官員激勵(lì)、府際合作與城市群環(huán)境治理績(jī)效

李智超 劉博嘉

摘要：環(huán)境治理是國(guó)家治理體系的重要部分，政府作為開(kāi)展環(huán)境治理工作的關(guān)鍵主體，影響著整體的環(huán)境治理績(jī)效水平。采用京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)城市群的多年期面板數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察官員激勵(lì)、府際合作對(duì)地方政府環(huán)境治理績(jī)效的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員任期對(duì)環(huán)境治理績(jī)效存在周期性影響，且這一影響存在官員類型的異質(zhì)性，市長(zhǎng)晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效具有階段性的負(fù)向影響。同時(shí)，府際合作這一治理路徑，能夠顯著提升區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效。此外，在環(huán)境治理過(guò)程中，府際合作對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響在不同城市群呈現(xiàn)異質(zhì)性，同時(shí)也會(huì)受到官員晉升激勵(lì)的負(fù)向調(diào)節(jié)?；诖耍谝怨賳T晉升為核心的激勵(lì)機(jī)制下，建構(gòu)因地制宜的府際合作關(guān)系是破解地方環(huán)境治理困境的有效突破口。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；官員激勵(lì)；府際合作；城市群

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)，取得了令人矚目的成就。研究表明，地方政府“唯GDP”的晉升考核方式對(duì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用[1]。然而，采用這一績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的考核方式，也導(dǎo)致了環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。如何有效改善環(huán)境治理，提升地方政府環(huán)境治理績(jī)效已成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[2]。

經(jīng)濟(jì)成就的實(shí)現(xiàn)，與地方政府這一主體密切關(guān)聯(lián)。從制度安排來(lái)看，地方治理是通過(guò)中央政府向地方政府授權(quán)，地方政府作為主體進(jìn)行地方公共事務(wù)治理的過(guò)程。同時(shí)，“晉升錦標(biāo)賽”理論提供了分析政府行為的微觀視角[3]。受到以提升經(jīng)濟(jì)效益為核心目標(biāo)的晉升激勵(lì)影響，地方政府致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)[4]。在一定程度上，這種經(jīng)濟(jì)建設(shè)不僅能夠迅速獲得顯著增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)能夠改善地方的營(yíng)商環(huán)境。然而，地方官員的短視效應(yīng)，卻容易形成以短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效最大化為目標(biāo)的激勵(lì)扭曲。具體而言，地方官員往往會(huì)通過(guò)放松環(huán)境規(guī)制、缺乏節(jié)制的能源投入等方式，吸引高稅收、高污染的產(chǎn)業(yè)投資。其中，環(huán)境問(wèn)題逐漸成為地方政府經(jīng)濟(jì)資源競(jìng)爭(zhēng)中的“犧牲品”[5][6]。鑒于此，在地方生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上，中央政府通過(guò)將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的方式，推進(jìn)府際協(xié)同治理作為破解環(huán)境治理困境的路徑。值得注意的是，在資源約束、地方官員政績(jī)考核等多種因素共同影響下，自利性競(jìng)爭(zhēng)依然會(huì)成為地方建設(shè)的動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致在環(huán)境治理中，出現(xiàn)地方政府“競(jìng)爭(zhēng)型府際合作”的局面[7]。因而，地方環(huán)境治理中晉升激勵(lì)與府際合作這兩種行為邏輯，共同影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的平衡。

官員激勵(lì)和府際合作，如何影響我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效，現(xiàn)有研究并未得到一致的結(jié)論。因此，本文旨在對(duì)這一問(wèn)題加以研究。一方面，基于晉升激勵(lì)的視角，探究地方官員激勵(lì)機(jī)制對(duì)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生的影響。另一方面，考察基于府際合作的協(xié)同治理是否能夠有效提升環(huán)境治理績(jī)效；府際合作作為中央倡導(dǎo)的治理路徑，如何受到地方官員晉升激勵(lì)的影響。同時(shí)，在府際合作環(huán)境協(xié)同治理的問(wèn)題上，目前的研究多集中在府際合作的形成邏輯[8]、困境[9][10]及影響因素[11][12]等方面，基于單一城市群案例對(duì)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行研究分析[13][14]，鮮有研究對(duì)多個(gè)城市群進(jìn)行實(shí)證分析，檢驗(yàn)府際合作等因素是否提高了地方政府的環(huán)境治理績(jī)效。因而，本文基于京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)城市群48個(gè)城市的多年期面板數(shù)據(jù)，將縱向晉升激勵(lì)與橫向跨域府際合作這兩類不同的治理邏輯納入分析框架，考察其對(duì)地方環(huán)境治理的作用機(jī)理，從而為提升地方環(huán)境治理績(jī)效提供參考。

