公共文化服務高質量發(fā)展評價研究

彭雷霆　張璐

摘 要：建立科學的公共文化服務高質量發(fā)展評價指標體系，是“十四五”時期推動公共文化服務高質量發(fā)展、提升我國公共文化服務水平的關鍵。立足高質量發(fā)展內涵，本文從過程質量和結果質量入手，構建包含過程改進、價值控制、績效控制和受眾感知四個維度的公共文化服務高質量發(fā)展評價指標體系，對2016-2021年我國公共文化服務高質量發(fā)展水平進行量化測度。研究發(fā)現(xiàn)：當前我國公共文化服務高質量發(fā)展水平整體不高、各省域間差異較大，存在較大提升空間，且品質化、數(shù)字化和均等化是制約公共文化服務高質量發(fā)展水平的主要短板?！笆奈濉睍r期要促進公共文化服務高質量發(fā)展，需轉變發(fā)展理念，建立以高質量發(fā)展為導向的公共文化服務評價機制，著力于過程質量和結果質量的優(yōu)化提升。

關鍵詞：公共文化服務；高質量發(fā)展評價；結果質量；過程質量

一、引言

2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確了“我國已轉向高質量發(fā)展階段”的新定位?！案哔|量發(fā)展”成為“十四五”時期經濟社會發(fā)展的核心指導思想和目標。2021年3月文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財政部三部委聯(lián)合印發(fā)《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》，明確提出“推動公共文化服務高質量發(fā)展，是進一步深化文化體制改革，發(fā)展社會主義先進文化的重要任務，也是讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活，保障人民群眾基本文化權益，滿足對美好生活新期待的必然要求”。2021年6月文化和旅游部公布的《“十四五”公共文化服務體系建設規(guī)劃》也明確要求“以推動高質量發(fā)展為主題”，“努力提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的公共文化服務”。這標志著我國公共文化服務體系建設從“缺不缺、夠不夠”向“好不好、精不精”的高質量發(fā)展階段轉變。

然而，目前我國公共文化服務的發(fā)展評價仍停留在過去投入型增長階段，更關注供給端的數(shù)量和結果，不能完全適應高質量發(fā)展階段的要求，難以反映公共文化服務“好不好、精不精”的程度，即公共文化服務高質量發(fā)展的過程和結果?！笆奈濉睍r期要促進公共文化服務高質量發(fā)展，急需在深刻把握高質量發(fā)展內涵和目標的基礎上，建立公共文化服務高質量發(fā)展評價體系和機制，通過對過程質量和結果質量的把握生成質量評價，以評促轉，推進公共文化服務領域的高質量轉型發(fā)展。

二、公共文化服務高質量發(fā)展的內涵分析與評價邏輯

明晰公共文化服務高質量發(fā)展的內涵是進行公共文化服務高質量發(fā)展評價的前提。公共文化服務的高質量發(fā)展不同于經濟領域及其他領域的高質量發(fā)展，有其特殊性與獨特性。

（一）公共文化服務高質量發(fā)展的內涵

2021年三部委聯(lián)合印發(fā)的《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》提出公共文化服務高質量發(fā)展要以人民為中心，堅持品質發(fā)展、均衡發(fā)展、開放發(fā)展和融合發(fā)展四項原則，讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活。目前學界對于公共文化服務高質量發(fā)展的研究還處于起步階段。李桂霞等（2019）提出公共文化服務高質量發(fā)展要以文化自信為引領，以標準化、均等化為基礎，以數(shù)字化為手段，以社會化為途徑，以法治化為保障；楊乘虎和李強（2020）認為公共文化服務必須轉變發(fā)展方式，從“建設施、搭網絡、做活動”等高速發(fā)展的傳統(tǒng)方式向“以需求為導向、注重效能、提高滿意度”的高質量發(fā)展向度轉型升級；范周、侯雪彤（2021）提出公共文化服務高質量發(fā)展應該包括公共文化服務布局更加均衡、政府市場和社會力量共同參與、效能日趨提升、拉動內需、進一步賦能人民美好生活五個方面；楊曉泉（2021）指出“十四五”時期公共文化服務高質量發(fā)展包含品質化發(fā)展、高效能發(fā)展、智能化發(fā)展、精準化供給、共建共治共享、可持續(xù)發(fā)展六個方面。由上可知，公共文化服務高質量發(fā)展折射著我國公共文化服務體系建設由過去注重行政、效率等任務性目標，轉向公共利益、公民文化權利等公共價值的最優(yōu)實現(xiàn)。目前我國學界雖然對于公共文化服務高質量發(fā)展的內涵仍未達成完全一致的認識，但都認識到了一個基本趨勢，即公共文化服務高質量發(fā)展就是要回應公眾更高的文化需求，改進和提升公共文化服務質量。

