新形勢下基層央行內(nèi)部審計應對風險挑戰(zhàn)的作用機理與實踐路徑

陳新

[摘要]本文通過分析基層人民銀行面臨的風險現(xiàn)狀，介紹內(nèi)部審計防范化解風險的作用機理，從審計計劃制訂、審計監(jiān)督開展、審計機制建設三個維度構建內(nèi)部審計防范化解風險的實踐路徑，以期更好發(fā)揮內(nèi)部審計在促進基層人民銀行安全、規(guī)范、高質(zhì)量發(fā)展中的作用。

[關鍵詞]內(nèi)部審計? ?風險? ?機理? ?實踐路徑

當前，我國經(jīng)濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大。中國人民銀行作為國家的中央銀行，是重要的宏觀調(diào)控部門，肩負著制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定等重要職責，人民銀行的履職效能關系著國家經(jīng)濟發(fā)展和社會民生穩(wěn)定。內(nèi)部審計作為人民銀行組織治理的重要組成部分，如何更好發(fā)揮常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”作用，及時對組織的政策、資金、信息、業(yè)務進行“全面掃描”，精準識別、快速預警和控制風險，助力組織防范風險、提質(zhì)增效值得深入思考和探索。

一、基層央行面臨的風險挑戰(zhàn)

近年來，受國際環(huán)境變化、經(jīng)濟形勢日趨復雜等外部因素，以及中央銀行職能調(diào)整、業(yè)務更新等內(nèi)部因素的影響，人民銀行在行使職能過程中的風險內(nèi)涵和外延進一步拓展，履職風險呈現(xiàn)種類多、涉及面廣、復雜多變等特征。依照《中國人民銀行分支機構內(nèi)部控制指引》，基層央行在對外履職和內(nèi)部管理中主要面臨法律風險、聲譽風險、資產(chǎn)風險、信息技術風險、效率風險、操作風險六類風險挑戰(zhàn)（見表1），具體表現(xiàn)如下：

一是法律風險。外部履職方面，人民銀行對金融機構具有一定的行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰權?；鶎友胄性趯ν鈭?zhí)法檢查時，若出現(xiàn)因執(zhí)法不當、貫徹執(zhí)行政策有偏差、制定細則或辦法不正確、管理監(jiān)督不到位，導致業(yè)務或事務違法等情況，則可能引發(fā)法律風險。內(nèi)部管理方面，近年來，基層央行購買服務點多面廣，購買服務合同管理的規(guī)范化、精細化要求越來越高，若出現(xiàn)合同簽訂、履行與現(xiàn)行法律相悖等情況，則可能帶來法律風險。

二是聲譽風險。提供金融服務作為中央銀行三大職能之一，涉及業(yè)務工作的各個方面，包括征信管理、經(jīng)理國庫、銀行賬戶管理等，這些職能既是人民銀行服務社會的重要窗口，也是社會各界、普通民眾的關注熱點?；鶎友胄袑ν饴男薪鹑诜章毮軙r，業(yè)務或行為處理不當，如征信異議處理不規(guī)范、個稅退稅不及時、企業(yè)銀行賬戶管理不到位等，出現(xiàn)被媒體或輿論給予負面評論的情況，則可能帶來聲譽風險。

三是資產(chǎn)風險。人民銀行作為貨幣政策的制定者、傳導者、推動者，具有運用和管理貨幣政策工具的重要職能。特別是2020年以來，人民銀行密集推出包括普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具和普惠小微企業(yè)信用貸款支持計劃、普惠小微貸款階段性減息工具、碳減排支持工具、交通物流專項再貸款等多種結構性貨幣政策工具，意在支持穩(wěn)企紓困和實體經(jīng)濟發(fā)展。若因差錯、舞弊、人員素質(zhì)差異、管理監(jiān)督不力或突發(fā)事件等原因，導致部分資金投向背離政策導向，出現(xiàn)資金錯配、低配情況，則可能導致采用信用方式發(fā)放的政策資金遭受損失。同時，基層央行還擁有一定的房屋及建筑物、運輸工具、電子設備等固定資產(chǎn)，若在使用和管理過程中出現(xiàn)出租出借不合規(guī)、維修處置不恰當?shù)惹闆r，也有可能造成資產(chǎn)風險。

