關(guān)于政府投資基金促進(jìn)招商引資的幾點(diǎn)思考

鄒佳

摘?要：2002年，中關(guān)村創(chuàng)意引導(dǎo)基金開啟了我國引導(dǎo)基金的發(fā)展。在經(jīng)歷了起步探索、規(guī)范發(fā)展、急速增長三個(gè)階段后，我國政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量不斷攀升，存量規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。政府投資基金是創(chuàng)新招商引資方式、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具。政府投資基金的發(fā)展引起了長沙市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在長沙市產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展工作座談會(huì)上，長沙市委副書記、市長鄭建新強(qiáng)調(diào)，全市上下要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大精神，進(jìn)一步做大做強(qiáng)全市產(chǎn)業(yè)基金，將長沙打造成為中部產(chǎn)業(yè)基金集聚發(fā)展的新高地，全面激發(fā)社會(huì)資本投資活力與潛力。為此，本文擬結(jié)合瀏陽市實(shí)際情況并對(duì)比國內(nèi)部分城市的相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府投資基金促進(jìn)招商引資工作進(jìn)行一些思考。

關(guān)鍵詞：政府投資基金；招商引資；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.12.045

2002年，中關(guān)村創(chuàng)意引導(dǎo)基金開啟了我國引導(dǎo)基金發(fā)展的序幕。在經(jīng)歷了起步探索、規(guī)范發(fā)展、急速增長三個(gè)階段后，我國政府引導(dǎo)基金在實(shí)踐中不斷實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展，設(shè)立數(shù)量不斷攀升，存量規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。特別是從2021年下半年以來，各類政府投資基金呈現(xiàn)“蜂擁而起”的快速增長局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國共設(shè)立政府投資基金1988支，計(jì)劃籌資規(guī)模1171萬億元，已到位616萬億元。

政府投資基金是當(dāng)前我國地方政府實(shí)現(xiàn)“股債聯(lián)動(dòng)”的合法投融資模式之一，是我國地方政府減輕債務(wù)融資壓力、創(chuàng)新招商引資方式、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動(dòng)社會(huì)資本投入的重要政策工具。武漢、合肥、廣州等地不斷探索利用政府投資基金促進(jìn)招商引資的路徑，取得了一定成效。2022年10月18日，長沙市產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展工作座談會(huì)召開，長沙市委副書記、市長鄭建新出席并強(qiáng)調(diào)，全市上下要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大精神，進(jìn)一步做大做強(qiáng)全市產(chǎn)業(yè)基金，將長沙打造成為中部產(chǎn)業(yè)基金集聚發(fā)展的新高地，全面激發(fā)社會(huì)資本投資活力與潛力。為此，本文擬結(jié)合瀏陽市實(shí)際情況并對(duì)比國內(nèi)部分城市的相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府投資基金促進(jìn)招商引資工作進(jìn)行一些思考。

1?政府投資基金的基本概念

根據(jù)2015年12月9日財(cái)政部官網(wǎng)公布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)）中第二條：辦法所稱政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

2?政府投資基金促進(jìn)招商引資工作的必要性分析

近些年，在招商引資工作的實(shí)踐中，以低廉的土地價(jià)格、稅收獎(jiǎng)勵(lì)以及招商引資優(yōu)惠政策等資源要素保障為主的傳統(tǒng)招商方式逐漸不能滿足投資者的需求。越來越多的企業(yè)會(huì)關(guān)注政府是否能解決部分前期資金、在發(fā)展過程中否能提供扶持資金等問題。因此，資本招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商等新的招商引資方式應(yīng)運(yùn)而生。其中，政府通過產(chǎn)業(yè)投資基金、利用資本的催化和杠桿作用，以股權(quán)投資和其他優(yōu)惠政策為條件，吸引企業(yè)落戶，成為了資本招商的拳頭工具。

對(duì)政府來說，政府引導(dǎo)基金本質(zhì)就是通過政府引導(dǎo)資金的作用，吸引更多社會(huì)資本的投入，具體來說主要作用體現(xiàn)在。