根據(jù)我國《標準化基本術語》規(guī)定，“質量”是產品、過程或服務滿足規(guī)定要求的特征和特性的總和。公共部門引入質量管理，現(xiàn)階段強調高質量發(fā)展更多地得益于“質量”一詞的積極屬性。關于質量的構成要素，學者們從多角度進行了研究：KANO模型將產品或服務的質量劃分為必備質量、期望質量和魅力質量；也有學者認為服務質量主要包含結果質量、過程質量、環(huán)境質量、關系質量、設計質量等層面（Oliver，1994；Brady等，2001；Rhee S. K.等，2009）；陳文博（2012）則將其劃分為包含民眾第一次及每一次接受服務時的感知和滿意度的主觀質量與包含具體的產出結果的客觀質量?？傮w來看，“質量”包含服務生產不同階段的質量和影響服務質量的要素兩個方面，結果質量和過程質量是公眾感知服務質量的兩個基本面。

“發(fā)展”則是指由低級向高級連續(xù)演進的過程，這一過程具有明確的實踐性、方向性、合規(guī)性以及合目的性等（傅紅冬，2020）。發(fā)展的核心價值和根本目標是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，最終指向是人的中心地位以及真正全面發(fā)展（佩魯，1987）。而人的需求是不斷變化的，因此發(fā)展也是持續(xù)的和動態(tài)的。

由“質量”和“發(fā)展”的定義來看，公共文化服務高質量發(fā)展是公共文化服務質量持續(xù)改進的一個過程。這一過程包含從公共文化產品和服務的設計開始，直到產品和服務被交到對它滿意的公眾手中的整套流程的改善，是服務質量由規(guī)劃到生成、顯現(xiàn)再到評價監(jiān)督的整個階段。其中，質量規(guī)劃是指以滿足公眾的更高需求、創(chuàng)造公共價值為目標，實現(xiàn)“由有到優(yōu)”的路徑設計；質量生成是指公共文化服務生產、供給和傳輸?shù)沫h(huán)節(jié)，在這一階段是否實現(xiàn)發(fā)展方式的最優(yōu)化，是過程質量的生成與判斷；質量顯現(xiàn)是指公眾獲取和使用公共文化服務的情況，在這一階段是否實現(xiàn)服務效果的最大化，即結果質量如何；質量監(jiān)督則是在對過程質量和結果質量綜合測評后生成質量評價，監(jiān)督質量規(guī)劃的完成情況，為下一步規(guī)劃提供依據(jù)。因此，公共文化服務高質量發(fā)展是通過優(yōu)化服務過程、改善服務結果，不斷追求公共價值最大化的集合發(fā)展。具體如圖1所示。

我國公共文化服務體系建設進入“高質量發(fā)展”新階段，其對建設目標和建設質量的追求與以往具有明顯不同。在過去“缺不缺、夠不夠”的階段，公共文化服務體系建設主要通過加人、加錢、加設施等要素投入擴張的方式解決“有無”的問題，關注的是建設的數(shù)量，注重發(fā)展速度和效率；但進入到“好不好、精不精”的高質量發(fā)展階段后，強調在進一步提高服務質量、服務效率等結果目標的基礎上，優(yōu)化目標達成的方式、方法，從而實現(xiàn)“由有到優(yōu)”的轉變，不僅重視結果，更加重視服務過程。因此公共文化服務高質量發(fā)展的實質是對公共文化服務過程質量和結果質量的更高要求。

其中，“過程質量”指的是服務主體和服務對象之間的一系列互動行為，是穩(wěn)定、協(xié)調和可持續(xù)的（馬軼群、史安娜，2012）。公共文化服務具有生產和消費的同時性。公共文化服務的過程質量是服務質量的生成階段，具體表現(xiàn)為公眾是如何接受到公共文化服務的，或者說公共文化服務是如何被提供的，主要包括供給主體活力、供給方式多樣等體現(xiàn)發(fā)展動態(tài)過程的指標（孫豪等，2020）。通過優(yōu)化服務過程，公共文化服務要素得以最優(yōu)地配置組合，公眾以最便捷舒適的方式獲得了滿意的產品和服務，最終實現(xiàn)公共文化服務發(fā)展方式的最優(yōu)化。

“結果質量”指的是服務生產行為發(fā)生后服務主體與服務對象呈現(xiàn)出的反應與后果特征，服務結果的質量標準依據(jù)服務要達成的目標而定（馬驍，2019）。公共文化服務結果質量的目標就是實現(xiàn)服務效果的最大化，主要包括三個方面的內容：一是“價值控制”，公共文化服務鮮明的意識形態(tài)屬性要求其生產和供給必須有明確的價值導向和目標，從而把握結果公平和內容品質，這也是《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》中強調的“均衡發(fā)展”和“品質發(fā)展”，是公共文化服務高質量發(fā)展有別于經濟領域高質量發(fā)展的重要體現(xiàn)。二是“績效控制”，即服務主體產生的有效輸出，以責任發(fā)生制為基礎考評公共文化服務人員、資金利用的工作實績。對公共文化服務投入產出的績效控制可以直觀地反映公共文化領域的決策效果、管理和服務效益，也是政府部門保障公民文化權利、合理配置公共文化資源的重要手段。三是“受眾感知”，即公眾對于最終接受的公共文化產品和服務的滿意程度，這也是公共文化服務高質量發(fā)展的最終體現(xiàn)。