四是信息技術風險。隨著信息技術的廣泛運用，信息化已滲透到人民銀行各項業(yè)務和管理中，這給基層央行履職帶來了積極影響。同時，信息技術天然的復雜性、脆弱性也給其運用和管理帶來了一定挑戰(zhàn)。履職過程中，若因網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)技術運用不合理、人員技能不足、運行與管理措施不到位、失效或突發(fā)事件、不可抗力等原因，出現(xiàn)系統(tǒng)運行中斷、不穩(wěn)定，數(shù)據(jù)泄露、被篡改或不當使用等情況，則有可能給基層央行業(yè)務正常運轉(zhuǎn)造成工作被動和負面影響，從而引發(fā)信息技術風險。

五是效率風險。2020年以來，新冠肺炎疫情給我國經(jīng)濟社會帶來了很大的挑戰(zhàn)，預算收支矛盾加劇，黨中央、國務院提出“過緊日子”要求，人民銀行總行強調(diào)各級機構要精打細算、講求績效，全面推動預算資金提質(zhì)增效，人民銀行各級機構的績效管理工作要求越來越嚴格。若由于人員素質(zhì)差距、業(yè)務差錯或突發(fā)事件、不可抗力等原因，出現(xiàn)財務資源浪費、資金使用效率低下、預算對重點履職保障程度不高等情況，則可能帶來資金效率風險。另外，基層央行在履職過程中若未建立高效的溝通和決策機制，出現(xiàn)信息溝通不暢通、決策程序不科學、決策信息質(zhì)量不高等情況，還將導致工作效率風險。

六是操作風險。操作風險主要指人民銀行業(yè)務履職中，因操作人員的業(yè)務素質(zhì)差距、過失等原因，出現(xiàn)業(yè)務或管理不合規(guī)的情況。操作風險具有普遍性，幾乎所有業(yè)務職能、業(yè)務流程中都可能潛藏操作風險，并且操作風險一旦發(fā)生，還可能會產(chǎn)生連鎖反應，引發(fā)其他關聯(lián)風險，需要引起高度關注。

二、內(nèi)部審計防范化解風險的作用機理

內(nèi)部審計通過發(fā)揮其監(jiān)督、評價、建議職能，形成揭示風險、反映風險、應對風險的閉環(huán)，在助力組織防范化解風險中具有獨特優(yōu)勢和重要作用。

（一）發(fā)揮監(jiān)督職能，全面揭示風險

內(nèi)部審計既可以通過開展全面審計揭示組織整體風險，也可以通過開展專項審計揭示特定業(yè)務領域的風險，還可以對組織內(nèi)外部可能存在的潛在風險隱患進行專項排查，關注可能帶來的損失，防患于未然。通過發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職能，從點到面，從橫向到縱向、從已然到未然，全面系統(tǒng)地揭示組織風險狀況，能更好地為組織治已病、防未病。

（二）發(fā)揮評價職能，客觀反映風險

內(nèi)部審計具有獨立于業(yè)務部門的天然特性，依托審計監(jiān)督情況，能對內(nèi)部風險信息進行深入分析、客觀評價，還能對外部環(huán)境影響單位治理目標的不確定因素，如法律法規(guī)和政策變化、經(jīng)濟環(huán)境變化、信息技術變化等進行分析研判，綜合評價內(nèi)外部因素對本單位風險管理產(chǎn)生的不確定影響，并客觀、完整地向管理層進行匯報和提示，幫助其全面掌握風險信息，準確研判風險程度，有效進行風險管理。

（三）發(fā)揮建議職能，積極應對風險

新形勢下，人民銀行內(nèi)部審計除了發(fā)揮傳統(tǒng)的監(jiān)督職責之外，還能根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)，由表及里、見微知著，深入分析問題產(chǎn)生原因，仔細研判問題背后風險，向單位管理層或業(yè)務部門提出優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃、深化制度建設、強化內(nèi)部控制、完善業(yè)務流程等方面的審計建議，幫助單位有針對性地制定風險防范措施，提高風險管理水平。比如，根據(jù)基層行發(fā)現(xiàn)的普遍性問題、機制體制問題，提出具有操作性、建設性的審計建議，促進管理層優(yōu)化頂層設計，從源頭上、根本上防范履職風險，提升工作效能。

三、內(nèi)部審計防范化解風險的實踐路徑

基于內(nèi)部審計防范化解風險的作用機理，根據(jù)審計監(jiān)督共性的工作程序和個性的審計內(nèi)容，結合基層央行內(nèi)部審計工作特點，可從審計計劃制訂、審計監(jiān)督實施、審計機制建設三個方面入手，構建一套審計工作路徑（見圖1），以充分發(fā)揮內(nèi)部審計在助力組織防范化解風險中的作用。

