐來(lái)總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，但由于整合涉及影響因素較多，少量的既有研究尚處于初步探索過(guò)程中，缺少嚴(yán)密的邏輯關(guān)系將相關(guān)因素與機(jī)制進(jìn)行串聯(lián)，亟須進(jìn)行系統(tǒng)性的理論解釋。

在實(shí)踐上，盡管打造一體化在線政務(wù)服務(wù)已經(jīng)成為普遍共識(shí)，但由于整合工作具有較大復(fù)雜性，因此仍將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)進(jìn)行；并且目前各地成效差異較大，部分地方正處于整合的瓶頸期，需要進(jìn)行全面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與分析。面對(duì)中國(guó)的電子政務(wù)整合已經(jīng)呈現(xiàn)出了實(shí)踐發(fā)展超前于理論演進(jìn)的全新局面，本文旨在構(gòu)建一個(gè)新的綜合性理論框架，從理論上深入理解電子政務(wù)整合，進(jìn)而選取代表性省市進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析以及統(tǒng)合解釋內(nèi)在邏輯，并嘗試探究電子政務(wù)整合的未來(lái)任務(wù)及其在后整合時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。

二、理解電子政務(wù)整合的理論框架

（一）電子政務(wù)整合的阻礙因素與推進(jìn)策略

包括整合階段在內(nèi)的電子政務(wù)發(fā)展各個(gè)階段都面臨著來(lái)自技術(shù)和組織兩個(gè)維度的挑戰(zhàn)［4］，尤其是需要政府管理者處理好一些嚴(yán)峻的、非技術(shù)性的制度因素。從制約電子政務(wù)整合實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，有學(xué)者采用半結(jié)構(gòu)化訪談方式識(shí)別出17項(xiàng)阻礙因素，并將這些因素概括為戰(zhàn)略、技術(shù)、政策和組織四個(gè)方面［2］。具體到我國(guó)電子政務(wù)的整合實(shí)踐，黃萃認(rèn)為政府信息資源建設(shè)長(zhǎng)期存在著管理體制上各自為政、部門利益主導(dǎo)數(shù)據(jù)歸屬、重技術(shù)驅(qū)動(dòng)輕制度建設(shè)等問(wèn)題［5］。但總體來(lái)看，學(xué)者們更多地將整合電子政務(wù)的阻力歸因于管理層面，特別是科層制的固有弊端，包括過(guò)于細(xì)化的業(yè)務(wù)分工與部門本位主義造成“條塊分割”的政府組織體系、自主性的建設(shè)方案以及缺少頂層整體規(guī)劃等。

從推進(jìn)策略的角度來(lái)看，信息技術(shù)的不斷發(fā)展與整體性政府理念的廣泛應(yīng)用是推動(dòng)電子政務(wù)形態(tài)邁向整合化的雙核要素。整合電子政務(wù)的關(guān)鍵不僅在于對(duì)新一代信息技術(shù)的采納與迭代，更重要的是通過(guò)管理創(chuàng)新匹配起與之相適應(yīng)的政府基礎(chǔ)，并且采用合適的戰(zhàn)略規(guī)劃與推進(jìn)策略。在理論上，與電子政務(wù)整合相關(guān)的較為系統(tǒng)化的理論模型主要有冰山模型［6］、電子政務(wù)協(xié)同概念模型［7］、“整合-信息共享-系統(tǒng)互用”框架（INT-IS-IOP）［8］ 、“制度-業(yè)務(wù)-系統(tǒng)”多層次數(shù)據(jù)共享分析框架［9］等。在實(shí)踐上，電子政務(wù)整合是整體性政府理念的應(yīng)用，形成了整體性政府改革的新模式，具有整體性、協(xié)同性和一體化的特征。碎片化的電子政務(wù)根源于條塊分割的行政管理體制，學(xué)術(shù)界在分析浙江省“最多跑一次”這一電子政務(wù)整合的典范時(shí)，也多采用整體性政府的視角進(jìn)行分析［10］。此外，電子政務(wù)的發(fā)展越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值創(chuàng)造，重視人文關(guān)懷，超越了過(guò)往以政府為中心的治理邏輯，尋求建設(shè)以人民為中心的符合公眾需求的電子政務(wù)［11］。