公共文化服務高質量發(fā)展的本質是在新階段持續(xù)實現(xiàn)服務質量改進。過程質量和結果質量（包括價值控制、績效控制和民眾感知），體現(xiàn)了公共文化服務高質量發(fā)展全過程中“怎么做”和“做得怎么樣”的問題，包含公共文化服務的設計、供給、使用等各環(huán)節(jié)，構成了公共文化服務質量改進的主要框架，實現(xiàn)了過程和結果的統(tǒng)一（鄧劍偉，2015）。過程質量和結果質量也是公共文化服務高質量發(fā)展的兩個組成部分。這客觀要求公共文化服務高質量發(fā)展評價與以往不同，應是包括過程質量和結果質量兩個方面的評價集合。

（二）從“行政評估”邁向“高質量發(fā)展評價”

事實上，由于歷史階段和發(fā)展目標的不同，我國公共文化服務評價經歷了“行政評估”、“績效評價”、“服務質量評價”三個階段或三種評價模式。

“行政評估”模式，主要存在于計劃經濟時期、傳統(tǒng)文化事業(yè)發(fā)展階段，評估的重點是上級任務完成情況，評估主體為上級部門或監(jiān)督部門，評估方法主要為定性評估，遵循的是上對下的行政評估邏輯。

“績效評價”模式，主要是伴隨我國服務型政府發(fā)展戰(zhàn)略而提出，我國文化事業(yè)進入公共文化服務體系建設階段，將部分市場機制引入到公共文化服務領域，評估的重點在于公共文化服務運行效率，評估主體以上級部門為主，評估方法主要為定量評價，基于“成本—收益”理論，希望以最少的投入產出最大的公共文化服務收益，遵循的是工具理性。Ball R.和Beckett A.（1998）提出從投入指標、中間產出指標和最終產出指標三個維度考察服務的有效性；國內學者們主要借鑒4E原則和投入產出模型，構建公共文化服務評價體系，考察公共文化服務的投入、過程、產出和結果（陳威，2006；傅利平等，2013；王洛忠、李帆，2013；胡稅根、李幼蕓，2015；朱旭光、王瑩，2016）。

但公共文化服務體系建設作為保障人民基本文化權益的制度安排，并非純粹的市場經濟競爭領域，過度的強調效率或注重工具理性，會忽視公共文化服務作為公共產品的特性。在此背景下，2016年我國出臺的《公共文化服務保障法》明確規(guī)定“各級人民政府應當建立有公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度、建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度和有公眾參與的公共文化服務考核評價制度，提高公共文化服務效能”。這實質是注意到了公共文化服務體系建設的目的是滿足人民基本文化需求，受眾滿意度是評價公共文化服務建設好壞的關鍵?；谶@一考慮，各地公共文化服務考核評價實踐中，出現(xiàn)了側重受眾滿意度的“服務質量評價”，將公眾納入評估主體，基于“公眾感知服務質量理論”開展各項滿意度調查。Rieper O.和Mayne J.（1998）將公共價值納入公共服務質量的考量維度；Silvestre（2012）將公眾對服務的預期與實際感受到的服務質量相比較作為滿意度的評價指標；國內學者也作出了不同的嘗試，董德民（2014）從便利性、實效性、服務能力、專業(yè)守法性、透明性、信任性六個維度構建公眾感知公共文化服務質量評價模型；胡守勇（2014）補充了促進文化產業(yè)發(fā)展、引領社會生活風尚、培育共有精神家園等層次；蘇祥等（2016）強調要以公眾為導向、以基本公共文化服務的公益性、民主以及社會參與為價值取向；熊文靚和王素芳（2019）重點考察公共文化服務使用前、使用中、使用后的公眾獲得感。

但無論立足公眾滿意度的感知服務質量評價，還是基于成本—收益理論的公共文化服務績效評價，都難以完全與公共文化服務高質量發(fā)展的要求相匹配。一方面由于公共文化服務自身的特性，導致受眾的服務質量感知相當大程度上受到個體文化需求偏好及文化解碼能力的制約，從而產生服務質量感知偏差，難以完全反映公共文化服務建設實效。

