關(guān)系抑或規(guī)則：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的組合管理路徑

摘要：新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，政府購(gòu)買成為社會(huì)服務(wù)供給的主要方式，如何對(duì)合同開展有效管理也成為前沿議題。社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜屬性，使單一市場(chǎng)原則管理手段陷入困境。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理中存在著“正式規(guī)則”與“非正式關(guān)系”張力，形成包括指標(biāo)控制、信任關(guān)系和權(quán)力介入在內(nèi)的多維管理手段，并通過疊加組合形成不同管理路徑。為探究不同管理路徑如何影響合同結(jié)果，選取全國(guó)42個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)案例，運(yùn)用QCA方法，分析出“指標(biāo)引導(dǎo)型”“自主優(yōu)化型”“技術(shù)官僚型”和“科層庇護(hù)型”四條管理路徑。前兩條管理路徑的合同結(jié)果較為理想，而后兩條則不理想。對(duì)此，從轉(zhuǎn)變管理理念、明確指標(biāo)定位、強(qiáng)化信任作用和約束權(quán)力干預(yù)方面提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù)；社會(huì)服務(wù)；管理路徑；信任；定性比較研究法（QCA）

一、研究緣起

20世紀(jì)70年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的流行，政府通過與企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體簽訂合同，將服務(wù)的生產(chǎn)職能外包，以購(gòu)買的形式提供服務(wù)逐漸成為政府供給服務(wù)的主要方式。新公共管理倡導(dǎo)者們認(rèn)為，由于市場(chǎng)機(jī)制的引入，將有利于服務(wù)質(zhì)量提升和服務(wù)成本下降[1]。然而合同并非“靈丹妙藥”，合同也會(huì)失靈[2]。對(duì)此，重要的是讓政府成為“精明買主”，對(duì)合同開展有效管理，而非“一買了之”。

已有研究中，關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)應(yīng)如何管理主要存在三種觀點(diǎn)：一是基于“競(jìng)爭(zhēng)—效率”邏輯，認(rèn)為通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，能夠自動(dòng)產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制，促使服務(wù)方降低服務(wù)價(jià)格并提升服務(wù)質(zhì)量[3]。因而競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為可以替代管控，一旦委托方發(fā)現(xiàn)代理方在提供服務(wù)時(shí)表現(xiàn)不佳或效率低下，那么市場(chǎng)中還有諸多可替代的選擇[4]。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，管理的重點(diǎn)就在于提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)建公平的競(jìng)標(biāo)環(huán)境，即“競(jìng)爭(zhēng)處方”[5]。二是基于行為控制邏輯，認(rèn)為由于機(jī)會(huì)主義行為的存在，政府需要對(duì)履約行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督[6]，以確保行為符合合同條款[7]。行為管控可進(jìn)一步區(qū)分為在合同過程中嚴(yán)格監(jiān)督和設(shè)置利益共享機(jī)制并在合同結(jié)束后對(duì)結(jié)果進(jìn)行控制兩類[8]。三是基于價(jià)值一致邏輯，認(rèn)為服務(wù)方并不是純粹經(jīng)濟(jì)理性和自私自利的，而是與政府有著共同公共價(jià)值的主體，即是“管家”而非“代理人”[9]。政府與服務(wù)方之間是相互依賴和相互信任的，政府應(yīng)在管理中給予服務(wù)方更多獨(dú)立性和自主權(quán)，并尊重其專業(yè)性[10]。

從上述研究看，雖然一些學(xué)者已就政府購(gòu)買服務(wù)的管理進(jìn)行了相關(guān)研究，但也存在以下三點(diǎn)不足。一是傾向?qū)⒄?gòu)買服務(wù)作為一個(gè)整體，缺少對(duì)于服務(wù)內(nèi)容的細(xì)分研究，尤其是對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量存在的社會(huì)服務(wù)的專門性研究。實(shí)際上，不同類型服務(wù)在管理上存在較大差別。二是大多從單一管理邏輯出發(fā)，并將不同管理邏輯對(duì)立起來(lái)，導(dǎo)致在面對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)復(fù)雜性上的解釋力不足。事實(shí)上，不同管理邏輯之優(yōu)劣并非是絕對(duì)的，每一種管理邏輯都存在各自的優(yōu)劣，關(guān)鍵是如何與具體問題適應(yīng)和匹配。三是大多從西方理論和西方實(shí)踐出發(fā)，缺少中國(guó)式研究。我們認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)及其管理是嵌入在某一國(guó)家特有的政治體制和行政體系之中的，因而不可避免地會(huì)在普遍科學(xué)性和特殊政治性之間形成張力，從而構(gòu)成復(fù)雜的和差異化的組合管理路徑。

面向中國(guó)實(shí)踐，政府購(gòu)買服務(wù)自20世紀(jì)90年代初在深圳、上海等地發(fā)軔以來(lái)，逐漸成為我國(guó)社會(huì)服務(wù)供給的主要形式。經(jīng)過近三十年政策實(shí)踐，我國(guó)許多地方通過政府購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)服務(wù)供給快速擴(kuò)面，并在一定程度上促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)型和社會(huì)組織培育。但不可否認(rèn)，部分實(shí)踐中也存在目標(biāo)被置換、公共財(cái)政損失和雙向“鎖定”（lock-in）等問題。那么，何以有些地方能夠通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)取得較好合同結(jié)果，而有些地方卻沒有，甚至出現(xiàn)合同失??？地方政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的管理差異如何影響到合同結(jié)果？應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建并完善政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理體系？

習(xí)近平總書記指出，要“推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”。2022年我國(guó)頒布了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》，明確要求將養(yǎng)老、托育、助殘、矯正、未成年人關(guān)愛等涉及民生保障的服務(wù)作為政府購(gòu)買服務(wù)改革的重點(diǎn)內(nèi)容，規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理，提升服務(wù)供給質(zhì)量和效率。社會(huì)服務(wù)作為社會(huì)保障重要組成部分，如何開展有效管理，提升服務(wù)品質(zhì)和人民群眾的實(shí)際獲得感，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，已成為學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐共同關(guān)注的前沿議題。