二、研究綜述與假設(shè)提出

（一）晉升激勵(lì)機(jī)制與區(qū)域環(huán)境治理

在我國(guó)多層級(jí)的政府結(jié)構(gòu)中，面對(duì)壓力型體制和目標(biāo)治理機(jī)制的約束，環(huán)境治理即使作為高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)之一，仍然難以完全改變地方政府為財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)性策略選擇。同時(shí)，科層制組織中的同僚競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致晉升博弈的出現(xiàn)[15]，而中央政府則嘗試通過(guò)調(diào)整晉升激勵(lì)指標(biāo)與考核目標(biāo)，調(diào)節(jié)地方政府行為[16]。

在環(huán)境治理方面，中央政府通過(guò)政治監(jiān)督和行政壓力的約束機(jī)制，力圖在激勵(lì)結(jié)構(gòu)下構(gòu)建央地目標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制[17]。具體而言，首先，以目標(biāo)治理作為核心手段，在央地互動(dòng)中，加強(qiáng)中央對(duì)地方的目標(biāo)引導(dǎo)與任務(wù)分解[18]；其次，中央政府通過(guò)平衡晉升的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，圍繞績(jī)效指標(biāo)對(duì)地方政府進(jìn)行目標(biāo)考核，弱化“一票否決”式的負(fù)向激勵(lì)。然而，在縱向發(fā)包與橫向競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境下，目標(biāo)考核和政治晉升帶來(lái)的強(qiáng)激勵(lì)，在很大程度上并未形成中央與地方治理目標(biāo)的耦合，行政發(fā)包制為地方行政主體提供了相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。當(dāng)中央環(huán)境治理目標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的一致性降低、共容性利益減少時(shí)，地方政府會(huì)權(quán)宜地增加機(jī)會(huì)主義行為[19]。同時(shí)，由于央地環(huán)境治理目標(biāo)的差異與信息不對(duì)稱，地方官員往往傾向于降低環(huán)保投資，將更多資源投入到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，以期在橫向競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的領(lǐng)先[20][21]。

在激勵(lì)機(jī)制方面，官員特質(zhì)是晉升預(yù)期的重要參考因素，由此會(huì)影響地方官員貫徹中央政策的執(zhí)行力度。已有研究表明，官員對(duì)轄區(qū)環(huán)境治理的績(jī)效水平同樣也會(huì)受到年齡等特質(zhì)的影響[22]。在任期制度下，年齡通過(guò)影響官員的晉升預(yù)期，影響其執(zhí)行政策的力度。由于環(huán)境治理具有一定的滯后性，隨著年齡增長(zhǎng)，地方官員提高環(huán)境治理績(jī)效的動(dòng)力亦隨之降低[23][24]。在地方官員績(jī)效考核中，即使是當(dāng)前官員績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系中增加了生態(tài)環(huán)境等多元化指標(biāo)，一定程度上淡化了GDP指標(biāo)的權(quán)重，但固定資產(chǎn)投資、一般預(yù)算收入等指標(biāo)，地方官員實(shí)質(zhì)上依然將其作為強(qiáng)激勵(lì)[25]。

基于上述分析，本文提出以下假設(shè)：

H1：地方官員的晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生負(fù)向影響。

（二）官員任期與環(huán)境治理績(jī)效

晉升激勵(lì)機(jī)制不僅解釋了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)也是理解伴隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的治理問(wèn)題的重要切入點(diǎn)。為優(yōu)化晉升的激勵(lì)效應(yīng)，中央政府采用基于目標(biāo)治理的績(jī)效考核方式，對(duì)地方官員進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，官員任期是晉升錦標(biāo)賽機(jī)制中影響區(qū)域環(huán)境治理的重要因素[27]。因此，本文也將基于地方主政官員的任期，進(jìn)一步探究晉升激勵(lì)下的官員行為如何影響環(huán)境治理績(jī)效。