另一方面則是公共文化服務的績效評價與高質量發(fā)展評價在評估背景、評估理念、評估導向和評估目的上都存在較大差異。具體可見表1：

由表1可知，從評估背景看，公共文化服務績效評價是在公共文化服務建設要素的規(guī)模擴張階段，面臨著廣覆蓋的階段任務和公共文化服務領域供給規(guī)模不夠、數(shù)量不足的主要矛盾；高質量發(fā)展評價則是進入到內涵提升階段，公共文化服務體系建設“從無到有”的建設任務已基本完成，要解決的是發(fā)展不平衡不充分的結構性質量問題，如供給總量不足與部分供給過剩并存、公共文化弱參與等。從評估理念看，公共文化服務績效評價遵從管理導向下政府本位，注重評估的工具理性，以量化結果為依據(jù)，側重以投入效率為目標的評估理念；評估導向是效率優(yōu)先。高質量發(fā)展評價則是遵循治理導向下公眾本位，兼顧評估的工具理性與價值理性，注重過程和結果的綜合考核，追求質量和效益達成的評估理念；評估導向是質量和效益優(yōu)先。在評估目的上，公共文化服務績效評價要求最大程度提升投入要素的單位產出率，以速度、效率來解決“缺不缺、夠不夠”；高質量發(fā)展評價則是以轉變發(fā)展方式、轉換增長動力、提高發(fā)展質量來解決“好不好、精不精”。

因此公共文化服務高質量發(fā)展不僅是發(fā)展階段、發(fā)展模式的更迭，也內含了評估取向的轉變。公共文化服務高質量發(fā)展評價要求既能反映服務結果的質量，又能包括發(fā)展過程的質量。

三、公共文化服務高質量發(fā)展評價指標構建和測算方法

當前我國公共文化服務體系建設正處于由高速擴展階段向高質量發(fā)展階段轉型的關鍵期。構建高質量發(fā)展評價模型可以為推動公共文化服務高質量發(fā)展提供導向與指引。

（一）評價模型構建

由前述公共文化服務高質量發(fā)展的內涵可知，公共文化服務高質量發(fā)展評價是對發(fā)展過程與服務結果的綜合考核?；诖?，本文從過程質量和結果質量兩個層面，過程改進、價值控制、績效控制、受眾感知四個維度來構建公共文化服務高質量發(fā)展評價模型。具體見圖2。

1.過程改進

“過程改進”主要體現(xiàn)公共文化服務高質量發(fā)展的動力轉換和發(fā)展模式的改變，體現(xiàn)的是過程質量。當下我國公共文化服務發(fā)展已由過去的要素擴展驅動轉變?yōu)椤凹夹g+機制”創(chuàng)新驅動，因此其過程質量表現(xiàn)為技術創(chuàng)新、機制創(chuàng)新的水平，是服務過程持續(xù)改進的能力體現(xiàn)。

從技術創(chuàng)新看，數(shù)字化代表著公共文化服務技術賦能的方向。文化和旅游部制訂的《“十四五”公共文化服務體系建設規(guī)劃》明確提出，要“推動公共文化服務的數(shù)字化智能化網絡化”，讓公共文化數(shù)字服務更加便捷、應用場景更加豐富。公共文化服務數(shù)字化已成為國家數(shù)字化戰(zhàn)略的重要組成部分，數(shù)字社會發(fā)展趨勢下，數(shù)字信息技術不斷發(fā)展并持續(xù)向文化領域滲透，改變了公共文化服務的呈現(xiàn)方式和服務生產分發(fā)消費模式（賀怡、傅才武，2021），這意味著公共文化服務數(shù)字化，不僅要實現(xiàn)服務資源的數(shù)字化，也要更好地實現(xiàn)服務方式的數(shù)字化。

從機制創(chuàng)新看，社會化是公共文化服務管理賦能的重要手段。新公共服務理論認為，公共利益是共商共建的結果，實現(xiàn)政策目標的機制應致力于公共、私人和非營利機構之間的聯(lián)盟，注重發(fā)揮集體的合力，滿足相互一致的需求（李松林，2010）。新形勢下，公眾對于公共文化服務已由“生存型”的基礎訴求轉向“發(fā)展型”的高質量訴求，而過去政府大包大攬一元供給的方式，難以滿足人民多元化、個性化的文化需求，從而產生公共文化服務供需非對稱性的矛盾，因而社會化是改善公共文化服務發(fā)展過程質量的另一關鍵。政府購買、文化志愿者服務、政府和社會力量合作、社會力量獨立建設等都是我國公共文化機構社會化發(fā)展的主要形式（關思思、劉曉東，2020）。而衡量公共文化服務社會化的重點包括公共文化服務社會參與和市場參與的程度。

2.價值控制

公共文化服務作為公共文化產品具有意識形態(tài)屬性，正確的價值指向是公共文化服務結果質量衡量的首要標準，也是保障公眾基本文化權益實現(xiàn)的客觀要求。均等化、品質化是公共文化服務“價值控制”的兩個方面。習近平總書記指出：“我們要重視量的發(fā)展，但更要重視解決質的問題，在質的大幅提升中實現(xiàn)量的有效增長?！惫参幕諗?shù)量上的滿足即均等化，是公眾最基本的公共文化需求；在此基礎上追求品質的保障即品質化，是公共文化服務堅持價值引領的必然要求，也是公眾增長性需求的體現(xiàn)。價值控制反映出公共部門對公共文化服務建設價值與意義的把握和追求。