二、分析框架：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的多維管理手段

（一）社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜屬性

“社會(huì)服務(wù)”（social sercive）概念最初由蒂特馬斯（R. Titmuss）于1951年提出，他認(rèn)為在英國(guó)社會(huì)保障制度中，社會(huì)服務(wù)不同于現(xiàn)金福利，它直接向個(gè)人提供勞務(wù)性服務(wù)。英國(guó)的社會(huì)服務(wù)在初期主要為弱勢(shì)群體提供“個(gè)性化”服務(wù)，因而也被稱為“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”（personal social service）或“人類服務(wù)”（human service）。而在北歐，社會(huì)服務(wù)通常表述為“社會(huì)照顧服務(wù)”（social care service）。我國(guó)通常將社會(huì)服務(wù)歸屬民生保障類的“人本服務(wù)”[11]，在服務(wù)對(duì)象上不僅面向弱勢(shì)群體，同時(shí)包括全體社會(huì)成員。在目標(biāo)上回應(yīng)公眾需求、以公益性為主要特征、以公共資源為主要支撐、以公共管理為主要手段[12]。在內(nèi)容上包括養(yǎng)老、救助、災(zāi)害救援、醫(yī)療健康、文體和就業(yè)等[13]。

布朗（T.L. Brown）指出，政府在實(shí)踐中常常購(gòu)買大量“復(fù)雜產(chǎn)品”（complex products），其特征是服務(wù)具有較高的不確定性、存在較高的資產(chǎn)專用性和服務(wù)合同的不完全性[14]。其中，社會(huì)服務(wù)被認(rèn)為是一種典型復(fù)雜產(chǎn)品。首先，社會(huì)服務(wù)直接面對(duì)個(gè)人，具有較高程度個(gè)體主觀性和差異性，個(gè)人對(duì)于服務(wù)質(zhì)量感知和效果評(píng)價(jià)都不相同，難以對(duì)服務(wù)質(zhì)量和效果進(jìn)行統(tǒng)一量化，因而缺少統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。對(duì)于什么是“好的服務(wù)”，如何實(shí)現(xiàn)以及服務(wù)的價(jià)格如何制定都相對(duì)不確定。其次，社會(huì)服務(wù)前期投入和后期回報(bào)時(shí)間較長(zhǎng)。例如，居家養(yǎng)老服務(wù)需要在服務(wù)開展前建設(shè)一定數(shù)量服務(wù)站點(diǎn)，招聘并培訓(xùn)足夠的護(hù)理員，特別是要掌握每一位老人具體服務(wù)需求和服務(wù)習(xí)慣，并建立信任關(guān)系，但服務(wù)效果卻要很長(zhǎng)時(shí)間才能體現(xiàn)。這表明服務(wù)具有較高的資產(chǎn)專用性，政府和服務(wù)方之間會(huì)形成高強(qiáng)度鎖定關(guān)系。最后，服務(wù)過程中可能會(huì)出現(xiàn)諸多意外情形，加上服務(wù)在內(nèi)容、過程和價(jià)格上的不確定，使合同無(wú)法做到完整，而只能形成一個(gè)大致框架。因此，“社會(huì)服務(wù)”也被稱為“軟”服務(wù)，區(qū)別于垃圾回收、道路清潔以及國(guó)防等“硬”服務(wù)[15]。

（二）市場(chǎng)化原則管理邏輯的困境

按照新公共管理理論要求，政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)需要有足夠的競(jìng)爭(zhēng)，并簽訂一份盡可能詳盡的合同，以此為依據(jù)開展管理。這一管理邏輯的內(nèi)核是市場(chǎng)化原則，它以新自由主義思想為基礎(chǔ)，要求政府購(gòu)買服務(wù)的交易環(huán)境接近理想中自由和完全的市場(chǎng)。政府的作用在于創(chuàng)造并維持一個(gè)開放、公平和具有足夠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境，同時(shí)對(duì)違反市場(chǎng)原則，如壟斷、違約等行為進(jìn)行處罰。具體來(lái)說(shuō)，第一，它要求政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)能夠擁有足夠數(shù)量和質(zhì)量的服務(wù)提供方。第二，簽訂一個(gè)完整詳盡的合同，監(jiān)督合同執(zhí)行。第三，對(duì)合同執(zhí)行開展績(jī)效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為合同續(xù)簽或解約的依據(jù)。

然而，新公共管理基于市場(chǎng)化原則所提出的管理邏輯在面對(duì)社會(huì)服務(wù)時(shí)出現(xiàn)了困境，這種困境體現(xiàn)為一種“不匹配性”，即管理的主體、方法、工具和手段與管理對(duì)象、目標(biāo)之間的錯(cuò)配，引致管理的無(wú)效性并帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)和問題[16]。由于社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜性，政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)面對(duì)的往往是一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)，也難以在事前對(duì)包括服務(wù)數(shù)量、價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的合同細(xì)節(jié)加以明確，而只能制定一個(gè)相對(duì)寬泛的合同條款。按照新公共管理的理論要求，這會(huì)產(chǎn)生較大的“合同缺口”，即合同內(nèi)容的不完整性（incomplete contract），進(jìn)而加大機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。鮑利特（C. Pollitt）指出，這類服務(wù)往往本身距離市場(chǎng)較遠(yuǎn)，因而使新公共管理的手段變得不太適用[17]。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何交易行為都會(huì)產(chǎn)生交易成本（transaction cost），而一項(xiàng)成功的政府購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生盡可能少的交易成本[18]。當(dāng)交易成本概念被引入政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理中時(shí)，市場(chǎng)化管理邏輯在面對(duì)社會(huì)服務(wù)時(shí)的困境可以被表述為這樣一種兩難：社會(huì)服務(wù)復(fù)雜產(chǎn)品的性質(zhì)使得合同風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，而降低風(fēng)險(xiǎn)又需要支出高額交易成本。例如，政府想要擬定一份相對(duì)完整的合同，就意味著需要提前進(jìn)行服務(wù)需求、服務(wù)價(jià)格和過程調(diào)查，并將所有條款轉(zhuǎn)化為可以量化的指標(biāo)，而后在服務(wù)中全程監(jiān)督評(píng)估。但這將導(dǎo)致高昂交易成本，使管理失去可操作性，降低管理收益。另一方面，缺少一份完整的合同也會(huì)產(chǎn)生較大的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，并使政府對(duì)于合同失去控制力，使社會(huì)服務(wù)供給的公益性目標(biāo)被合同方追求自身利益的目標(biāo)所置換，合同雙方出現(xiàn)“鎖定”關(guān)系[19]。可以說(shuō)，社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜性在本質(zhì)上削弱了合同行為中的市場(chǎng)約束力，使市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由交易變得昂貴。合同雙方彼此獨(dú)立的市場(chǎng)交換關(guān)系變得不再純粹，因?yàn)椤版i定”的出現(xiàn)增加了相互依賴關(guān)系。