既有研究主要關(guān)注業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)共享，并且開(kāi)始從早期的碎片化討論過(guò)渡到構(gòu)建系統(tǒng)化的理論模型。盡管它們沒(méi)有直接針對(duì)電子政務(wù)整合進(jìn)行理論構(gòu)建，但相關(guān)模型對(duì)于理解電子政務(wù)整合具有重要的借鑒意義，特別是較為系統(tǒng)地分析了推進(jìn)共享與協(xié)同所面臨的阻礙因素與應(yīng)對(duì)策略。綜合既有研究成果，影響電子政務(wù)整合的相關(guān)因素可以概括為流程、制度、價(jià)值三個(gè)方面，這為本文構(gòu)建一個(gè)綜合性的理論框架以理解電子政務(wù)整合提供了豐富的理論素材。

（二）新“冰山模型”：一個(gè)綜合性的理論框架

綜合來(lái)看，INT-IS-IOP 和“制度-業(yè)務(wù)-系統(tǒng)”多層次數(shù)據(jù)共享分析框架都過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)理性，忽視了價(jià)值理念在電子政務(wù)整合中極為重要的引導(dǎo)作用，而“電子政務(wù)協(xié)同概念模型”盡管將價(jià)值作為影響因素之一，但局限于工具價(jià)值層面，即目標(biāo)指向于“更好的服務(wù)、決策和安全”。因此，上述三個(gè)理論框架在解釋力上都存在一定不足。相比較而言，重構(gòu)“冰山模型”作為理解電子政務(wù)整合的綜合性理論框架，具有兩方面的優(yōu)勢(shì)：一方面，該理論在結(jié)構(gòu)形式上符合電子政務(wù)整合的邏輯隱喻，即表面上呈現(xiàn)為界面整合，實(shí)則為根本性的可不見(jiàn)的復(fù)雜系統(tǒng)建設(shè)；另一方面，該理論框架具有較好的開(kāi)放性，開(kāi)放性塑造了極高的理論包容度，因此，“冰山模型”或“冰山理論”也被廣泛應(yīng)用于管理學(xué)、心理學(xué)、文學(xué)等領(lǐng)域。具體到電子政務(wù)整合領(lǐng)域，借助“冰山模型”可以對(duì)水面上下的內(nèi)容進(jìn)行充分的理論構(gòu)建，從而多維度地吸納電子政務(wù)整合的影響因素。

早在2007年，就有研究將“冰山模型”引入電子政務(wù)研究領(lǐng)域，認(rèn)為公眾可見(jiàn)的電子政務(wù)只是露出水面的冰山一角，更多的是隱藏在水面之下的需要高度集成才能實(shí)現(xiàn)的支持系統(tǒng)［6］。盡管這一模型是為建設(shè)有效的電子政務(wù)而構(gòu)建的，但對(duì)于綜合已有理論成果構(gòu)建綜合性的理論框架，以理解電子政務(wù)的整合邏輯，仍具有重要的借鑒意義。因此，本文將文獻(xiàn)回顧梳理出的流程、制度和價(jià)值三個(gè)理論要素融入“冰山模型”進(jìn)行重構(gòu)，從而得到理解電子政務(wù)整合的綜合性理論框架，如圖1所示。在重構(gòu)后的新“冰山模型”中，水面之上或用戶可見(jiàn)之部分是界面整合，水面之下或用戶不可見(jiàn)之部分依次是流程優(yōu)化、保障體系和價(jià)值理念。在工具性與價(jià)值性的光譜上，界面整合屬于技術(shù)層面的“硬件”建設(shè)，流程優(yōu)化和保障體系屬于操作層面的“軟件”建設(shè)，而價(jià)值理念主要在文化層面塑造和培育。

與其他相對(duì)系統(tǒng)性的理論模型以及“制度-技術(shù)”的二元考察視角不同，重構(gòu)后的新“冰山模型”除了將價(jià)值理念作為根本性的影響因素納入整合邏輯外，還將電子政務(wù)整合中的技術(shù)性因素融入制度性改革過(guò)程中。影響電子政務(wù)整合最重要的制約性因素來(lái)自非技術(shù)性的制度方面［1］，因?yàn)橹贫拳h(huán)境不僅是技術(shù)得以采納的重要影響因素，而且連續(xù)有效的制度安排銜接了信息技術(shù)變革組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程［12］?？梢?jiàn)，技術(shù)采納融于制度安排之中，并且后者在很大程度上決定著電子政務(wù)整合的成敗。基于此，新“冰山模型”將關(guān)注點(diǎn)主要聚焦在影響電子政務(wù)整合的非技術(shù)性的政府因素上。