2.1?可以加速項(xiàng)目簽約、落地進(jìn)程

在招商引資過程中我們常常會(huì)碰到一些好項(xiàng)目，他們擁有前沿的技術(shù)，急需建廠進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化。然而，企業(yè)投資建廠，從購地、建廠、購買設(shè)備等各項(xiàng)投資都不小，這對(duì)于普通的企業(yè)，特別是中小型的企業(yè)以及科技成果轉(zhuǎn)化團(tuán)隊(duì)來說，是很難在短時(shí)間內(nèi)拿出這么多的資金。如果此時(shí)，政府能通過政府投資基金的投資形式先行對(duì)企業(yè)進(jìn)行資金扶持，解決企業(yè)短時(shí)間的資金缺口，將大大堅(jiān)定企業(yè)的投資信心和決心，加速項(xiàng)目的簽約、落地進(jìn)程。特別是面對(duì)一些大項(xiàng)目、好項(xiàng)目的時(shí)候，是否有政府投資基金的支持是企業(yè)進(jìn)行多方案選址比選的重要參考因素。

2.2?可以引導(dǎo)地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

如今，招商引資工作已經(jīng)從招商引資逐漸發(fā)展到招商選資。為形成產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，政府在招商引資的過程中，往往重點(diǎn)考慮的因素之一是所引進(jìn)的項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。如果能通過成立支持某個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府引導(dǎo)基金，有偏向性、指導(dǎo)性的圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)吸引更多產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游的企業(yè)前來投資，并給予更多的產(chǎn)業(yè)支持政策，便可以通過強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈的產(chǎn)業(yè)鏈思維，壯大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。從各地公布的基金運(yùn)營情況來看，我國各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金，主要聚焦在對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資引導(dǎo)上。

2.3?可以提高項(xiàng)目的成功率

招商引資還有一項(xiàng)非常重要的工作就是前期對(duì)擬引進(jìn)項(xiàng)目的分析、判斷。企業(yè)現(xiàn)在所處的行業(yè)地位如何、有沒有核心競爭優(yōu)勢(shì)和核心技術(shù)、企業(yè)未來發(fā)展前景如何？這些都是政府在項(xiàng)目引進(jìn)過程中需要思考和把握的問題。政府投資基金是聘請(qǐng)專業(yè)的基金公司進(jìn)行管理，我們可以充分借助專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)的分析、對(duì)企業(yè)實(shí)力、核心技術(shù)的研判力量，使政府引導(dǎo)基金選擇投資的項(xiàng)目更加精準(zhǔn)，提高項(xiàng)目快速成長的成功率。相比投放不夠精準(zhǔn)、效果難以評(píng)估、資金難以滾動(dòng)的傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)貼而言，政府引導(dǎo)基金通過聘請(qǐng)市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)觸達(dá)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，更有利于地方政府提升招商引資的成功率。

3?瀏陽市投資基金建設(shè)現(xiàn)狀及與部分先進(jìn)地區(qū)政府投資基金的對(duì)比

3.1?瀏陽市政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

瀏陽市現(xiàn)有政府引導(dǎo)基金——瀏陽市產(chǎn)業(yè)投資基金，下設(shè)引導(dǎo)類基金、支持類基金兩個(gè)子基金。2019年，瀏陽市啟動(dòng)設(shè)立政府引導(dǎo)基金事宜，同年4月出臺(tái)《瀏陽市產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》，提出了市財(cái)政三年內(nèi)共出資10億元，撬動(dòng)100億元社會(huì)資本的目標(biāo)，投入瀏陽市發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，拓寬企業(yè)融資渠道，彌補(bǔ)瀏陽市直接融資短板。2019年，瀏陽市委托湖南省股權(quán)投資協(xié)會(huì)面向全國發(fā)布基金管理機(jī)構(gòu)招募公告，經(jīng)組織專家評(píng)審會(huì)議，確定北京云和方圓投資有限公司為瀏陽市工業(yè)發(fā)展基金管理機(jī)構(gòu)，北京崇山股權(quán)投資管理有限責(zé)任公司為瀏陽市鄉(xiāng)村振興基金管理機(jī)構(gòu)。

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)實(shí)力不強(qiáng)等因素，兩支基金運(yùn)作均不及預(yù)期。工業(yè)發(fā)展基金前期已注冊(cè)成立了一只子基金，盡管已經(jīng)洽談了投資項(xiàng)目，但由于一直未募資到位，導(dǎo)致基金工作無法推進(jìn)，目前該基金已清算注銷。為推動(dòng)工業(yè)發(fā)展基金順利開展工作，今年瀏陽市相關(guān)部門又重新遴選了工業(yè)發(fā)展基金管理人，由湖南省高新創(chuàng)投下屬一家全資子公司擔(dān)任管理人。