（三）政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的多維管理手段

相較于新公共管理理論所強(qiáng)調(diào)的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于“有限理性”的存在，市場(chǎng)主體只能在他理性范圍內(nèi)做出滿意解，而無(wú)法滿足傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中的最優(yōu)解[20]?？扑梗≧. Cose）指出：“由于人們很難對(duì)未來(lái)做出預(yù)測(cè)，所以有關(guān)商品或服務(wù)供給契約期越長(zhǎng)，契約實(shí)現(xiàn)可能性就越小。”[21]可見，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究很大程度上是建立在不完全合同假設(shè)基礎(chǔ)上，以探求如何通過有效管理化解合同缺口帶來(lái)的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又盡可能降低交易成本。例如，哈特（O.Hart）強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)權(quán)明晰和事后再談判的形式進(jìn)行管理，而威廉姆森（J. Williamson）則提出對(duì)于具有高額交易成本的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)放棄外部合同，而改為縱向一體化的內(nèi)部生產(chǎn)。

對(duì)此，格蘭諾維特（M. Granovetter）認(rèn)為，威廉姆森的觀點(diǎn)不能說(shuō)錯(cuò)但卻過于狹窄。事實(shí)上，任何交易行為都是嵌入社會(huì)關(guān)系之中的，市場(chǎng)交易往往不是一項(xiàng)純粹的經(jīng)濟(jì)行為，其中也包含著社會(huì)行為。新公共管理所提出的市場(chǎng)化管理原則，將正式規(guī)則作為主要管理手段，這在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理中仍然重要，并不能因?yàn)槠湓诿鎸?duì)社會(huì)服務(wù)時(shí)出現(xiàn)高額交易成本的問題而對(duì)其全盤否定。相反，這一管理邏輯所出現(xiàn)的困境意味著應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充。格蘭諾維特認(rèn)為，由于交易行為嵌入在社會(huì)行為之中，因此，它應(yīng)當(dāng)同時(shí)受到市場(chǎng)化管理邏輯和社會(huì)關(guān)系管理邏輯的雙重制約。合同雙方之間除了存在以合同為基礎(chǔ)的正式關(guān)系，還存在合同之外的非正式關(guān)系。通過非正式關(guān)系“潤(rùn)滑”交易行為，能夠降低交易成本，同時(shí)減少機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。

具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化管理邏輯的主要手段是正式規(guī)則，在實(shí)踐中進(jìn)一步表現(xiàn)為各類指標(biāo)控制體系。而社會(huì)關(guān)系管理邏輯的主要手段為非正式關(guān)系，格蘭諾維特指出交易中最主要的非正式關(guān)系為信任關(guān)系。但從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，地方政府常常通過體制內(nèi)人員嵌入、資源依賴和合法性授予等方式，對(duì)服務(wù)方行為進(jìn)行行政權(quán)力干預(yù)。這一權(quán)力介入行為由于并不屬于政府科層體系，更多體現(xiàn)為權(quán)威影響，因而也構(gòu)成我國(guó)非正式關(guān)系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由此，指標(biāo)控制、信任關(guān)系和權(quán)力介入形成了我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的多維管理手段。

1.指標(biāo)控制。正式規(guī)則通常由合同及合同附件中具體的指標(biāo)體系構(gòu)成，包括服務(wù)指標(biāo)和交易指標(biāo)。前者規(guī)定服務(wù)的具體內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量等。后者規(guī)范雙方交易行為的指標(biāo)規(guī)則，如付款方式、項(xiàng)目投資、服務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)等。本質(zhì)上，指標(biāo)作為工業(yè)化大生產(chǎn)背景下的工具理性產(chǎn)物，是為實(shí)現(xiàn)目的而確定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格和指數(shù)，以數(shù)字化的形式呈現(xiàn)，它引導(dǎo)行為走向標(biāo)準(zhǔn)化。其原理是將復(fù)雜的管理行為進(jìn)行分解，以獲得對(duì)細(xì)分后的過程和結(jié)果的管理優(yōu)勢(shì)。指標(biāo)作為管理手段的有效性在于其假設(shè)是“實(shí)現(xiàn)指標(biāo)要求就可以實(shí)現(xiàn)行為目的”[22]。因此，通過指標(biāo)體系進(jìn)行管理意味著一方面需要盡可能建構(gòu)完善的指標(biāo)體系，將管理行為和目標(biāo)數(shù)字化，另一方面要強(qiáng)化指標(biāo)的執(zhí)行效力，避免指標(biāo)體系被“束之高閣”。

但指標(biāo)作為管理手段也存在顯著缺陷，過于強(qiáng)化指標(biāo)體系也可能會(huì)損害合同結(jié)果。因?yàn)閱渭円蕾囍笜?biāo)進(jìn)行行為控制將導(dǎo)致從“用指標(biāo)治理”向“被指標(biāo)治理”的轉(zhuǎn)變[23]，指標(biāo)也就成為引導(dǎo)行動(dòng)者如何滿足要求的數(shù)字游戲[24]。行動(dòng)者的行為不再是以服務(wù)目標(biāo)為導(dǎo)向，而轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笜?biāo)為導(dǎo)向，并產(chǎn)生所謂的“為指標(biāo)、唯指標(biāo)”論。對(duì)于社會(huì)服務(wù)而言，將復(fù)雜的質(zhì)的問題簡(jiǎn)化為量的問題，將多元的人的問題簡(jiǎn)化為技術(shù)的操作，以實(shí)現(xiàn)清晰化管理，卻導(dǎo)致實(shí)踐中的專業(yè)、情感和文化維度的喪失[25]。

2.信任關(guān)系。合同關(guān)系之外的非正式關(guān)系中，最主要的是信任關(guān)系?！凹词故羌兘?jīng)濟(jì)目的的行動(dòng)，也需要通過熟識(shí)之人才能發(fā)揮最大效用?！盵26]自20世紀(jì)八九十年代，信任成為社會(huì)科學(xué)研究最前沿的領(lǐng)域[27]。一個(gè)系統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)的、法律的或政治的）需要信任作輸入的條件。沒有信任，系統(tǒng)就無(wú)法在不確定性和有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中刺激起支持性行動(dòng)[28]。人類社會(huì)的所有交易，都或多或少地包含有信任，即所謂“最小信任”，少了這最基本的信任，一切交易都無(wú)法進(jìn)行[29]。而信任作為管理手段，其優(yōu)勢(shì)在于降低交易成本，增加管理的靈活性和行為自主性，激發(fā)創(chuàng)新能力。同時(shí)也使被管理者獲得“被信任感”，從而提升忠誠(chéng)度和使命感。