首先，界面整合是要建立一體化的在線政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，表現(xiàn)為一種系統(tǒng)集成的硬件升級(jí)，具有極強(qiáng)的工具屬性。電子政務(wù)整合緣起于人民群眾對(duì)便捷高效的數(shù)字化服務(wù)訴求與政府科層制模式下職能分割之間的矛盾。因此，通過(guò)界面整合實(shí)現(xiàn)單一站點(diǎn)整體性地對(duì)外提供服務(wù)，是電子政務(wù)整合的核心任務(wù)和最終目標(biāo)。其次，流程優(yōu)化是借助制度創(chuàng)新和技術(shù)賦能，重新梳理進(jìn)而再造業(yè)務(wù)流程，達(dá)到精簡(jiǎn)、貫通、綜合的目的，具有較強(qiáng)的工具理性。流程優(yōu)化服務(wù)于界面整合，只有圍繞辦事者便利而非部門利益對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，才能完全實(shí)現(xiàn)界面整合，真正構(gòu)建起一體化的政務(wù)服務(wù)。

再次，保障體系是指推進(jìn)和維持電子政務(wù)整合工作的組織制度體系，具有較強(qiáng)的價(jià)值屬性。電子政務(wù)整合本質(zhì)上是一項(xiàng)流程優(yōu)化工作，這有賴于塑造高效無(wú)縫隙的跨部門協(xié)作，必然要求強(qiáng)力有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制和完善的制度體系加以保障。最后，價(jià)值理念是電子政務(wù)整合所追求的價(jià)值導(dǎo)向和所進(jìn)行的價(jià)值創(chuàng)造，具有極強(qiáng)的價(jià)值屬性。價(jià)值理念是電子政務(wù)整合工作的基石，直接作用于組織制度體系的設(shè)計(jì)思路，并影響著界面整合、流程優(yōu)化和保障體系的目標(biāo)方向，最終體現(xiàn)在公眾對(duì)整合效果的滿意度評(píng)價(jià)之中。

新“冰山模型”吸納了影響電子政務(wù)整合的相關(guān)要素，并對(duì)要素之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行耦合，為理解電子政務(wù)整合提供了一個(gè)全新的綜合性理論框架。模型中的界面整合、流程優(yōu)化、保障體系和價(jià)值理念處于工具性與價(jià)值性之間，自上而下工具性遞減、價(jià)值性遞增，四個(gè)層次共同構(gòu)成了電子政務(wù)整合工作的全貌。同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)的是，要素之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單堆砌，更非分散割裂，而是具有明顯的雙向性，它們相互作用、相輔相成。新“冰山模型”較好地平衡了工具理性與價(jià)值理性之間的張力，從界面整合到價(jià)值理念是一個(gè)由表及里、逐漸深入的過(guò)程，從另一方向上看，又是一個(gè)由底向上逐步滲透的過(guò)程，構(gòu)建了一個(gè)邏輯緊密的理論框架，也為統(tǒng)合解釋電子政務(wù)整合的地方實(shí)踐提供了有效的分析工具。

三、電子政務(wù)整合地方實(shí)踐的統(tǒng)合解釋

自2016年我國(guó)政府提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以來(lái)，打造一體化在線服務(wù)平臺(tái)不僅成為數(shù)字政府建設(shè)的重要工作，也驅(qū)動(dòng)了新一輪政府治理變革與創(chuàng)新。目前，在國(guó)家政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，通過(guò)橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動(dòng)，電子政務(wù)整合取得了顯著成效，在地方層面形成了以“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”等為代表的一系列整合典范，但目前對(duì)于各具特色的地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)解釋還較為不足?；谛隆氨侥Ｐ汀睂?duì)先進(jìn)省市的電子政務(wù)整合實(shí)踐進(jìn)行分析和總結(jié)，既有助于加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)整合的統(tǒng)合解釋，也有助于進(jìn)一步深入推進(jìn)整合工作和探索未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