由于主政官員的任期變化能夠影響其在政策制定中的認(rèn)知與決策，因此官員任期是影響政府官員行為的重要因素。已有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方官員任期與環(huán)境治理績(jī)效呈現(xiàn)倒U形曲線關(guān)系[28]。具體而言，地方官員在上任初期，為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)短期建設(shè)注入了動(dòng)力，但可能因此提高環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)[29]。隨著任期延續(xù)和經(jīng)驗(yàn)的積累，地方官員能夠制定與實(shí)施更具針對(duì)性的治理措施，有利于改善環(huán)境質(zhì)量。但在地方官員任期末，晉升幾率已逐漸明朗，因此在這一時(shí)期地方官員傾向于穩(wěn)妥履行基本職責(zé)，其治理方式也會(huì)趨于保守[30]。

值得注意的是，由于晉升錦標(biāo)賽的驅(qū)動(dòng)，獲得經(jīng)濟(jì)高績(jī)效的周期較短且易于考察，而環(huán)境治理通常需要長(zhǎng)期且持續(xù)的資源投入，因此，面臨有限任期的約束，新任地方官員往往重視短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)，而相對(duì)忽視環(huán)境治理。具體而言，當(dāng)官員任期較短時(shí)，地方官員往往會(huì)擁有更強(qiáng)的激勵(lì)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激。但與此同時(shí)，當(dāng)任期較長(zhǎng)，地方官員或因年齡限制而任期終結(jié)，官員面對(duì)的激勵(lì)相應(yīng)弱化，地方官員以個(gè)人晉升考量刺激經(jīng)濟(jì)的行為也會(huì)相應(yīng)減少[31]。

基于上述分析，地方官員的任期可能對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效存在兩種影響方式。由此，本文提出一組競(jìng)爭(zhēng)性假設(shè)：

H2a：地方官員任期對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效的影響呈U形曲線關(guān)系。

H2b：地方官員任期對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效的影響呈倒U形曲線關(guān)系。

（三）區(qū)域環(huán)境治理中的府際合作

由于環(huán)境問(wèn)題的外溢性與流動(dòng)性，環(huán)境污染的應(yīng)對(duì)往往超出地方政府的行政邊界。生態(tài)環(huán)境治理的職責(zé)缺位，更是決定了環(huán)境治理中府際合作的必要性。而由于環(huán)境規(guī)制所需的成本及對(duì)“搭便車”行為的擔(dān)憂，地方政府自組織形成的府際合作網(wǎng)絡(luò)，會(huì)受限于晉升博弈的困境，因此，通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略嵌入的府際合作模式，有助于協(xié)調(diào)地方政府形成環(huán)境治理的集體行動(dòng)。區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制也被認(rèn)為是突破治理邊界、提升環(huán)境治理績(jī)效的有效路徑[32]。同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)嵌入我國(guó)新的發(fā)展邏輯之后，中央政府不僅對(duì)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，也明確了地方主政官員的環(huán)境治理職責(zé)。除此之外，城市群的跨域合作治理也成為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的又一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措[33]。

同樣值得注意的是，地方政府在府際合作中呈現(xiàn)的依然是科層邏輯。府際合作尚難以根本改變地方政府固有的競(jìng)爭(zhēng)邏輯和利益取向。我國(guó)央地關(guān)系下的環(huán)境治理，受到晉升錦標(biāo)賽和目標(biāo)治理機(jī)制的影響，在府際合作過(guò)程中依舊存在著地方治理績(jī)效目標(biāo)的差異，地方政府在環(huán)境治理上難以形成與之適配的合作動(dòng)機(jī)，難以完全達(dá)到協(xié)同效應(yīng)所產(chǎn)生的預(yù)期收益[34]。同時(shí)，在區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中，受到環(huán)境污染的負(fù)外部性和壓力型體制影響，地方官員往往會(huì)將更多的合作資源投入到利益訴求較為一致的經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，從而導(dǎo)致府際合作中環(huán)境治理的投資減少[35]。囿于環(huán)境規(guī)制的高經(jīng)濟(jì)成本，在現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估體系下，地方政府對(duì)于環(huán)境規(guī)制的逐底競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)突出。這也使得各方利益難以協(xié)調(diào)，造成區(qū)域利益碎片化，增強(qiáng)了“搭便車”的激勵(lì)[36]。從而導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理難以展開(kāi)，出現(xiàn)環(huán)境治理的“公地悲劇”和“集體行動(dòng)困境”[37]。