在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中，基于信任開展管理會(huì)促使政府優(yōu)先選擇本地熟悉的或具有一定品牌影響力的服務(wù)方，以獲得更高的初始信任。同時(shí)，在合同運(yùn)行過程中，會(huì)給予服務(wù)方較大的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)高度復(fù)雜和不確定的服務(wù)環(huán)境與服務(wù)要求。而在合同結(jié)束后，對(duì)于服務(wù)方的績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)有限，雙方并不完全依據(jù)合同績(jī)效決定合同的存續(xù)，而是會(huì)使雙方產(chǎn)生較大的“黏性”。同樣，基于信任開展管理也具有內(nèi)在缺陷：一方面，信任會(huì)增加“背信棄義”的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化機(jī)會(huì)主義行為；另一方面，過度信任也會(huì)提升組織的封閉性，使政府只信任少部分人而排斥其他不熟悉或新的群體，從而與外界產(chǎn)生隔閡，影響組織創(chuàng)新和服務(wù)效果[30]。

3.權(quán)力介入。與西方國(guó)家不同，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的發(fā)展伴隨著社會(huì)服務(wù)快速擴(kuò)面的要求，政府通過購(gòu)買的形式提供諸如養(yǎng)老、救助、托育等服務(wù)，彌補(bǔ)政府此前在這些領(lǐng)域中的不足。這并非是一種政府職能縮減，而恰恰體現(xiàn)了政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能擴(kuò)張。因而，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)合同關(guān)系之外，還存在權(quán)力關(guān)系。但與科層制直接權(quán)力控制不同，服務(wù)方雖然受到權(quán)力干預(yù)，但并不隸屬政府科層結(jié)構(gòu)，因而權(quán)力干預(yù)更多體現(xiàn)為“權(quán)力影響”或稱“權(quán)威”。

相比于指標(biāo)和信任，權(quán)力的優(yōu)勢(shì)在于可以直接通過“命令—服從”進(jìn)行行為控制，極端情況下，權(quán)力能使交易關(guān)系演變?yōu)榭v向一體化的科層關(guān)系。已有研究認(rèn)為，雖然我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從科層制結(jié)構(gòu)向多元化的服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，但基層政府在激勵(lì)考核、責(zé)任落實(shí)、績(jī)效評(píng)估等方面仍然沿襲科層制自上而下、控制命令式的管理模式[31]。同時(shí)，我國(guó)許多購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目中，官僚組織的運(yùn)作邏輯是塑造公共服務(wù)供給的支配性邏輯[32]。

因而權(quán)力作為管理手段的缺點(diǎn)在于可能影響合同外包潛在的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，抵消合同目標(biāo)中培育社會(huì)組織、提供專業(yè)性服務(wù)等內(nèi)容。同時(shí)造成服務(wù)供給目標(biāo)置換、基層政府治理目標(biāo)偏離以及改革出現(xiàn)“翻燒餅”現(xiàn)象[33]。此外，權(quán)力在縱向?qū)蛹?jí)上的運(yùn)行也會(huì)產(chǎn)生協(xié)調(diào)成本，政府需要去進(jìn)行更多的籌劃、設(shè)計(jì)和管理運(yùn)行，這同時(shí)也增大了政府的行政風(fēng)險(xiǎn)[34]。

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的合同理論，結(jié)合中國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理的本土化實(shí)踐，我們提出包括指標(biāo)控制、信任關(guān)系和權(quán)力介入在內(nèi)的多維管理手段。需要強(qiáng)調(diào)，每一種手段都具有內(nèi)在局限性，因而管理手段與管理結(jié)果之間并非單向度關(guān)系，而是需要在不同強(qiáng)弱的管理手段之間形成組合關(guān)系，構(gòu)成一條多維的管理路徑。對(duì)此，本文將通過實(shí)證分析以揭示不同管理手段所構(gòu)成的管理路徑如何影響合同結(jié)果。

三、實(shí)證分析：基于全國(guó)42個(gè)案例的定性比較分析

（一）研究方法與數(shù)據(jù)構(gòu)成

QCA（Qualitative Comparative Analysis，QCA）是20世紀(jì)80年代由美國(guó)社會(huì)學(xué)家查爾斯·拉金（C. C. Ragin）率先發(fā)展出來(lái)，作為對(duì)案例的集合研究方法[35]。方法論層面，QCA本質(zhì)上是后實(shí)證主義范式，其目的在于突破傳統(tǒng)定量研究中線性邏輯因果論，具有針對(duì)定性研究往往基于單案例造成的過于微觀、無(wú)法外推等問題的改良作用。因此，QCA實(shí)際上是將“基于案例”和“基于變量”結(jié)合起來(lái)的中觀研究方法。

本文中，由于不同管理手段之間可能存在自相關(guān)關(guān)系，不符合一般定量研究前提和條件。而政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)復(fù)雜性使國(guó)內(nèi)缺少精確和完全的案例數(shù)據(jù)庫(kù)，案例收集也難以做到窮盡和大量，只能在中等數(shù)量上進(jìn)行分析，管理手段的模糊性更加劇了精確測(cè)量的難度，因此，傳統(tǒng)定量研究方法難以開展。另一方面，僅僅依靠單案例研究又無(wú)法獲得更具有普遍性的研究結(jié)論。在此條件下，定性比較研究成為一個(gè)較為合適的研究方法，并相對(duì)能夠?qū)Χ嘀毓芾砺窂浇M態(tài)（configuration）和多重因果并發(fā)關(guān)系進(jìn)行研究。

案例選擇上，為使案例具有更高程度代表性，本文基于東、中、西部不同省份和不同規(guī)模的城市，以及不同社會(huì)服務(wù)內(nèi)容，選擇項(xiàng)目開展相對(duì)成熟且具有更多研究資料的案例構(gòu)建案例庫(kù)，盡可能使研究案例之間具有更大差異性。結(jié)合地方實(shí)踐，最終挑選出42個(gè)分析案例（見表1）。

文本資料來(lái)自政府采購(gòu)網(wǎng)中相關(guān)合同文本、北大法寶中相關(guān)政策文件文本、已出版或公開發(fā)表的相關(guān)研究文獻(xiàn)文本、地方政府網(wǎng)站公布的資金審計(jì)文本、政府工作報(bào)告和項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告文本，以及權(quán)威媒體如人民日?qǐng)?bào)、新華網(wǎng)等發(fā)表的相關(guān)案例新聞資料文本。對(duì)于不同文獻(xiàn)資料中涉及的同一類別數(shù)據(jù)，以合同文本、政策文件、官方統(tǒng)計(jì)資料、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)、新聞資料作為篩選順序，以時(shí)間最近作為二次篩選依據(jù)。

（二）條件設(shè)置與校準(zhǔn)