考慮到創(chuàng)新的擴(kuò)散與學(xué)習(xí)效應(yīng)，初期典范最有示范意義和研究?jī)r(jià)值。因此，本文選取國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線后的2020年作為研究時(shí)點(diǎn)，并根據(jù)中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2020）》，選取網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力綜合得分90分以上的省、直轄市和重點(diǎn)城市作為分析對(duì)象。鑒于前期電子政務(wù)整合主要以省為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，為避免重復(fù)性，樣本中剔除了90分以上的省份所轄城市，包括廣州、南京、杭州、深圳、寧波、合肥。最終樣本包括廣東（9673）、浙江（9673）、上海（9393）、北京（9133）、江蘇（9190）、貴州（9190）、安徽（9082）、青島（9013）共8省市。

（一）“一網(wǎng)一端”的界面整合

在新技術(shù)背景下，“數(shù)字政府即平臺(tái)”，而界面是政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的門面，具有分隔、交換與連接的作用。用戶通過(guò)界面完成與政府之間的信息和數(shù)據(jù)交換，查詢信息、辦理服務(wù)和參與互動(dòng)功能得以實(shí)現(xiàn)。打造一體化的平臺(tái)界面是當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)的重要任務(wù)，2019年國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的上線是界面整合的重要標(biāo)志?！敖缑胬碚摲妒秸J(rèn)為數(shù)字化政府建設(shè)實(shí)質(zhì)是通過(guò)一體化政府界面提供一體化服務(wù)，也是一個(gè)界面擴(kuò)大和集成界面形成的過(guò)程。”［13］自2018年開(kāi)始，中央層面開(kāi)始密集部署平臺(tái)界面整合的相關(guān)工作，提出了諸如推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革、加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等改革內(nèi)容。與此同時(shí)，8省市也進(jìn)行了以“一網(wǎng)一端”為主要內(nèi)容的界面整合工作，即統(tǒng)一網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)和統(tǒng)一移動(dòng)客戶端，如表1所示。

線下政務(wù)服務(wù)整合優(yōu)化是近十多年來(lái)地方政府改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容，其中“一站式”政務(wù)服務(wù)大廳是最重要的代表性實(shí)踐?！耙痪W(wǎng)一端”的界面整合除了與線下政務(wù)服務(wù)整合優(yōu)化的改革思路一脈相承外，地方政府在完成線上界面整合過(guò)程中還體現(xiàn)出如下特點(diǎn)。一是按照中央統(tǒng)一部署銜接線上線下的服務(wù)流程，打造“一網(wǎng)端、一門次”的政務(wù)服務(wù)體系，極大改進(jìn)了政務(wù)服務(wù)辦理的效率和質(zhì)量，整體性提升了服務(wù)對(duì)象的辦事獲得感。二是在整合范圍上各地方政府不僅實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)與端的整合，而且開(kāi)始與企業(yè)部門開(kāi)展合作，推出了微信或支付寶小程序，體現(xiàn)了跨組織邊界的大整合趨勢(shì)。三是兼顧整體推進(jìn)與地方差異。一方面，盡管模式名稱各異，但各地的界面整合在形式上體現(xiàn)出了較高的一致性，有助于基本政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；另一方面，地方的平臺(tái)整合大都是在省級(jí)層面進(jìn)行統(tǒng)籌，在具體內(nèi)容和方式上體現(xiàn)了一定的差異化特征，為地方創(chuàng)新和突出特色留足了空間，例如，青島市依托“愛(ài)山東”一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)打造了本市的“青e辦”品牌。

（二）“部門協(xié)同、并聯(lián)辦理”的流程優(yōu)化

平臺(tái)界面是用戶可見(jiàn)的政務(wù)系統(tǒng)部分，在其之后的是依托各職能部門完成的業(yè)務(wù)流程。傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式下的業(yè)務(wù)流程被功能型組織分割成邊界清晰、信息分隔、前后串聯(lián)的獨(dú)立模塊，這是造成辦事者奔波于各個(gè)部門、不斷重復(fù)提交材料的根本原因?！耙痪W(wǎng)一端”的界面整合要依托系統(tǒng)性的后臺(tái)重建，只有通過(guò)科學(xué)的流程再造充分發(fā)揮信息技術(shù)的潛能，才能真正實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。業(yè)務(wù)流程優(yōu)化是制度與技術(shù)最緊密協(xié)作的結(jié)果，是一場(chǎng)通過(guò)完善G2G以更好地實(shí)現(xiàn)G2C的改革過(guò)程。因此，數(shù)據(jù)暢通、縱橫貫通的業(yè)務(wù)流程是維持整合式界面有效運(yùn)轉(zhuǎn)的支持系統(tǒng)，也是決定電子政務(wù)整合成敗的關(guān)鍵性工作。8省市在跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門協(xié)作方面積極采取舉措，基本上形成了“部門協(xié)同、并聯(lián)辦理”的一體化業(yè)務(wù)流程模式。