基于上述分析，本文提出以下假設(shè)：

H3：府際合作有助于改善環(huán)境治理，即府際合作的水平越高，環(huán)境治理績(jī)效越高。

H4：官員晉升激勵(lì)對(duì)府際合作提升的環(huán)境治理績(jī)效具有負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文使用2008-2020年京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角三個(gè)城市群48個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。其中，官員特征數(shù)據(jù)主要來(lái)源于“中國(guó)政治精英數(shù)據(jù)庫(kù)”；府際合作數(shù)據(jù)源自對(duì)三個(gè)城市群區(qū)域內(nèi)2008-2020年的環(huán)境治理府際協(xié)議文本的編碼與計(jì)算；經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)與環(huán)境數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各相關(guān)城市的統(tǒng)計(jì)年鑒。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

本文使用環(huán)境治理績(jī)效作為被解釋變量。其中，關(guān)于環(huán)境治理績(jī)效的測(cè)度，已有學(xué)者基于環(huán)境污染物的排放量或其增長(zhǎng)率等單一指標(biāo)作為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)主成分分析法評(píng)價(jià)環(huán)境治理績(jī)效[38]。然而，單一指標(biāo)的測(cè)度容易忽視環(huán)境治理績(jī)效的投入以及其他影響要素。針對(duì)于此，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法能夠較好規(guī)避地區(qū)與時(shí)間差異對(duì)測(cè)算結(jié)果的影響，可以更為有效地基于多元指標(biāo)較為全面地反映測(cè)量對(duì)象。

DEA評(píng)價(jià)模型是一種測(cè)量投入產(chǎn)出決策單元效率的非參數(shù)估計(jì)方法，通過(guò)借助線性規(guī)劃構(gòu)建模型，判斷各決策單元是否為DEA有效，為決策單元找出效率冗余或不足的依據(jù)和改進(jìn)方向。本文主要使用DEA模型輸入投入產(chǎn)出指標(biāo)，輸出環(huán)境治理的相對(duì)效率，相比絕對(duì)效率更具一致性和可比性。SBM-DEA模型相比傳統(tǒng)的DEA模型，更能有效地解決冗余松弛問(wèn)題以獲取更精細(xì)的結(jié)果。此外，SBM-DEA模型無(wú)須指標(biāo)的同比變化，更能貼合現(xiàn)實(shí)情境。因此，本文采用基于非期望產(chǎn)出的SBM-DEA模型，對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)城市群的環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行測(cè)量與評(píng)價(jià)。

結(jié)合現(xiàn)有研究成果綜合考量[39][40]，本文設(shè)置了投入指標(biāo)、期望產(chǎn)出指標(biāo)與非期望產(chǎn)出指標(biāo)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)。具體而言，投入指標(biāo)包含資本、能源與勞動(dòng)力的投入，將經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出作為期望產(chǎn)出，污染的“三廢”排放量則作為非期望產(chǎn)出指標(biāo)。各級(jí)指標(biāo)如表1所示。

基于表1的指標(biāo)體系，本文運(yùn)用非期望產(chǎn)出的SBM-DEA模型輸出2008-2020年京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群環(huán)境治理績(jī)效的測(cè)度結(jié)果，具體結(jié)果如表2所示。此外，各城市群內(nèi)部由于城市發(fā)展水平和環(huán)境污染程度存在一定差異，地方環(huán)境治理績(jī)效也存在潛在差別。本文通過(guò)構(gòu)建實(shí)證模型的方式，進(jìn)一步探究影響三個(gè)城市群環(huán)境治理績(jī)效的因素。

2.解釋變量

本文的兩個(gè)核心自變量為官員晉升激勵(lì)和府際合作。對(duì)于官員晉升激勵(lì)，本文主要選取官員任期的指標(biāo)進(jìn)行賦值。具體而言，借鑒代理變量衡量晉升激勵(lì)的方式，設(shè)置虛擬變量[41]。當(dāng)主政官員的任期低于或等于全樣本均值時(shí)，為晉升激勵(lì)強(qiáng)，則該變量記為1；反之，為晉升激勵(lì)弱，取值為0。官員任期的計(jì)算是從更替年份開(kāi)始的，以一年為基本單位進(jìn)行累加。其中，如果官員在上半年上任，則計(jì)入當(dāng)年任期；如果官員在下半年上任，則順延計(jì)入下一年任期。同時(shí)，為考察任期與官員行為的內(nèi)在聯(lián)系，本文設(shè)置了一組競(jìng)爭(zhēng)性假設(shè)H2a與H2b，提出任期與環(huán)境治理績(jī)效呈現(xiàn)U形或倒U形的曲線關(guān)系。在回歸模型中，本文通過(guò)增加任期的平方項(xiàng)，以考察官員任期與區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效是否存在非線性變化。