在條件設(shè)置上本文共分析出5個(gè)原因條件，滿足變量數(shù)量和案例數(shù)量之間關(guān)系的要求①。對(duì)原因條件分別進(jìn)行0-10的賦分，但這不可避免地造成研究可能存在主觀性問題，因而需要后續(xù)更進(jìn)一步的案例追蹤研究作為敏感性檢驗(yàn)[36]。

1.結(jié)果條件。本文將結(jié)果條件確定為政府開展合同管理后的合同結(jié)果。這里對(duì)于結(jié)果（outcome）的理解與最終的績(jī)效或產(chǎn)出不同，由于每個(gè)項(xiàng)目的背景、投入資金和人員素質(zhì)的差異，統(tǒng)一的績(jī)效衡量難免有失偏頗。而本文主要關(guān)注的是不同的管理路徑如何影響結(jié)果，因而此處的“結(jié)果”是指政府在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中的管理行為所產(chǎn)生的管理結(jié)果，即是否實(shí)現(xiàn)了管理的預(yù)期目標(biāo)。對(duì)此，借鑒相關(guān)研究的操作化方式，結(jié)合具體案例解讀，依據(jù)案例文本，包括績(jī)效評(píng)估報(bào)告、政府工作報(bào)告、公開出版研究成果和權(quán)威新聞媒體資料內(nèi)容，對(duì)合同結(jié)果進(jìn)行“正向”和“負(fù)向”判斷。達(dá)到理想合同結(jié)果狀態(tài)的賦值“1”，否則賦值“0”。

2.原因條件。按照上述分析，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理中包括三種主要手段：指標(biāo)控制、信任關(guān)系和權(quán)力介入。由于指標(biāo)體系和權(quán)力介入在實(shí)踐中具有較高程度內(nèi)部一致性，而信任關(guān)系卻存在多種不同類型，并在管理上結(jié)果存在相對(duì)明顯的差異，因此對(duì)信任關(guān)系按照信任類型進(jìn)一步區(qū)分為人際信任、制度信任和網(wǎng)絡(luò)信任。由此構(gòu)成五個(gè)原因條件。

（1）指標(biāo)控制（index control）。指標(biāo)控制作為管理路徑主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是指標(biāo)對(duì)于管理目的分解的完整性，二是指標(biāo)實(shí)際執(zhí)行力。由于社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜性，指標(biāo)在設(shè)計(jì)中必須具有一定程度的柔性，才能提升可行性，增強(qiáng)指標(biāo)對(duì)于行為的約束力。借鑒哈里斯（A. Harris）等對(duì)合同條款研究的操作化[37]，本文從指標(biāo)調(diào)整、價(jià)格、服務(wù)和績(jī)效層面進(jìn)行操作化。

（2）人際信任（interpersonal trust）。威廉姆森將信任的類型區(qū)分為人際信任和制度信任。人際信任是指來(lái)自私人關(guān)系、情感或者互相認(rèn)同的信任。在人際交往中，雙方對(duì)彼此能夠履行托付之義務(wù)及責(zé)任的一種保障感[38]。不必?fù)?dān)心對(duì)方會(huì)不按照自己所期望、所托負(fù)的內(nèi)容行事。因而，政府通常會(huì)選擇與注冊(cè)地在本地的組織合作，也會(huì)傾向于和政府之間存在人員互通或官員兼任的組織。此外，合作時(shí)長(zhǎng)，以及合作中的信息交流頻率也是人際信任的基礎(chǔ)。

（3）制度信任（system trust）。制度信任來(lái)自確定制度下，對(duì)對(duì)方行為的理性計(jì)算，認(rèn)為對(duì)方會(huì)采取符合其經(jīng)濟(jì)利益最大化的行為，即“計(jì)算的信任”（calculative trust）。其中，制度既是信任的基礎(chǔ)，也是信任的對(duì)象[39]。實(shí)踐中，制度信任來(lái)自政府通過多元主體合作溝通的制度構(gòu)建，了解并確信服務(wù)方不會(huì)有機(jī)會(huì)主義行為，如績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲機(jī)制、第三方評(píng)估、服務(wù)對(duì)象參與服務(wù)管理等制度。其中，合同雙方之間了解程度逐漸加深，目標(biāo)逐漸一致，信任關(guān)系也得到強(qiáng)化[40]。

（4）網(wǎng)絡(luò)信任（network trust）。格蘭諾維特在威廉姆森關(guān)于信任區(qū)分的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步指出基于人際網(wǎng)絡(luò)的信任。這在實(shí)踐中表現(xiàn)為“信譽(yù)”“品牌”或者“口碑”，它沿著網(wǎng)絡(luò)關(guān)系進(jìn)行傳播變化。因而政府會(huì)通過承接組織的信譽(yù)、品牌以及在政府網(wǎng)絡(luò)中過往的行為進(jìn)行對(duì)象篩選。通常連鎖組織、承擔(dān)營(yíng)利性服務(wù)的組織，會(huì)具有較高的品牌提升動(dòng)機(jī)。

（5）權(quán)力介入（power intervention）。權(quán)力介入可以具體分為介入的頻率、廣度和深度。權(quán)力頻率是指政府在合同執(zhí)行中干預(yù)和控制的密集性和精細(xì)度，包括在短時(shí)間的多次干預(yù)和管理上的細(xì)致程度。權(quán)力廣度是指權(quán)力來(lái)源的范圍，即實(shí)踐中參與權(quán)力管理主體的多寡。權(quán)力深度是指權(quán)力干預(yù)和控制的嚴(yán)厲程度。權(quán)力深度的不同直接影響到社會(huì)組織的行為方式和過程。

根據(jù)表2，對(duì)單一原因條件進(jìn)行賦分后加總，得到每個(gè)原因條件取值范圍在0-10的值，以此作為QCA分析的基礎(chǔ)。由于社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜性，為盡可能提升賦值的客觀性，本文同時(shí)邀請(qǐng)一名參與政府購(gòu)買服務(wù)超過十年的樞紐型社會(huì)組織負(fù)責(zé)人與研究者進(jìn)行背對(duì)背案例賦值，而后對(duì)賦值結(jié)果取均值。接下來(lái)需要對(duì)賦值結(jié)果進(jìn)行校準(zhǔn)，即對(duì)每個(gè)案例賦予0-1的隸屬分?jǐn)?shù)，并運(yùn)行fsQCA3.0軟件。根據(jù)拉金提出的方法，“完全屬于”的標(biāo)準(zhǔn)為0.95，“完全不屬于”的標(biāo)準(zhǔn)為0.05，分界點(diǎn)為0.5。

（三）分析結(jié)果與檢驗(yàn)