鄉(xiāng)村振興基金運(yùn)作實(shí)行專項(xiàng)項(xiàng)目基金模式，由城建集團(tuán)與基金管理機(jī)構(gòu)簽訂總規(guī)模2億元的《戰(zhàn)略合作協(xié)議》及分單個(gè)擬投項(xiàng)目設(shè)立子基金。2020年12月，設(shè)立了鄉(xiāng)村振興基金第一支子基金，目前已完成投資2000萬。根據(jù)項(xiàng)目投資需要，2021年4月設(shè)立了鄉(xiāng)村振興基金第二支子基金，目前已實(shí)現(xiàn)投資2000萬。

3.2?武漢、合肥、廣東等地政府投資基金主要特點(diǎn)

（1）起步早，發(fā)展快。隨著我國政府引導(dǎo)基金逐步規(guī)范并快速發(fā)展，武漢、合肥、廣州分別于2016年、2014年、2015年設(shè)立政府引導(dǎo)基金。截至2019年，武漢母、子基金數(shù)量達(dá)73支，武漢市財(cái)政在政府引導(dǎo)基金上的出資額達(dá)124億元，目前總規(guī)模達(dá)636億元；合肥產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已成功設(shè)立23支子基金，基金到位規(guī)模近100億元；廣州工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金累計(jì)參股設(shè)立18支子基金，2019年新設(shè)立子基金6支。

2022年上半年，湖北省進(jìn)一步提出將設(shè)立500億規(guī)模政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金，力爭到2025年實(shí)現(xiàn)武漢基金規(guī)模不低于3000億元。安徽省則一直在進(jìn)行“有為政府和有效市場(chǎng)”的探索，不僅在創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目所需的科創(chuàng)資源上進(jìn)行了大量投入，還提出在“十四五”期間出資500億，打造四個(gè)萬億級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群。

（2）招引效果好，投資項(xiàng)目多。人無我有的政府引導(dǎo)基金對(duì)投資商極具吸引力，成為其招商引資的拳頭工具，大大加快了招商項(xiàng)目落地速度，提升招商成功率，產(chǎn)生招商加速器的作用。武漢市政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金為企業(yè)提供了從種子期、天使期、初創(chuàng)期到成長期乃至IPO全生命周期的服務(wù)，有效的吸引了聯(lián)想、小米、吉利汽車等企業(yè)，同時(shí)推動(dòng)了一大批“專精特新”優(yōu)質(zhì)企業(yè)的快速成長。合肥產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已完成189個(gè)項(xiàng)目投資，投資額78.04億元，先后投資京東方，押注半導(dǎo)體，接盤科大訊飛，引入蔚來、大眾，投資維信諾……合肥天使投資基金規(guī)模6.24億元，已投資項(xiàng)目81個(gè)，投資額4.18億元，社會(huì)反響良好。廣州工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)基金簽約規(guī)模達(dá)28億元；累計(jì)投資項(xiàng)目約13個(gè)，項(xiàng)目投資總額18億元。

4?瀏陽市政府投資基金存在的主要問題

（1）起步晚，規(guī)模不大。瀏陽市2019年4月出臺(tái)產(chǎn)業(yè)投資基金政策，并啟動(dòng)設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金事宜，相對(duì)起步較晚，短時(shí)間內(nèi)很難吸引大量社會(huì)資本形成資本優(yōu)勢(shì)。

（2）運(yùn)作模式單一。瀏陽市現(xiàn)有投資基金以市場(chǎng)化基金為主，未設(shè)定基金返投比例，對(duì)助推招商引資的作用有限。瀏陽經(jīng)開區(qū)現(xiàn)有的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)扶持基金（華業(yè)高創(chuàng)、松禾鼎盛）采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式，園區(qū)在投資決策委員會(huì)的五票投票權(quán)中只有一票，投資哪些項(xiàng)目園區(qū)沒有絕對(duì)話語權(quán)，截至目前兩個(gè)基金均暫未投資園區(qū)項(xiàng)目。

（3）針對(duì)性不強(qiáng)。瀏陽市以扶持招商引資項(xiàng)目落戶建設(shè)為主的支持類基金主要對(duì)重大產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目、重大科研項(xiàng)目進(jìn)行階段性股權(quán)投資，對(duì)投資項(xiàng)目的規(guī)模、投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)、綜合實(shí)力等均有較高的要求，大多數(shù)項(xiàng)目無法達(dá)到申請(qǐng)支持類基金支持的條件。因此，在招商引資洽談過程中，經(jīng)常遇到因無法滿足投資方“有產(chǎn)業(yè)支持類基金的支持”這方面的要求而導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺或者與項(xiàng)目失之交臂。