對(duì)于府際合作，本文主要選取京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群的環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度作為府際合作的衡量指標(biāo)。府際協(xié)議作為城市群中地方政府之間的重要紐帶，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域都得到不同程度的重視。對(duì)跨域環(huán)境治理而言，在城市群協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，環(huán)境府際合作的整體網(wǎng)密度能夠體現(xiàn)地方政府之間的橫向合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)密度越大，說(shuō)明城市間基于環(huán)境治理的合作關(guān)系及對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的依賴程度越強(qiáng)。而府際協(xié)議文本則成為呈現(xiàn)這一合作機(jī)制的重要載體。因而，環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)的整體網(wǎng)密度這一指標(biāo)能夠直觀地體現(xiàn)出三大城市群的環(huán)境治理合作水平[42]。本文通過(guò)整理2008-2020年三大城市群中涉及環(huán)境治理的府際協(xié)議文本，借助UCINET軟件對(duì)其進(jìn)行分析和可視化。根據(jù)城市參與府際聯(lián)席會(huì)議的頻次，進(jìn)一步運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，構(gòu)建“政府-協(xié)議”二模網(wǎng)絡(luò)矩陣，基于府際合作網(wǎng)絡(luò)中兩兩城市間的府際合作頻次，對(duì)府際協(xié)議文本進(jìn)行合作網(wǎng)絡(luò)密度計(jì)算，從而得到環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度指標(biāo)數(shù)據(jù)。

3.控制變量

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究成果，為降低由于變量缺失導(dǎo)致的估計(jì)偏誤，本文在模型中納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)和官員特征兩類控制變量，以控制這些因素對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效的影響。其中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)控制變量主要包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化程度、對(duì)外開(kāi)放程度、科技研發(fā)投入、城市化水平；官員特征控制變量主要包括官員年齡和受教育程度。表3為本研究的變量說(shuō)明。

（三）模型構(gòu)建

本文在測(cè)算三大城市群環(huán)境治理績(jī)效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)影響環(huán)境治理績(jī)效的因素進(jìn)行探討?？紤]到開(kāi)展環(huán)境治理工作需要一定的周期，對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響可能存在一定的時(shí)滯性，本文將環(huán)境治理績(jī)效值作滯后一期處理。由于前文測(cè)算所得的環(huán)境治理績(jī)效值屬于截?cái)鄶?shù)據(jù)，通過(guò)OLS模型獲得的計(jì)量結(jié)果是有偏差的?；诖耍疚牟捎肨obit模型對(duì)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。本文構(gòu)建的回歸模型如下：

四、實(shí)證分析

（一）基準(zhǔn)回歸分析

2007年，我國(guó)將環(huán)境治理指標(biāo)納入官員考評(píng)體系之中。2012年，黨的十八大提出將“生態(tài)文明建設(shè)”納入國(guó)家發(fā)展“五位一體”總體布局，從而將官員的環(huán)境治理考核指標(biāo)的重要性提升到新的高度。基于此，本文將2007年（環(huán)境治理指標(biāo)納入官員晉升考評(píng)體系的年份）滯后一期的2008年，作為起始年份進(jìn)行回歸分析。此外，在基準(zhǔn)回歸中以2012年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，分階段探討官員晉升激勵(lì)、府際合作結(jié)構(gòu)對(duì)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的影響。在上述回歸的基礎(chǔ)上，為更全面地檢驗(yàn)三大城市群中地方官員特征對(duì)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的影響，本文將地方官員相關(guān)變量區(qū)分為市長(zhǎng)與市委書記兩類進(jìn)行基準(zhǔn)回歸。由于在現(xiàn)實(shí)情境中，即使面對(duì)相同的晉升激勵(lì)機(jī)制，這兩類官員履行的職責(zé)與面臨的晉升激勵(lì)強(qiáng)度存在差異，但作為主政官員，都對(duì)其轄區(qū)的環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生影響。本文將探究市長(zhǎng)與市委書記的特征變量同時(shí)納入基準(zhǔn)回歸模型，討論履行不同職責(zé)的地方主政官員對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響。