在進(jìn)行條件組態(tài)分析前，有必要對(duì)各條件的“必要性（necessity）”進(jìn)行逐一單獨(dú)檢驗(yàn)，即單一條件是否構(gòu)成合同結(jié)果理想狀態(tài)的必要條件。本文采用覆蓋率（coverage）和一致性（consistency）閾值兩個(gè)子表來(lái)檢驗(yàn)必要條件是否存在，分別對(duì)“正向”和“負(fù)向”結(jié)果兩種狀態(tài)下的單個(gè)條件的必要性進(jìn)行分析。根據(jù)表3分析結(jié)果，所有條件的一致性水平都低于0.9，即單一變量的決定性作用不顯著。進(jìn)而說(shuō)明，影響政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)結(jié)果的并非“單個(gè)”條件，而是多重條件互動(dòng)而引發(fā)的結(jié)果。

為了分析不同案例組態(tài)，需要構(gòu)建真值表，即為對(duì)應(yīng)于原始數(shù)據(jù)表首次合成后的一種組態(tài)[41]。在操作上，它對(duì)應(yīng)于校準(zhǔn)后的二分?jǐn)?shù)據(jù)表，而后按照案例編碼對(duì)42個(gè)案例進(jìn)行處理分析。由于許多失敗的案例往往更具有啟發(fā)意義，因此，需要同時(shí)構(gòu)建結(jié)果為負(fù)向（outcome=0）時(shí)的真值表?；谡嬷当磉M(jìn)行組態(tài)配置的充分性分析，選擇“Standard analysis”將真值表運(yùn)行“Quine-McCluskey”算法，可得到相應(yīng)結(jié)果的條件路徑組態(tài)的復(fù)雜解、簡(jiǎn)約解以及中間解三種結(jié)果②，本文呈現(xiàn)組態(tài)分析的簡(jiǎn)約解和中間解③，如表4所示。為了形象地報(bào)告結(jié)果，拉金和費(fèi)斯采用實(shí)心圓代表?xiàng)l件存在（present），空心圓代表?xiàng)l件缺乏（absent），用圓圈的大小區(qū)分核心條件和邊緣條件，空白表示條件可有可無(wú)。符號(hào)表達(dá)如下：“●”代表核心條件存在， “●”代表邊緣條件存在，“”代表核心條件缺乏，“”代表邊緣條件缺乏[42]。

四、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)管理的四種組合路徑

QCA研究關(guān)于組態(tài)的分析結(jié)果構(gòu)成了類型學(xué)分析基礎(chǔ)[43]。因此，根據(jù)結(jié)果條件組態(tài)的充分性分析，可以區(qū)分出兩種結(jié)果理想類型，即路徑1和路徑2，分別將其命名為“指標(biāo)引導(dǎo)型”和“自主優(yōu)化型”。以及兩種結(jié)果不理想類型，即路徑3和路徑4，分別將其命名為“科層庇護(hù)型”和“技術(shù)官僚型”。

（一）路徑一：指標(biāo)引導(dǎo)型（index*system*network）④

這一路徑中案例項(xiàng)目開展較為成熟。核心構(gòu)成要素分別是指標(biāo)控制、制度信任和網(wǎng)絡(luò)信任。相關(guān)案例中政府有著相對(duì)完善和成熟的指標(biāo)控制體系及執(zhí)行力，制度建設(shè)完善，服務(wù)方具有一定規(guī)模和影響力，因而擁有較高的制度信任和網(wǎng)絡(luò)信任。由于具有較完善的指標(biāo)控制體系，政府敢于將更多服務(wù)細(xì)節(jié)以及意外事件的處理權(quán)交給服務(wù)方，而這反而化解了單純依賴指標(biāo)控制造成的僵化、不切實(shí)際、難以執(zhí)行等問題，能夠提升服務(wù)質(zhì)量、充分激發(fā)社會(huì)組織的創(chuàng)新性和專業(yè)性，促進(jìn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)和政府職能轉(zhuǎn)型。

可以發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)不再作為行為控制的簡(jiǎn)單工具，而是在信任關(guān)系的疊加下獲得了更加豐富的功能。一方面，完善的指標(biāo)體系幫助服務(wù)組織規(guī)范化和專業(yè)化，有利于服務(wù)組織規(guī)模擴(kuò)大，形成連鎖化和品牌化組織。實(shí)踐中，許多品牌社會(huì)服務(wù)組織都具有完善和詳細(xì)的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程，這在相當(dāng)程度上成為該組織品牌力和影響力的重要組成部分。反之，品牌社會(huì)組織為了獲得更高收益的品牌價(jià)值，會(huì)更加嚴(yán)格和主動(dòng)地完成指標(biāo)要求，避免出現(xiàn)違約和失信等行為，以免產(chǎn)生昂貴的品牌損失。另一方面，指標(biāo)體系起到服務(wù)安全保障和標(biāo)桿引導(dǎo)功能。不僅能夠化解服務(wù)過程可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定和機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，還能為更優(yōu)質(zhì)和更高效的服務(wù)供給提供參照系，引導(dǎo)服務(wù)水平穩(wěn)步提升。即“指標(biāo)不是定計(jì)劃，而是引導(dǎo)預(yù)期”[44]。

總之，這一管理路徑中政府相對(duì)放權(quán)給服務(wù)組織，主要通過指標(biāo)的構(gòu)建和引導(dǎo)，以彰顯組織行為的合法性和規(guī)范性，對(duì)行為起到引領(lǐng)作用。指標(biāo)控制在較高程度的制度信任和網(wǎng)絡(luò)信任中發(fā)揮作用，服務(wù)組織也有較好的口碑和聲譽(yù)。