均等化是公共文化服務體系建設合法化的根基，其核心就是全體公民能公平可及地獲得大致均等的基本公共文化服務，但這種均等并不是絕對的平均主義，而是一種機會均等（傅利平等，2013；彭雷霆等，2019，2021）。從均等化水平衡量來看，包括公共文化服務資源供給的均等和服務享有的均等。

品質化既包括公眾希望獲得高品質的公共文化服務，又包含有公共文化服務或產品價值導向的高品質保障。2021年印發(fā)的《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》指出，品質發(fā)展就是要堅持正確導向，牢牢把握社會主義先進文化前進方向，建設品牌服務、開展特色活動、豐富服務內容、提高服務質量是品質發(fā)展的根本。品質化就是推動公共文化服務活動的優(yōu)質化、特色化、專業(yè)化發(fā)展（楊曉泉，2021）。

3.績效控制

效率是資源配置結果，是在資源和技術條件限制下盡可能滿足人類需要的運行狀況（約翰·伊特韋爾等，1996）。進行公共文化服務高質量發(fā)展評價并不意味著不講效率、不注重績效。事實上，效率仍是衡量高質量發(fā)展服務結果的重要標準。以往研究多選用財政資金投入、文化事業(yè)費和機構數(shù)量、機構使用情況之間的關系衡量公共文化服務績效（王洛忠、李帆，2013；胡稅根、李幼蕓，2015）。從投入產出角度看，公共文化服務高質量發(fā)展的績效控制應包括公共文化服務投入的人員服務效率和資金服務效率兩個方面。

4.受眾感知

受眾是公共文化服務的最終承接者和重要的利益相關者，因此其服務滿意程度對公共文化服務高質量發(fā)展評價具有重要的指征意義。高質量發(fā)展就是要提升質量的合意性，解決好壞和滿意不滿意的問題（趙劍波等，2019）。但直接收集每個受眾個體對公共文化服務的感知評價面臨著信息收集成本難題。Nogare（2011）等提出應當將群眾參與度作為大眾公共文化服務滿意度的重要指標。因為參與是感興趣的一種狀態(tài)，反映了信息收集、視覺瀏覽和持續(xù)關注的過程（Berka等，2007），文化參與是公民投入公共文化建設并享受公共文化成果的活動及過程（傅才武、蔡武進，2015）。公眾的公共文化參與度是公眾行為與公共文化服務發(fā)展保持一致并實現(xiàn)有效互動的程度，是一種“用腳投票”的行為，也是可直觀觀測的行為，如參與次數(shù)、參與時間等，是在情感、行為和認知上的反映（Klem等，2004）。因此，可以通過考察公眾的公共文化服務參與度來間接反映受眾對公共文化服務的滿意程度。

過程改進、價值控制、績效控制、受眾感知是公共文化服務高質量發(fā)展評價的重要依據(jù)，同時也是一個相互聯(lián)系、前后制約的系統(tǒng)整體（具體如圖2所示）。每一維度的改進都會對其他部分產生積極影響，從而構成公共文化服務高質量發(fā)展各個環(huán)節(jié)的有效循環(huán)。如過程改進是結果質量提升的基礎，結果質量又會倒逼過程質量的優(yōu)化；而均等化、品質化等價值目標的實現(xiàn)，是政府追求公共文化服務領域更高績效的前提，積極的績效也會進一步提高公眾的滿意度水平（高學德，2022）。

（二）指標選取與數(shù)據(jù)來源

基于前述公共文化服務高質量發(fā)展評價模型，借鑒既有的研究成果與實踐經驗，結合評價指標的科學性、適用性和數(shù)據(jù)的可獲得性，從過程改進、價值控制、績效控制、受眾感知四個維度著手，對眾多指標進行篩選，最終構建出包含數(shù)字化、社會化、均等化、品質化、高效率、高參與6個一級指標、13個二級指標的公共文化服務高質量發(fā)展評價體系。具體見表2：

為保證數(shù)據(jù)的客觀性、準確性，所選取指標的原始數(shù)據(jù)均來源于《中國文化文物和旅游統(tǒng)計年鑒》和各省市統(tǒng)計年鑒等政府公開數(shù)據(jù)。

需要注意的是，“公共文化服務高質量發(fā)展”在國家政策層面雖然是2021年才正式提出的，但事實上2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》中就已明確指出“我國公共文化建設投入穩(wěn)步增長，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設施網絡基本建立”，我國公共文化服務建設進入“構建現(xiàn)代公共文化服務體系”階段。公共文化服務高質量發(fā)展不是另起爐灶，而是在“構建現(xiàn)代公共文化服務體系”目標下的持續(xù)提升。因此本文選取2016-2021年31個省份公共文化服務建設情況作為測度評估對象，探討6年間我國31個省份公共文化服務高質量發(fā)展的基礎與程度，以明確當前公共文化服務領域高質量發(fā)展存在的短板與不足。