表5的結(jié)果顯示，首先，就官員激勵(lì)來(lái)看，整體上官員晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效雖然呈負(fù)向影響，但并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。而在模型1和2中，市委書記晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效呈顯著的負(fù)向影響，假設(shè)H1得到部分驗(yàn)證。

其次，官員任期對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的周期性影響在官員類型上具有異質(zhì)性。假設(shè)H2a在市長(zhǎng)任期中得到部分驗(yàn)證。究其原因，雖然市長(zhǎng)與市委書記同屬轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，但市長(zhǎng)和市委書記工作內(nèi)容差異較大。具體而言，依照制度化的分工安排，市長(zhǎng)負(fù)責(zé)市域治理的具體工作，統(tǒng)領(lǐng)地方行政事務(wù)；市委書記則是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一責(zé)任人，統(tǒng)籌地方全局性事務(wù)。因而，由于市長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)的市域行政工作，其任期對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的周期性影響則會(huì)更為顯著。面對(duì)晉升激勵(lì)與問(wèn)責(zé)壓力雙重的約束，市長(zhǎng)在任職的初期和末期，會(huì)更加注重綜合績(jī)效（包含環(huán)境治理績(jī)效）的提升。但在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境約束之間的矛盾時(shí)，會(huì)更傾向于投入短期效果突出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

再次，府際合作對(duì)城市群的環(huán)境治理績(jī)效存在顯著正向影響。由數(shù)據(jù)結(jié)果可知，環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度對(duì)環(huán)境治理績(jī)效均呈現(xiàn)顯著正相關(guān)的影響，即假設(shè)H3成立。這一實(shí)證結(jié)果表明，我國(guó)城市群內(nèi)部的府際合作協(xié)同程度越高，越有利于環(huán)境治理績(jī)效的提高。因此，城市群內(nèi)各地方政府在激勵(lì)與約束的影響機(jī)制下，以府際合作的方式推進(jìn)了環(huán)境協(xié)同治理的深度和廣度，即通過(guò)逐步提高地方政府參與的協(xié)同度，提高整體環(huán)境治理績(jī)效。

控制變量對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響與研究預(yù)期基本一致。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效的影響呈現(xiàn)階段性變化，前期降低環(huán)境治理績(jī)效，后期則轉(zhuǎn)變?yōu)轱@著的正向影響。我國(guó)早期各地方多為“唯GDP論”的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響較為負(fù)面。但隨著政府對(duì)環(huán)境治理越加重視，加之城市群逐漸開(kāi)始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生了積極影響。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響變?yōu)檎?；?duì)外開(kāi)放程度對(duì)城市群環(huán)境治理績(jī)效有顯著負(fù)向影響，這與現(xiàn)有的“污染天堂”假說(shuō)較為一致。即地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與相鄰政府產(chǎn)生逐底競(jìng)爭(zhēng)行為，引進(jìn)高污染高排放的外資企業(yè)，從而導(dǎo)致污染成本低的“污染天堂”。

（二）官員晉升激勵(lì)的調(diào)節(jié)作用分析

本文通過(guò)加入官員晉升激勵(lì)與環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度的交互項(xiàng)，分析官員晉升激勵(lì)是否會(huì)對(duì)府際合作在環(huán)境治理中的影響發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。表6回歸結(jié)果顯示，在加入了兩對(duì)交互項(xiàng)之后，模型4與模型6中市長(zhǎng)晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度提升的環(huán)境治理績(jī)效，均有顯著的負(fù)向調(diào)節(jié)作用。假設(shè)H4得到部分驗(yàn)證。其中，當(dāng)市長(zhǎng)晉升激勵(lì)為1時(shí)，即任期不大于全樣本均值時(shí)，總體上府際合作對(duì)環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生的效果將降低0.11個(gè)單位。這表明，直接負(fù)責(zé)市域治理事務(wù)的市長(zhǎng)在受到強(qiáng)晉升激勵(lì)時(shí)，會(huì)更傾向于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)轄區(qū)環(huán)境治理，提高個(gè)人政績(jī)的識(shí)別度。這一邏輯也會(huì)導(dǎo)致城市群內(nèi)部發(fā)展水平差異較大的地方政府，設(shè)置差異較大的治理目標(biāo)，從而降低了府際合作的意愿與協(xié)同程度，難以形成有效的跨域環(huán)境治理合作機(jī)制。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文通過(guò)去除城市樣本的方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。本文所選樣本中京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域皆有各項(xiàng)指標(biāo)相對(duì)較高的一線城市，如北京、上海和廣州。一線城市因其具有更多的治理資源，在區(qū)域環(huán)境治理中具有較強(qiáng)的影響力，故本文采用去除一線城市樣本的方式，降低極值對(duì)實(shí)證結(jié)果的影響，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果如表7所示。