（二）路徑二：自主優(yōu)化型（～index*interpersonal*system*～power）

這一管理路徑的構(gòu)型核心是較高的信任和較低的權(quán)力介入，即政府為服務(wù)方保留了大量自主運(yùn)行和平等談判的空間。在項(xiàng)目開展初期，政府往往缺少管理合同的能力和經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法制定出一個(gè)完整的、切實(shí)可行的指標(biāo)體系。為了減少購(gòu)買服務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，政府通常會(huì)選擇一個(gè)與之具有較高人際信任的組織進(jìn)行合作，即通過“熟人關(guān)系”化解機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。在這一過程中，如果承接組織是一個(gè)同時(shí)具有較高網(wǎng)絡(luò)信任的組織，即“名牌組織”，那么政府的信任實(shí)際上是賦予了這一組織的專業(yè)治理權(quán)。服務(wù)組織在服務(wù)過程中基于人際信任和制度信任的壓力，會(huì)選擇降低機(jī)會(huì)主義行為可能，并通過平等的再談判制度與政府一同制定和完善指標(biāo)體系，商討解決方案。例如，雖然部分案例中政府缺少完善的指標(biāo)體系，但如果服務(wù)組織是品牌組織，相應(yīng)的組織內(nèi)部管理體系也可作為政府評(píng)估或第三方考評(píng)的依據(jù)或參考。而如果承接方不是“名牌組織”，那么在服務(wù)過程中政府會(huì)和服務(wù)組織之間形成一種平等談判（因?yàn)榉?wù)組織從專業(yè)性角度上獲取話語(yǔ)權(quán)會(huì)相對(duì)減弱）、共同協(xié)商的狀態(tài)。由于這一構(gòu)型是反權(quán)力介入的，因此它會(huì)有利于合同雙方在執(zhí)行過程中通過再談判完善合同和指標(biāo)體系。與政府直接自上而下建立指標(biāo)體系不同，這里指標(biāo)體系的建立是自下而上，自主和自發(fā)的，通過“在執(zhí)行中規(guī)劃”的方式逐步完善指標(biāo)規(guī)范?？傊?，該構(gòu)型描述了政府在管理上通過人際與制度信任，降低權(quán)力干預(yù)，和服務(wù)方一同“干中學(xué)”，以相對(duì)自主和自發(fā)的方式完善服務(wù)規(guī)范和指標(biāo)體系。

（三）路徑三：科層庇護(hù)型（～index*～system*～network*power）

這一管理路徑的構(gòu)型要素僅包括高權(quán)力介入，指標(biāo)體系、制度信任和網(wǎng)絡(luò)信任弱，人際信任的強(qiáng)弱不影響該管理路徑。因而可區(qū)分兩種具體情況：

一是高權(quán)力介入疊加低人際信任。這幾乎等同于傳統(tǒng)公共行政下的嚴(yán)格科層制。政府對(duì)服務(wù)方行為施加高強(qiáng)度權(quán)力控制，甚至直接將橫向合同關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向科層關(guān)系。部分案例中，政府將社會(huì)組織及其人員作為“影子政府”，采用命令—服從的方式運(yùn)作。由于缺少明確規(guī)則，社會(huì)組織類似于一種“短期合同工”或“行政雇傭”。例如，一些地區(qū)采用政府購(gòu)買社會(huì)工作崗位制度，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量的培育。但由于一崗多能、交叉任職的崗位設(shè)置方式，與社會(huì)工作者的專業(yè)性發(fā)展要求相背，極易混淆社區(qū)工作者角色認(rèn)同，導(dǎo)致“虛假繁榮”局面[45]。

二是高權(quán)力介入疊加高人際信任。這實(shí)際上導(dǎo)致服務(wù)方與政府之間形成某種“合謀”。一方面通過人際關(guān)系形成聯(lián)合，另一方面又依靠權(quán)力關(guān)系進(jìn)行控制。這種人際信任可使政府權(quán)力滲入獲得穩(wěn)定性，并為權(quán)力干預(yù)提供保障。但其問題在于可能導(dǎo)致合同雙方形成一種封閉系統(tǒng)，長(zhǎng)期穩(wěn)定的簽約具有明顯的排他性，對(duì)來(lái)自上級(jí)政府和社會(huì)的外部力量構(gòu)成了一種“隱性進(jìn)入壁壘”[46]。由于指標(biāo)體系缺乏，服務(wù)不規(guī)范、不專業(yè)和不確定性較高，服務(wù)供給質(zhì)量較低。甚至一些地區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目在服務(wù)供給上幾乎失效[47]，并最終演變?yōu)楸幼o(hù)關(guān)系下的“底層狂歡”。總之，這一管理路徑所包括的兩種子類型都體現(xiàn)出明顯的科層運(yùn)作與行政干預(yù)，政府將社會(huì)組織置于科層體系的庇護(hù)下開展管理。

（四）路徑四：技術(shù)官僚型（index*～interpersonal*power）

這一管理路徑同樣擁有高權(quán)力介入，但也包括高指標(biāo)控制和低人際信任。對(duì)于服務(wù)組織來(lái)說(shuō)，一方面需要完成指標(biāo)的任務(wù)，另一方面又不得不聽命于政府的權(quán)力，仿佛被戴上了“雙重鐐銬”而不得不疲于應(yīng)付。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，指標(biāo)控制似乎給原本依靠權(quán)力進(jìn)行干預(yù)的政府附加了管理工具，政府的權(quán)力介入以技術(shù)和指標(biāo)為工具，使其從“行政官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)官僚”。但從案例效果看，雖然部分服務(wù)組織能夠完成指標(biāo)要求，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)指標(biāo)目的。如出現(xiàn)“棘輪效應(yīng)”，即由于指標(biāo)往往是依據(jù)前一期社會(huì)組織行動(dòng)表現(xiàn)而制定的，因而服務(wù)組織可能會(huì)故意表現(xiàn)不好，而獲得一個(gè)來(lái)年更加輕松的指標(biāo)[48]。

概而言之，上述四條組合路徑中“指標(biāo)引導(dǎo)型”和“技術(shù)官僚型”在以指標(biāo)控制為代表的正式規(guī)則上較為完善，正式規(guī)則在組合管理路徑中起著較強(qiáng)功能，但前者的項(xiàng)目結(jié)果卻優(yōu)于后者。而在“自主優(yōu)化型”和“科層庇護(hù)型”中，正式規(guī)則的控制較弱，政府更加傾向于對(duì)非正式關(guān)系的運(yùn)用。同樣，前者的項(xiàng)目結(jié)果也優(yōu)于后者。由此可知，在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理中，指標(biāo)、信任和權(quán)力對(duì)于項(xiàng)目結(jié)果而言都非單向度關(guān)系，而取決于具體項(xiàng)目背景下管理手段之間的有機(jī)融合?！白灾鲀?yōu)化型”和“指標(biāo)引導(dǎo)型”兩種混合管理路徑的項(xiàng)目結(jié)果較優(yōu)，前者側(cè)重項(xiàng)目開展初期，而后者更側(cè)重項(xiàng)目成熟期。兩者的共同點(diǎn)都在于，在管理上并非簡(jiǎn)單“靠規(guī)則”，也非純粹“靠關(guān)系”，而是在“正式規(guī)則”與“非正式關(guān)系”的張力中形成相互促進(jìn)和雙向賦權(quán)的關(guān)系。信任關(guān)系需要依靠指標(biāo)和規(guī)則作為保障，而嚴(yán)格的指標(biāo)體系也只有在信任“氛圍”下方能發(fā)揮效力。同時(shí)，建立規(guī)則能夠帶動(dòng)關(guān)系的提升，而關(guān)系的穩(wěn)定也能促進(jìn)規(guī)則的完善和落實(shí)。在不同管理手段相互賦權(quán)和相互促進(jìn)之中，形成管理合力，最終實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)效能的提升。