（三）研究方法與數(shù)據(jù)處理

為了更好地在時間和空間兩個維度對2016-2021年我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的公共文化服務高質量發(fā)展水平進行測度，本文選擇加權綜合指數(shù)法，即在采用綜合指數(shù)法的基礎上，利用熵值法確定各項指標權重。相較于專家打分法，熵值法利用熵值計算各指標權重更為客觀。具體的處理步驟如下：

1.標準化處理

公共文化服務高質量發(fā)展評價是對各省相對水平的測度，由于所選取的各指標含義和計量單位不同，無法進行精準比較，需要對所選取的指標進行標準化處理。在極差標準化、歸一化、零－均值規(guī)范化等常見的標準化處理方法中，極差標準化法能夠保留原來數(shù)據(jù)中存在的關系，是消除量綱和數(shù)據(jù)取值范圍影響的最簡單方法。因此，本文采用極差標準化法對13項二級指標的原始數(shù)據(jù)進行標準化處理。為增強權重賦值后的公共文化服務高質量發(fā)展水平指數(shù)的區(qū)分度，將其控制在［60，100］區(qū)間內。本文所選取的指標均為正向指標，計算公式為：

四、公共文化服務高質量發(fā)展水平測度結果及分析

根據(jù)上述公共文化服務高質量發(fā)展評價模型和測算方法，導入全國31個省（自治區(qū)、直轄市）公共文化服務高質量發(fā)展的各項數(shù)據(jù)，得到2016-2021年各省公共文化服務高質量發(fā)展指數(shù)及排名。具體結果見表3。

由表3可知，2016-2021年我國公共文化服務高質量發(fā)展水平呈現(xiàn)出如下特征：

（一）我國公共文化服務高質量發(fā)展整體水平不高，且沒有隨投入規(guī)模的擴大而相應提升

從整體來看，2016-2021年我國公共文化服務高質量發(fā)展綜合指數(shù)均值在70.47～73.56之間波動，五年均值僅為72.22，高質量發(fā)展水平不高，且整體呈下滑趨勢。與此相對的是，2016-2021年間我國公共文化服務建設投入規(guī)模在逐年增長，無論是經費投入還是硬件設施均有較大增加。《中國文化文物和旅游統(tǒng)計年鑒》顯示，全國文化事業(yè)費由2016年的770.69億元增加到2021年的1132.88億元，增幅達47%；每萬人擁有公共圖書館建筑面積、群眾文化設施建筑面積分別從2016年的103平方米、288.64平方米增加到2021年的147.38平方米、376.68平方米，增幅分別為43.09%和30.50%。顯然我國公共文化服務高質量發(fā)展綜合水平并沒有隨著投入規(guī)模的擴大實現(xiàn)同步提升（如圖3所示）。這一定程度上表明以往加人、加錢、加設施的要素擴張驅動模式已難以適應公共文化服務高質量發(fā)展階段新的發(fā)展要求，需要進行動力機制的變革以促進質量、效益的提升。

（二）超過一半省份的公共文化服務高質量發(fā)展水平低于全國平均值，存在較大提升空間

具體來看，2016-2021年公共文化服務高質量發(fā)展水平超過全國均值的省份不足一半，且這一比例整體呈下降趨勢（具體見圖4）。以2021年為例，全國僅有浙江、山東、江蘇、湖南、湖北、西藏、河南、云南、江西、河北、廣東、安徽12個省份的公共文化服務高質量發(fā)展水平的指數(shù)得分超過了全國均值，占全國總省份數(shù)的38.71%。即便是表現(xiàn)最好的2016年，超過全國公共文化服務高質量發(fā)展均值水平的也只有15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），占全國總省份數(shù)的48.39%。這表明我國大多數(shù)省份的公共文化服務高質量發(fā)展水平都亟待優(yōu)化，存在較大的提升空間。

（三）各省域間公共文化服務高質量發(fā)展水平差異較大，且與經濟社會發(fā)展水平不同步

從各省域間的比較來看，2016-2021年我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的公共文化服務高質量發(fā)展水平存在較大差異。以2021年為例，浙江的公共文化服務高質量發(fā)展水平最高（85.97），海南的公共文化服務高質量發(fā)展水平最低（64.40），兩者高質量發(fā)展指數(shù)得分相差21.57。且各省域的公共文化服務高質量發(fā)展水平與各自的經濟社會發(fā)展水平呈現(xiàn)出一定的不同步性。為評估各省公共文化服務高質量發(fā)展水平與其經濟社會總體發(fā)展水平的匹配度，以2021年為例，以當年全國人均GDP與公共文化服務高質量發(fā)展指數(shù)均值作為截斷點，作出四象限波士頓矩陣圖，結果如圖5所示：