整合式界面要求下的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化是一個(gè)“破”與“立”相結(jié)合的改革過(guò)程?！捌啤敝饕谴蚱撇块T本位、數(shù)據(jù)部門化和串聯(lián)式業(yè)務(wù)流程，“立”主要是按照“一網(wǎng)一次”的原則將原來(lái)“群眾跑斷腿”轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T善協(xié)同、“數(shù)據(jù)多跑路”。綜合來(lái)看，業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的主要步驟依次是梳理業(yè)務(wù)、核減流程、打通數(shù)據(jù)流、并串聯(lián)組合和線上線下銜接。8省市改革的主要內(nèi)容包括：第一，在全面梳理的基礎(chǔ)上刪簡(jiǎn)、合并、下放審批環(huán)節(jié)，依托一體化在線服務(wù)平臺(tái)將標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)項(xiàng)目高度協(xié)同起來(lái)；第二，歸集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一身份認(rèn)證、事項(xiàng)目錄和支付平臺(tái)，建立高層次的政務(wù)信息資源共享平臺(tái)和交換體系，“一號(hào)”申請(qǐng)，同一事項(xiàng)、同一編碼，暢通“數(shù)據(jù)跑”的通道；第三，在流程梳理和共享數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按照“一點(diǎn)受理、并行辦理、限時(shí)辦結(jié)”的原則，持續(xù)審視和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程；第四，考慮到技術(shù)條件、業(yè)務(wù)屬性以及數(shù)字鴻溝等因素，各地都特別重視業(yè)務(wù)流程的線上與線下相結(jié)合，例如，借助統(tǒng)一代碼完善線上與線下辦理流程的銜接。

（三）系統(tǒng)性的保障體系

業(yè)務(wù)流程是數(shù)據(jù)與信息流轉(zhuǎn)的通道，且隱蔽在組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)關(guān)系之中。因此，電子政務(wù)整合需要調(diào)整乃至變革既有的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系。在條塊分割的行政體制下，部門業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)通常是封閉的，信息數(shù)據(jù)歸部門所有，即使有合作也強(qiáng)調(diào)邊界清晰、責(zé)任明確。這種基于職責(zé)分工的“功能型”組織結(jié)構(gòu)和部門主義導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程分散割裂并且具有強(qiáng)烈的路徑依賴［14］。如果跨部門合作與協(xié)同的保障體系不到位，流程優(yōu)化乃至界面整合都將面臨巨大挑戰(zhàn)。電子政務(wù)整合是一項(xiàng)具有高度復(fù)雜性的工作，需要政府部門和領(lǐng)導(dǎo)者協(xié)調(diào)好事關(guān)整合效果的多元主體之間的行動(dòng)［8］。8省市在整合電子政務(wù)的過(guò)程中都注重構(gòu)建系統(tǒng)性的保障體系，可以歸納為組織協(xié)調(diào)、政策法規(guī)和考核監(jiān)督三個(gè)方面。

平臺(tái)界面整合下的業(yè)務(wù)流程優(yōu)化也是一場(chǎng)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程。因此，在組織協(xié)調(diào)方面，需要由上級(jí)權(quán)威協(xié)調(diào)橫向部門之間的合作關(guān)系，促進(jìn)部門的信息共享與協(xié)作。8省市無(wú)一例外地均重視建立高級(jí)別的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，部分省份更是由分管領(lǐng)導(dǎo)專門負(fù)責(zé)，完善工作機(jī)制、明確部門職責(zé)，構(gòu)建起跨部門、全流程的合作網(wǎng)絡(luò)。在政策法規(guī)方面，電子政務(wù)整合的推進(jìn)、維持與優(yōu)化需要有與之相適應(yīng)的法治保障。8省市通過(guò)“廢、改、釋、立”四個(gè)環(huán)節(jié)更新適宜電子政務(wù)整合化運(yùn)作的法律制度框架，特別是2018年浙江省人大審議通過(guò)的《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，是以立法促改革的典范。在考核監(jiān)督方面，地方政府一方面建立綜合化、系統(tǒng)性的而非部門導(dǎo)向的專項(xiàng)績(jī)效考核體系，建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，重視借助信息技術(shù)對(duì)服務(wù)全流程進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，加強(qiáng)服務(wù)信息公開(kāi)，強(qiáng)化外部監(jiān)督，例如，調(diào)動(dòng)媒體積極參與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)一體化實(shí)施效果和群眾滿意度進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)等。綜合來(lái)看，8省市都高度重視建立健全系統(tǒng)性的保障體系，從而推進(jìn)電子政務(wù)整合工作并維護(hù)其可持續(xù)性。