五、結(jié)論與建議

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)能否獲得理想結(jié)果，取決于政府能否開展有效的合同管理。由于社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜屬性，新公共管理理論所要求的基于市場(chǎng)化原則的管理手段變得困難，充分競(jìng)爭(zhēng)難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)制定完善合同并進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)行又會(huì)付出高昂交易成本?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的合同理論，運(yùn)用格蘭諾維特等學(xué)者關(guān)于交易屬性的觀點(diǎn)進(jìn)行演繹拓展，提出面向中國(guó)實(shí)踐的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)多維管理手段，包括指標(biāo)控制、信任關(guān)系和權(quán)力介入。其中，不同管理手段在與管理結(jié)果的關(guān)系上都不是單一和單向度的，而必須同其他管理手段共同發(fā)揮作用。

為繼續(xù)探究不同管理手段之間如何形成管理的組合路徑，本文選取全國(guó)42個(gè)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)典型案例開展定性比較研究。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)在實(shí)踐中主要存在四條管理的組合路徑，可分別命名為“自我優(yōu)化型”“指標(biāo)引導(dǎo)型”“科層庇護(hù)型”和“技術(shù)官僚型”。前兩條路徑能夠?qū)崿F(xiàn)不同管理手段之間的相互促進(jìn)和賦權(quán)，進(jìn)而形成管理合力，產(chǎn)生較為理想的合同結(jié)果。而后兩者則表現(xiàn)出對(duì)權(quán)力或指標(biāo)的單一偏重，特別是無(wú)法實(shí)現(xiàn)信任關(guān)系與指標(biāo)體系之間的融合，導(dǎo)致合同結(jié)果表現(xiàn)不佳。在理論演繹和實(shí)證分析基礎(chǔ)上，對(duì)于我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理，提出如下對(duì)策建議：

第一，轉(zhuǎn)變純粹經(jīng)濟(jì)理性管理理念，強(qiáng)調(diào)管理中的社會(huì)屬性。社會(huì)服務(wù)的復(fù)雜性使得政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的“交易”不再局限于經(jīng)濟(jì)行為，而嵌入社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。因此，管理上需要首先轉(zhuǎn)變純粹經(jīng)濟(jì)理性觀念，放棄單純依靠經(jīng)濟(jì)手段的線性管理思路，尋求多維管理手段。強(qiáng)調(diào)在管理中對(duì)于合同關(guān)系之外的非正式關(guān)系的運(yùn)作，重視多元主體在管理中的地位，實(shí)現(xiàn)從“合作生產(chǎn)”向“合作管理”的轉(zhuǎn)變，最終在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中形成“善治”形態(tài)。

第二，明確指標(biāo)體系的功能定位，自下而上構(gòu)建和完善指標(biāo)。雖然對(duì)于社會(huì)服務(wù)的管理不能完全依賴指標(biāo)體系，但并不代表需要在管理上完全放棄指標(biāo)手段。事實(shí)上，指標(biāo)所體現(xiàn)的正式規(guī)則有利于服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化，也有利于社會(huì)組織的培育成長(zhǎng)。但指標(biāo)在管理上不能被作為硬性約束工具，而是作為服務(wù)供給的引導(dǎo)工具和安全保障工具，在指標(biāo)設(shè)計(jì)和執(zhí)行中注重“柔性”機(jī)制的運(yùn)用，為其他管理手段留出空間。此外，需要將傳統(tǒng)自上而下的指標(biāo)構(gòu)建與完善機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露希磳ⅰ跋纫?guī)劃后執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸谝?guī)劃中執(zhí)行”。通過在服務(wù)過程中建立平等的再談判機(jī)制，從實(shí)踐中提煉、總結(jié)并檢驗(yàn)指標(biāo)和規(guī)范，完善正式規(guī)則體系，從而提升指標(biāo)在管理和運(yùn)作中的切實(shí)可行性。

第三，突出信任關(guān)系在管理中的作用，從人際信任向高層次信任轉(zhuǎn)變。合同關(guān)系之外的非正式關(guān)系中最重要的是信任關(guān)系，信任關(guān)系是復(fù)雜交易良好運(yùn)行的潤(rùn)滑劑。因此，管理中需要突出信任關(guān)系的重要地位，圍繞如何建立、維持和提升信任關(guān)系開展管理。在合同關(guān)系建立初期，要積極發(fā)掘人際信任，努力提升合作的初始信任值，包括尋求與本地熟識(shí)的或信譽(yù)較好的組織開展合作，降低合作初期的安全風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。而在合同運(yùn)行過程中，要通過制度建立提升制度信任，并最終通過品牌打造和服務(wù)包裝以及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的拓展，形成更高層次和更加穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)信任關(guān)系。

第四，規(guī)范行政權(quán)力介入的邊界，減少直接權(quán)力控制程度。實(shí)證結(jié)果中，過強(qiáng)的權(quán)力介入對(duì)于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的結(jié)果往往起不到正向影響。因此，管理中需要首先規(guī)范權(quán)力介入的邊界，在項(xiàng)目開展初期明確權(quán)力的“巡警”功能，而在項(xiàng)目運(yùn)行成熟期則轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎鹁惫δ躘49]。即項(xiàng)目初期通過政府權(quán)力介入促進(jìn)組織能力的提升，加快服務(wù)落地并提供信用背書[50]。同時(shí)需要政府在合同執(zhí)行過程中進(jìn)行巡視、監(jiān)督、調(diào)查、審核，對(duì)違規(guī)行為如拖延、服務(wù)數(shù)量開展不到位等予以警告，督促執(zhí)行。而在項(xiàng)目成熟期后則降低權(quán)力介入程度，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的非必要不介入，即只在非常必要或重大風(fēng)險(xiǎn)如尋租、欺詐、惡性競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)進(jìn)行介入管理，而將常態(tài)化服務(wù)管理交給專業(yè)社會(huì)組織和市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，避免“外行指導(dǎo)內(nèi)行”局面的出現(xiàn)。

注釋：

①原理上，QCA對(duì)條件變量的數(shù)量要求設(shè)定在4-7個(gè)。

②限于篇幅，省略部分統(tǒng)計(jì)步驟，如有需要，可與作者聯(lián)系。

③由于政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)案例之間的差異性，選擇復(fù)雜解會(huì)造成單一組態(tài)涉及要素過多，從而降低理論建構(gòu)的可能性，因而本文在此處重點(diǎn)關(guān)注簡(jiǎn)約解和中間解。

④*代表正向條件，～代表負(fù)向條件。

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