（4）種類少，覆蓋面不全。瀏陽市政府引導(dǎo)基金種類少，無法滿足不同規(guī)模的企業(yè)需求，不能從“出生”“成長”到“成熟”全階段為企業(yè)提供股權(quán)投資支持。同時(shí)，由于大部分引導(dǎo)基金都有返投要求，所以在申請(qǐng)引導(dǎo)基金時(shí)最為看重的是當(dāng)?shù)仨?xiàng)目數(shù)量是否足夠多。一個(gè)地方只有基金多，項(xiàng)目多才能形成正向循環(huán)。相比之下，武漢、合肥、廣州分別出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)投資、天使投資、中小企業(yè)發(fā)展、科技成果產(chǎn)業(yè)化等多類別的政府引導(dǎo)基金。

5?相關(guān)建議

（1）加快發(fā)展步伐，快速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資基金建設(shè)?！堕L沙市產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》長政辦發(fā)〔2020〕21號(hào)文件明確指出“為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)新財(cái)政資金分配方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)入我市新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)投資基金的宗旨是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)和投資的政策性引導(dǎo)作用，不以盈利為目的。”“十四五”規(guī)劃綱要中明確指出，要“著眼于搶占未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機(jī)，培育先導(dǎo)性和支柱性產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合化、集群化、生態(tài)化發(fā)展，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重超過17%”。在此背景下，如何用基金撬動(dòng)社會(huì)資本，布局新興產(chǎn)業(yè)集群迫在眉睫。因此，建議由市金融事務(wù)中心等牽頭部門進(jìn)一步完善基金的頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)其他類別政府引導(dǎo)類基金；對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)設(shè)立的子基金要加緊做好資金募集、基金備案等相關(guān)事項(xiàng)的推動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)全市各職能部門、園區(qū)、平臺(tái)公司等有關(guān)部門的力量，針對(duì)目前遇到的困難進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)，以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使產(chǎn)業(yè)投資基金能盡快籌資成功、完成備案并設(shè)立啟動(dòng)，開啟我市政府投資引導(dǎo)基金的新征程。

（2）啟動(dòng)招商引資支持類基金的設(shè)立工作。從瀏陽市目前招商實(shí)際來看，瀏陽市僅有個(gè)別重大項(xiàng)目的基金需求以“一事一議”方式進(jìn)行了妥當(dāng)處理，其他項(xiàng)目因現(xiàn)有基金管理辦法“門檻”過高，無法獲得相關(guān)基金支持，影響了項(xiàng)目的推動(dòng)和落地。電子信息、生物醫(yī)藥、智能制造是目前我市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。電子信息產(chǎn)業(yè)類如顯示器件產(chǎn)業(yè)鏈，它屬于科技密集型、資金密集型，企業(yè)投資建廠前期往往需要大量的資金支持；生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)亦是如此。在這種情況下，作為政府投資基金可以充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，投入其中。因此，建議我市加快從“一事一議”向制度化規(guī)范化的基金操作方式轉(zhuǎn)變，盡快將招商引資功能納入產(chǎn)業(yè)基金功能之一，并適當(dāng)降低“內(nèi)資項(xiàng)目投資總額不低于10億元”等門檻，使政策更具有操作性和普惠性。為我市招商引資補(bǔ)齊資本短板，助推我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（3）打造“基金叢林”，構(gòu)建全方位基金投資體系。要發(fā)展好一個(gè)產(chǎn)業(yè)，暨需要充分發(fā)揮大企業(yè)的引領(lǐng)作用，又需要大力支持創(chuàng)新型中小微企業(yè)的快速成長，這樣才能帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上中、下、游以及大、中、小型企業(yè)的協(xié)同發(fā)展。一個(gè)城市只有它的創(chuàng)業(yè)、投資行業(yè)充分發(fā)展，才能更好為中小企業(yè)，特別是“專精特新”、小巨人企業(yè)提供更好的金融支持。因此，建議瀏陽市細(xì)化和豐富基金種類，打造“基金叢林”，構(gòu)建全方位基金投資體系。除了設(shè)立較大規(guī)模的綜合型投資基金，也可以根據(jù)我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局，有針對(duì)性得組建小規(guī)模的專業(yè)性投資基金。如增設(shè)專門投向種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的天使投資基金等，分期、分步驟打造覆蓋企業(yè)全生命周期的“基金叢林”。

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