（四）以人民為中心的價(jià)值理念

盡管電子政務(wù)整合工作在很大程度上是由信息技術(shù)的新發(fā)展所推動(dòng)的，但在崇尚技術(shù)賦能的同時(shí)，應(yīng)竭力避免缺乏人文關(guān)懷的唯技術(shù)治理。以公眾需求為核心是電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展普遍遵循的價(jià)值理念。新時(shí)代的數(shù)字治理轉(zhuǎn)型要踐行以人民為中心的發(fā)展思想，通過(guò)電子政務(wù)整合更好地提供優(yōu)質(zhì)高效的在線政務(wù)服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑”而非群眾跑，從而提高公眾滿意度乃至增強(qiáng)對(duì)政府的信任［15］。位于新“冰山模型”最底部的是以人民為中心的價(jià)值理念，其為電子政務(wù)整合指明了方向，規(guī)定了保障體系建設(shè)、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和平臺(tái)界面整合的內(nèi)容及方式。堅(jiān)持以人民為中心就是要圍繞公眾需求設(shè)計(jì)和優(yōu)化電子政務(wù)整合工作，即以提升用戶滿意度和獲得感為根本導(dǎo)向，建立和完善保障體系，梳理和再造業(yè)務(wù)流程，最大限度地提高政務(wù)服務(wù)集成度。

8省市在電子政務(wù)整合中都體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值理念并貫徹到改革過(guò)程中，集中表現(xiàn)為電子政務(wù)整合的政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了從以政府為中心到以用戶為中心的轉(zhuǎn)變。例如，2019年北京市出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)一體化網(wǎng)上政府建設(shè)的工作方案》。以人民為中心的價(jià)值理念具體包括便捷化、人性化、精準(zhǔn)化的服務(wù)設(shè)計(jì)，強(qiáng)化線上服務(wù)信息公開(kāi)，建設(shè)溝通互動(dòng)評(píng)價(jià)渠道，基于用戶體驗(yàn)和公眾滿意度持續(xù)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，將提高公眾獲得感納入績(jī)效考核體系，等等。國(guó)務(wù)院要求2019年底前建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，提高公眾和企業(yè)辦事的便利度和獲得感，這是在初步實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)整合后更加強(qiáng)化以人民為中心的價(jià)值理念的直接體現(xiàn)。隨后，8省市也陸續(xù)出臺(tái)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”實(shí)施細(xì)則并著力落實(shí)，例如，在政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上開(kāi)通“好差評(píng)”功能，將各部分評(píng)價(jià)結(jié)果直接公示，建立差評(píng)監(jiān)督回訪機(jī)制等。

四、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

電子政務(wù)整合既在實(shí)踐上推動(dòng)了政府治理向數(shù)字化方向深度轉(zhuǎn)型，也在理論上為拓展數(shù)字治理研究提供了豐富的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與素材。本文通過(guò)對(duì)電子政務(wù)整合開(kāi)展理論研究與實(shí)踐分析，得到的主要研究結(jié)論如下。第一，邁向整合是電子政務(wù)發(fā)展的必然階段，超越以往所強(qiáng)調(diào)的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，驅(qū)動(dòng)了新一輪的政府治理改革與創(chuàng)新。第二，在理論上，影響電子政務(wù)整合的關(guān)鍵因素可以概括為流程、制度與價(jià)值三個(gè)方面，貫通三者與界面整合的邏輯關(guān)系，可以構(gòu)建一個(gè)理解電子政務(wù)整合的綜合性理論框架。新“冰山模型”包括界面整合、流程優(yōu)化、保障體系與價(jià)值理念四個(gè)層次，有效平衡了工具理性與價(jià)值理性之間的張力。第三，從實(shí)踐上看，盡管電子政務(wù)的整合是一個(gè)高度復(fù)雜化的系統(tǒng)性變革工程，但新的“冰山模型”能夠較為有效地統(tǒng)合解釋整合過(guò)程和歸納成功經(jīng)驗(yàn)。8省市的改革舉措主要包括“一網(wǎng)一端”的界面整合、“部門協(xié)同、并聯(lián)辦理”的流程優(yōu)化、系統(tǒng)性的保障體系以及以人民為中心的價(jià)值理念，這四個(gè)方面是漸次推進(jìn)、互相嵌套的有機(jī)統(tǒng)一體。