表7呈現(xiàn)了去除北京、上海、廣州三個(gè)一線城市數(shù)據(jù)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸結(jié)果。從數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，關(guān)鍵變量官員晉升激勵(lì)、官員任期和環(huán)境府際合作網(wǎng)絡(luò)密度對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響，與前文實(shí)證結(jié)果基本保持一致，故本文的數(shù)據(jù)結(jié)果和分析具有一定的穩(wěn)健性。

（四）異質(zhì)性分析

為進(jìn)一步探究府際合作在不同區(qū)域?qū)Νh(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生的影響，本部分在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上，從異質(zhì)性角度進(jìn)行了分區(qū)域?qū)嵶C檢驗(yàn)，結(jié)果如表8所示。

表8的結(jié)果表明，府際合作總體上有助于改善環(huán)境治理績(jī)效。長(zhǎng)三角城市群府際合作對(duì)環(huán)境治理績(jī)效顯著的正向影響證實(shí)了這一結(jié)論。此外，府際合作對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響存在區(qū)域異質(zhì)性。京津冀城市群的回歸結(jié)果顯示，府際合作對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的提升呈正相關(guān)，但并未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)?？赡艿慕忉屖?，京津冀城市群因其特殊的政治功能，府際協(xié)作的確包含環(huán)境治理的內(nèi)容，更多的在于首都城市圈的功能建設(shè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而珠三角城市群的回歸系數(shù)為負(fù)，且相關(guān)關(guān)系不顯著。這一結(jié)果從另一個(gè)側(cè)面反映出，珠三角城市群的府際協(xié)同度已達(dá)到相對(duì)較高的水平，府際合作可能并非是珠三角城市群用以提高環(huán)境治理績(jī)效的主要工具。

同時(shí)，本文在基準(zhǔn)回歸和調(diào)節(jié)效應(yīng)分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論官員對(duì)地方環(huán)境績(jī)效影響的異質(zhì)性，按地方官員類型分為市長(zhǎng)和市委書記兩類，分別納入模型進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表9所示。

表9的結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤焦賳T類型為市長(zhǎng)時(shí)，其關(guān)鍵變量對(duì)環(huán)境治理績(jī)效均呈現(xiàn)顯著影響。具體而言，市長(zhǎng)任期對(duì)環(huán)境治理績(jī)效呈“U”形曲線，市長(zhǎng)的晉升激勵(lì)會(huì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生負(fù)向影響，并對(duì)府際合作在環(huán)境治理績(jī)效提升的過(guò)程中產(chǎn)生負(fù)向調(diào)節(jié)作用。這也基本符合本文的理論分析及假設(shè)，市長(zhǎng)負(fù)責(zé)市域治理的具體事務(wù)，對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)有更為直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此，市長(zhǎng)的晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響會(huì)更為顯著。而當(dāng)?shù)胤焦賳T類型為市委書記時(shí)，雖然回歸系數(shù)方向與市長(zhǎng)基本一致，但其對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響并不顯著?？赡艿慕忉屖牵形瘯浀穆氊?zé)與市長(zhǎng)差異較大，其任職時(shí)長(zhǎng)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響，因而也呈現(xiàn)出不同于市長(zhǎng)的特點(diǎn)。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定性和可持續(xù)性的重要因素。政府作為環(huán)境行政責(zé)任主體，在環(huán)境治理中具有重要作用。面對(duì)依然嚴(yán)峻的地方生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，近年來(lái)中央政府著手從強(qiáng)化地方官員環(huán)保工作考核、推動(dòng)區(qū)域府際合作等多個(gè)方面，對(duì)環(huán)境治理體系進(jìn)行改革和完善，取得了積極成效。基于上述觀察，本文以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群48個(gè)城市2008-2020年面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，綜合考察了央地關(guān)系背景下，官員晉升激勵(lì)與府際合作兩種行動(dòng)邏輯對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響。回歸結(jié)果表明，市長(zhǎng)的晉升激勵(lì)對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效具有階段性的負(fù)向影響。從任期上看，市長(zhǎng)任期對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響呈現(xiàn)“U”形曲線的周期性變化。府際合作的治理方式，能夠?qū)μ嵘齾^(qū)域環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生顯著的積極影響。最后，區(qū)域及地方官員類型對(duì)環(huán)境治理績(jī)效的影響具有異質(zhì)性。