由圖5可知，北京、上海、福建、天津等省份雖然人均GDP均超過全國平均水平，甚或居于全國前列，但公共文化服務高質量發(fā)展水平均在全國平均線以下，分別居于全國第24、19、21、14位；而河南的人均GDP雖為全國第22位，但公共文化服務高質量發(fā)展指數(shù)卻達到了第7位。因而省域的公共文化服務高質量發(fā)展水平并不與各自的經濟社會發(fā)展水平完全同步。之所以如此，是因為在公共文化服務體系建設“從無到有”的階段，主要依靠人財物要素投入驅動模式來實現(xiàn)公共文化服務體系建設的快速擴展，因而經濟社會發(fā)達的省份往往能發(fā)揮起點優(yōu)勢，為本省域的公共文化服務體系建設提供更充足的資金與資源支撐，占據(jù)公共文化服務體系建設的先機；但進入到公共文化服務高質量發(fā)展階段，隨著廣覆蓋任務的完成，大規(guī)模要素投入擴張模式結束，經濟社會等起點差距不再是影響公共文化服務發(fā)展水平的絕對性因素，內涵式提升成為制約各省域公共文化服務發(fā)展水平差異的關鍵，各省域間公共文化服務體系建設的能動性與創(chuàng)新性對于促進公共文化服務高質量發(fā)展所起到的作用更為凸顯。

以人均GDP排名相對靠后，但公共文化服務高質量發(fā)展水平排名相對靠前的河南省為例，2021年河南省的人均文化事業(yè)費為36.25元、每萬人擁有公共圖書館建筑面積為84.2平方米、每萬人擁有群眾文化設施建筑面積為178.24平方米，各投入要素在全國31個省域中排名分別為第31、29、31位。但近年來河南省為推動公共文化服務高質量發(fā)展，建設了河南省文化合作社線上交流平臺，加快鄉(xiāng)村文化合作社建設；開展現(xiàn)代公共文化服務體系建設考核，根據(jù)考核結果設置獎勵資金；推動公共數(shù)字文化工程，對各地數(shù)字文化建設工作開展督導等，切實推進各項任務落實，推動基層實踐創(chuàng)新，從而在推進公共文化服務社會化、高效率、品質化和數(shù)字化等方面表現(xiàn)突出。由高質量發(fā)展指標測度結果來看，2021年河南省公共文化服務社會化、高效率、品質化、數(shù)字化四項一級指標的得分分別為6.364、5.926、5.404、5.547，在全國31個省域中分別處于第3、8、11、11位，整體提升了其公共文化服務高質量發(fā)展水平。

（四）品質化、數(shù)字化和均等化是當前制約公共文化服務高質量發(fā)展水平的主要短板

從各項指標得分的整體情況來看，2016-2021年間全國公共文化服務高質量發(fā)展各項一級指標的平均得分從高到低依次排列分別為高參與（7.26）、高效率（5.91）、社會化（5.63）、品質化（5.58）、數(shù)字化（5.45）和均等化（5.12）。

由表4可知，品質化、數(shù)字化和均等化的發(fā)展在2016-2021年整體表現(xiàn)相對不佳，成為當下制約公共文化服務高質量發(fā)展的主要短板。而均等化、品質化是實現(xiàn)公共文化服務價值控制的兩個方面，也是公共文化服務建設進入高質量發(fā)展階段后急需解決的服務效益提升、人民文化權益公平公正實現(xiàn)的問題。習近平總書記曾指出“不平衡不充分的發(fā)展就是發(fā)展質量不高的表現(xiàn)”。促進公共文化服務均衡發(fā)展、品質發(fā)展是實現(xiàn)公共文化服務高質量發(fā)展轉型的兩個關鍵。數(shù)字化是打通服務群眾“最后一公里”的重要途徑，提升公共文化服務數(shù)字化水平是國家文化數(shù)字化戰(zhàn)略的重要任務，但目前數(shù)字技術在公共文化領域的應用仍待進一步加強，公共文化服務智慧化模式仍待進一步完善、健全。

五、研究結論與建議

基于前述公共文化服務高質量發(fā)展水平的測度結果，可以發(fā)現(xiàn)：當前我國公共文化服務高質量發(fā)展水平整體不高、各省域間差異較大，存在較大提升空間，且品質化、數(shù)字化和均等化是制約目前公共文化服務高質量發(fā)展水平的主要短板。因而“十四五”時期要推動公共文化服務高質量發(fā)展，可以從以下幾個方面著力：

一是轉變發(fā)展理念，堅持加快“動力變革”、促進“效率變革”、實現(xiàn)“質量變革”是推動公共文化服務高質量發(fā)展的根本路徑。公共文化服務高質量發(fā)展不只是發(fā)展階段的變化，核心還是發(fā)展理念、發(fā)展模式的轉型。其中“動力變革”是基礎，要通過“技術+機制”創(chuàng)新，來實現(xiàn)公共文化服務發(fā)展動能的轉換，以創(chuàng)新促發(fā)展、提效率；“效率變革”是關鍵，不僅要注重投入產出績效，更重要的是要實現(xiàn)公共文化服務的有效供給，塑造良好的供需關系，切實提升服務效能；“質量變革”是目標，以“讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活”為導向，注重公眾感知，堅持正確的價值方向。各地政府更應充分發(fā)揮主觀能動性，實現(xiàn)公共文化服務領域的“三大變革”，提升服務質量，拓展群眾參與，切實增強公眾文化的獲得感、幸福感。