（二）未來(lái)展望

電子政務(wù)整合及后整合時(shí)代仍有許多工作亟待進(jìn)行，這種緊迫感不僅由于整合尚未完全實(shí)現(xiàn)，更是由于“智能+政務(wù)服務(wù)”的浪潮已然襲來(lái)。信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展讓電子政務(wù)整合的未來(lái)充滿想象，要勇立信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理創(chuàng)新的潮頭，未來(lái)至少還應(yīng)該重視以下三方面的工作。

第一，深入系統(tǒng)地推進(jìn)平臺(tái)整合，持續(xù)提高管理效率和公眾獲得感。毋庸諱言，目前還存在平臺(tái)整合特別是移動(dòng)端整合不夠徹底，公眾使用體驗(yàn)有待提升等問(wèn)題。因此，系統(tǒng)性地深入推進(jìn)界面整合是未來(lái)持續(xù)性的工作。一方面，要在國(guó)家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)之下，統(tǒng)籌推進(jìn)不同層級(jí)政府間、同級(jí)政府不同部門間、不同端網(wǎng)間乃至不同地區(qū)間的系統(tǒng)整合，真正實(shí)現(xiàn)基本政務(wù)服務(wù)的縱橫貫通；另一方面，要嚴(yán)格控制和審批新的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，特別是基層性平臺(tái)和移動(dòng)端平臺(tái)，應(yīng)盡量使用現(xiàn)有平臺(tái)或在已有基礎(chǔ)上拓展。需要強(qiáng)調(diào)的是，電子政務(wù)整合不是機(jī)械的系統(tǒng)合并，而應(yīng)該以提高公眾獲得感和內(nèi)部管理效率為導(dǎo)向，建立內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制，充分利用“好差評(píng)”產(chǎn)生的績(jī)效信息，持續(xù)檢驗(yàn)整合效果和水平。

第二，推動(dòng)跨界整合與共享，打造電子社會(huì)大格局。整合化已經(jīng)成為數(shù)字社會(huì)的重要特征之一。如果將政府內(nèi)部之間的互聯(lián)互通稱為電子政務(wù)整合的1.0版，那么進(jìn)一步推動(dòng)政府與企業(yè)、社會(huì)等各類組織之間的跨界整合將是2.0版，這要求擴(kuò)大服務(wù)對(duì)接與數(shù)據(jù)連通，打造大整合、泛共享的電子社會(huì)大格局。目前，越來(lái)越多的地方政府選擇與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，例如依托微信或支付寶小程序建設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，借助第三方數(shù)據(jù)進(jìn)行身份認(rèn)證等。但2.0版的整合難度和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于1.0版，除了1.0版面臨的體制性因素之外，不同屬性組織間的協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)權(quán)歸屬、安全與隱私以及技術(shù)復(fù)雜化之后帶來(lái)的數(shù)字鴻溝與用戶接受度等問(wèn)題更加突出。因此，未來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步思考后電子政務(wù)整合時(shí)代的跨界整合和數(shù)字社會(huì)發(fā)展的基本問(wèn)題。