（二）政策建議

在我國(guó)地方治理體系之下，由官員晉升錦標(biāo)賽形成的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式被認(rèn)為是公共資源分配不當(dāng)、環(huán)境問(wèn)題突出的重要原因之一。地方官員具有提升短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的強(qiáng)激勵(lì)，這種激勵(lì)在任期初期對(duì)官員注意力的分配則更具影響力。這一地方主政官員的行為邏輯對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等方面產(chǎn)生顯著影響，一定程度上成了環(huán)境治理的瓶頸，導(dǎo)致地方綠色發(fā)展仍存在不平衡、不充分的問(wèn)題。建議從優(yōu)化激勵(lì)體系、構(gòu)建合作治理格局兩個(gè)方面著手，努力提升地方環(huán)境治理績(jī)效水平。

第一，制度先行，完善官員環(huán)境治理績(jī)效考核體系?；诠賳T激勵(lì)的視角，本研究發(fā)現(xiàn)地方官員在晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，為以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利位置，晉升激勵(lì)可能會(huì)對(duì)環(huán)境治理績(jī)效產(chǎn)生負(fù)向影響。因此，中央政府應(yīng)引入包含環(huán)境保護(hù)等方面的多元考核指標(biāo)，使中央環(huán)境治理的意志得以有效貫徹，進(jìn)而提升地方政府官員對(duì)環(huán)境治理的政策注意力，發(fā)揮政策激勵(lì)在環(huán)境治理領(lǐng)域的作用。與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的易量化特點(diǎn)不同，對(duì)于環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估而言，應(yīng)在進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)保效果的結(jié)果性考察的基礎(chǔ)上，增加基于初始環(huán)境與資源稟賦等要素的動(dòng)態(tài)評(píng)估，以適應(yīng)環(huán)境治理的復(fù)雜性與長(zhǎng)期性。同時(shí)，地方政府也應(yīng)嘗試構(gòu)建環(huán)境注意力分配的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，開(kāi)展常態(tài)化治理中各事項(xiàng)的政策學(xué)習(xí)，并與實(shí)踐有效銜接，進(jìn)而推動(dòng)基于政策導(dǎo)向的資源配置有效性及合法性，逐步構(gòu)建“以內(nèi)生激勵(lì)為主，外生激勵(lì)為輔”的環(huán)境治理激勵(lì)機(jī)制。

第二，合作互惠，優(yōu)化地方環(huán)境治理的協(xié)作格局。本研究證實(shí)了橫向府際合作的治理方式對(duì)地方環(huán)境治理績(jī)效具有正向影響。因此，一方面，中央政府應(yīng)大力倡導(dǎo)府際合作治理方式，著力推動(dòng)構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的整體化機(jī)制。地方政府也應(yīng)積極推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理主體的合作網(wǎng)絡(luò)的形成，構(gòu)建多主體、多層次、全覆蓋的協(xié)同環(huán)境治理工作機(jī)制。在更好地聚焦于明確權(quán)責(zé)劃分與提升治理績(jī)效的同時(shí)，引導(dǎo)地方政府適時(shí)評(píng)估，優(yōu)化注意力配置，調(diào)整治理資源的投入規(guī)模。另一方面，為提高府際合作的協(xié)同度，地方政府亟須推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理的廣度與深度。在府際協(xié)同機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范府際合作的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和治理職能，并通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制加強(qiáng)府際合作的制度約束力，保障區(qū)域協(xié)同治理的執(zhí)行力度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方政府構(gòu)建以分工協(xié)作為基礎(chǔ)，輔以錯(cuò)位發(fā)展的府際關(guān)系，形成多方共治的環(huán)境治理格局，對(duì)提升地方環(huán)境治理績(jī)效，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

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