二是著力推動建立高質量發(fā)展的公共文化服務評價機制。一方面推動公共文化服務高質量發(fā)展需要建立相應的高質量評價制度作為引導和保障。如前所述，公共文化服務高質量發(fā)展也內含了評估取向的轉變。需要在堅持質量、效益優(yōu)先的前提下，建立與高質量發(fā)展相匹配的公共文化服務評價制度，完成評價理念、評價導向、評價目標、評價方式的系統(tǒng)轉變，并將評價結果與相應獎懲制度掛鉤，以評促轉、以評促建，真正實現(xiàn)質量改進。另一方面是需要建立健全公共文化服務高質量發(fā)展評價的指標體系和統(tǒng)計體系。原有的公共文化服務績效評價指標或公眾公共文化服務滿意度評價指標都只能反映高質量發(fā)展的某一個方面，可以從過程質量、結果質量兩方面入手，進一步完善公共文化服務高質量發(fā)展評價指標體系。更重要的是，還需立足高質量發(fā)展評價，修改完善原有的文化統(tǒng)計制度?，F(xiàn)有的文化事業(yè)統(tǒng)計體系基本上是從公共文化服務機構供給側出發(fā)形成的層層上報統(tǒng)計制度，不僅時效性欠佳，且客觀性、嚴謹性有待加強，特別是一些數(shù)字化、社會化等新興動向往往難以納入以往的統(tǒng)計口徑。

三是依據(jù)當前公共文化服務高質量發(fā)展的短板，著力過程質量和結果質量的持續(xù)提升。在過程質量提升上，著力推進公共文化服務數(shù)字化、社會化。當前我國公共文化服務數(shù)字化建設相當程度上是將文化資源數(shù)字化，而未來發(fā)展應在數(shù)字化、網絡化的基礎上建立公共文化智慧化服務模式，依托移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等技術，實現(xiàn)公眾文化需求智能感知到服務智能推送、智能適配的全鏈條服務，同時通過開展數(shù)字技能教育和培訓等方式，同步提升公眾數(shù)字文化資源獲取和使用等方面的意識和能力。推進公共文化服務社會化重在擴大社會參與，通過政府購買公共文化服務、實施公共文化設施社會化管理運營等方式，構建公共文化服務多元供給格局。

在結果質量提升上，均等化、品質化是目前公共文化服務高質量發(fā)展的短板。因此應在進一步優(yōu)化績效控制、受眾感知的基礎上，推進公共文化服務的均衡發(fā)展和品質發(fā)展。要提高公共文化服務均等化水平，關鍵在建立以服務人口為基準的公共文化服務標準化建設，用標準化促進公共文化服務供給的均等化，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體三個層面的公共文化服務一體化。要推進公共文化服務品質發(fā)展，一方面需要發(fā)揮公共文化服務機構作為“文化中間人”角色，憑借其在文化領域中累積的專業(yè)優(yōu)勢，影響公眾對文化品位和價值的感知與判斷，將滿足人民文化需求與增強人民精神力量相結合，引領文化風尚；另一方面公共文化服務是免費或低收費的服務，但這絕不意味著服務的低品質，應立足公共文化服務品牌化、特色化的打造，發(fā)揮公眾服務質量監(jiān)督的作用，加強服務質量的考核，以提升服務品質，實現(xiàn)公共文化服務的“優(yōu)質優(yōu)效”。

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Research on the Evaluation of High－quality Development of Public Cultural Services

Peng Leiting，Zhang Lu

（National Institute of Cultural Development，Wuhan University）

Abstract：Establishing a scientific assessment indicator system for the high－quality development of public cultural services is the key to promoting the high－quality development of public cultural services and improving the level of public cultural services during the “14th Five－Year Plan” period. Based on the connotation of high－quality development， starting from process quality and result quality， this paper builds up a high－quality development of public cultural services，which includes 13 indicators in 4 dimensions（process improvement， value control， performance control and audience perception） and measures the high－quality development level of public cultural services in China from2016 to 2021.The study found that the current level of high－quality development of public cultural services in China is not high on the whole， with large differences between provinces， and there is a big space for improvement. Equalization，quality and digitization are the main short boards restricting the level of high－quality development of public cultural services. To promote the high－quality development of public cultural services during the “14th Five－Year Plan” period， it is necessary to change the development concept， establish a high－quality development－oriented evaluation mechanism for public cultural services， and focus on the optimization improvement of process quality and result quality.

Key Words：public cultural services; high－quality development evaluation; result quality; process quality

責任編輯 王 毅

彭雷霆，武漢大學國家文化發(fā)展研究院，電子郵箱：penglt168@163.com；張璐，武漢大學國家文化發(fā)展研究院，電子郵箱：1324097806@qq.com。本文是國家社科基金藝術學項目“高質量發(fā)展視野下公共文化服務效能評價研究”（21BH166）的成果。感謝匿名審稿人對本文提出的意見，文責自負。）