第三，注重對(duì)新理念和新技術(shù)的吸納，打造個(gè)性化、智能化政務(wù)服務(wù)生態(tài)。電子政務(wù)整合是技術(shù)推動(dòng)政府形態(tài)演變的階段之一，未來(lái)將進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的更加復(fù)雜化、情景化和個(gè)性化的智能政府階段［16］。目前一些地方政府開(kāi)始智能化嘗試，例如，推出智能問(wèn)答和“秒批”功能，但整合后的數(shù)據(jù)資源和智能化服務(wù)的效能優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)未被發(fā)掘出來(lái)。信息技術(shù)要成為政府治理創(chuàng)新的核心驅(qū)動(dòng)力，必須前瞻性地變革管理理念并采納不斷出現(xiàn)的新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由“一站式”政務(wù)服務(wù)向“無(wú)站式”政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變［17］。因此，未來(lái)應(yīng)該充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，打造人性化的“智能+政務(wù)服務(wù)”生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的主動(dòng)性、預(yù)測(cè)性和精準(zhǔn)性。個(gè)性化、智能化是后電子政務(wù)整合時(shí)代的發(fā)展方向，也是下一輪政府治理創(chuàng)新的前沿陣地。本文重構(gòu)的新“冰山模型”在思考關(guān)于技術(shù)、制度與價(jià)值之間的關(guān)系與相互作用方面，仍具有較強(qiáng)的解釋力。

注釋：

①主要包括《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》（2016）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（2017）、《政府網(wǎng)站集約化試點(diǎn)工作方案》（2018）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2018）、《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》（2018）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（2019）、《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》（2019）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2020）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享的意見(jiàn)》（2021）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2022）等。

參考文獻(xiàn)：

［1］ SCHOLL H J， KLISCHEWSKI R. E-government Integration and Interoperability： Framing the Research Agenda［J］. International Journal of Public Administration， 2007， 30（8-9）：889-920.

［2］ LAM W. Barriers to E-government Integration［J］. Journal of Enterprise Information Management， 2005， 18（5）： 511-530.

［3］ GARNTER R. 5 Levels of Digital Government Maturity ［EB/OL］.［2022-10-10］. https：//www.gartner.com/smarterwithgartner/5-levels-of-digital-government-maturity.

［4］ LAYNE K， LEE J. Developing Fully Functional E-government： A Four Stage Model［J］. Government Information Quarterly， 2001， 18（2）： 122-136.

［5］ 黃萃. 基于門戶網(wǎng)站的電子政務(wù)信息資源整合機(jī)制研究［D］. 武漢：武漢大學(xué)， 2005.

［6］ SIN C Y. Foundation of Effective E-government： The Singapore Experience［EB/OL］.［2022-10-10］. https：//www.belfercenter.org/sites/default/files/files/publication/yokesin-wp.pdf.

［7］ 張鎧麟.構(gòu)建協(xié)同公共服務(wù)： 政府信息化頂層設(shè)計(jì)方法研究［J］. 管理世界， 2013（8）： 91-100.

［8］ SCHOLL H J. Process Integration， Information Sharing， and System Interoperation in Government： A Comparative Case Analysis［J］. Government Information Quarterly， 2012， 29（3）： 313-323.

［9］ 張楠，趙雪嬌. 理解基于區(qū)塊鏈的政府跨部門數(shù)據(jù)共享： 從協(xié)作共識(shí)到智能合約［J］.中國(guó)行政管理， 2020（1）： 77-82.

［10］ 陳國(guó)權(quán)， 皇甫鑫. 在線協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與整體性政府：基于浙江省“最多跑一次改革”的分析［J］. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2018（3）： 62-67.

［11］ 郁建興. “最多跑一次”改革： 浙江經(jīng)驗(yàn) 中國(guó)方案［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2019： 238.

［12］ 范梓騰. 效率考量、合法性壓力與政府中的技術(shù)應(yīng)用：基于中國(guó)城市政府網(wǎng)站建設(shè)的混合研究［J］. 公共行政評(píng)論， 2018（5）： 28-51.

［13］ 李文釗. 界面理論范式：信息時(shí)代政府和治理變革的統(tǒng)一分析框架建構(gòu)［J］. 行政論壇， 2020（3）： 129-135.

［14］ 朱春奎， 毛萬(wàn)磊. 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門協(xié)議：中國(guó)政府部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究［J］. 行政論壇， 2015（6）： 39-44.

［15］ 毛萬(wàn)磊， 朱春奎. 電子治理改善政府信任的途徑與策略［J］. 行政論壇， 2017（6）： 24-29.

［16］ 張劍鋒. 數(shù)字政府2.0：數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化［M］. 北京：中信出版社， 2019： 41.

［17］ SCHOLTA H. From One-stop Shop to No-stop Shop： An E-government Stage Model［J］. Government Information Quarterly， 2019， 36（1）： 11-26.

責(zé)任編輯：賀曉麗