（一）科學制訂審計計劃，精準繪制排雷掃險“作戰(zhàn)圖”

1.結合風險評估結果，制定平面作戰(zhàn)圖。基于風險管理視角，以人民銀行每年開展的風險評估工作為基礎，依托風險評估結果，按照固有風險值和剩余風險值排序，遵循風險值越大、審計項目安排越靠前的原則，制訂中長期審計規(guī)劃和年度審計計劃。通過將風險評估結果與審計計劃編制有機結合，確保審計覆蓋率、審計頻率與審計對象的風險分布、風險水平相符合。

2.結合內(nèi)部管理需求，制定重點作戰(zhàn)圖。將經(jīng)濟責任審計計劃與干部監(jiān)督管理需求對接，主動與紀檢監(jiān)察、組織人事部門溝通，提前了解領導干部在經(jīng)濟活動中落實黨風廉政建設和遵守廉潔從政規(guī)定的情況，將其作為編制經(jīng)濟責任審計年度計劃的重要參考。同時，將專項審計項目計劃與業(yè)務管理需求對接，將貨幣信貸、貨幣發(fā)行、經(jīng)理國庫、征信管理等與單位穩(wěn)健運行息息相關的重要業(yè)務領域納入審計項目計劃備選庫，實現(xiàn)審計監(jiān)督對單位重要業(yè)務領域全覆蓋。

3.結合資源配置情況，制定區(qū)域作戰(zhàn)圖。編制歷年內(nèi)審項目分布熱圖，將各部門（單位）接受審計的次數(shù)、年份、項目、發(fā)現(xiàn)問題進行全面統(tǒng)計，通過重點關注審計頻率偏低、審計涉及較少甚至從未涉及的領域，精準排查審計監(jiān)督盲區(qū)，將其納入審計計劃范圍，促進審計全覆蓋；通過查看歷年審計發(fā)現(xiàn)問題，摸清問題個數(shù)較多、頻率較高區(qū)域，確立審計重點關注對象。再結合內(nèi)審部門已有人力、財物、信息技術等審計資源，找到待審對象個數(shù)和審計資源配置兩者之間的最大公約數(shù)，以此制訂審計計劃，在有限審計資源下實現(xiàn)既不放過重點領域，也不留下監(jiān)督空白。

（二）全面拓展監(jiān)督維度，全力打好防范化解風險“攻堅戰(zhàn)”

1.做實經(jīng)濟責任審計，發(fā)揮權力運行“監(jiān)督者”作用。基層央行順應領導干部經(jīng)濟責任審計新變化、新特點和新要求，按照“四年一個周期”全覆蓋原則，對轄內(nèi)領導干部開展經(jīng)濟責任審計。審計經(jīng)濟事項時，應以決策流程為主線，宏觀上關注重大事項決策、重要干部任免、重大項目投資安排、大額資金使用等“三重一大”情況，微觀上關注經(jīng)濟支出、審批程序、報銷憑據(jù)等制度執(zhí)行情況，以此評價領導干部經(jīng)濟責任履行情況；審計重大政策措施落實情況時，應全流程關注政策傳導部署、決策執(zhí)行、實施效果等，以此全面客觀評價領導干部貫徹落實重大政策的真實情況。通過強化對公權力運行的審計監(jiān)督，防范領導干部亂作為、假作為造成的權力運行風險以及慢作為、不作為造成的資源浪費風險。

2.做深預算管理審計，發(fā)揮資金使用效益“助燃劑”作用。一方面，注重預算管理合規(guī)性。全面關注預算費用支出的情況，重點關注貫徹落實全面從嚴治黨要求、中央八項規(guī)定精神等情況，尤其是“底線”“紅線”問題，并根據(jù)審計問題表象找到問題根源所在，針對性提出審計建議，防范資金使用的合規(guī)風險。另一方面，注重預算管理績效性。將審計視角逐步從關注資金用得“對不對”轉(zhuǎn)向資金用得“好不好”、效率用得“高不高”。比如，對預算編制、預算核批及分配、預算執(zhí)行進行全流程穿行測試，對全行辦公用品、電子耗材等的采購和使用情況進行全面監(jiān)督，對績效目標設立和完成、績效結果及其運用進行審計評價，提出進一步優(yōu)化資金使用效率的審計建議，防范資金使用的效率風險。

3.做細重點業(yè)務專項審計，發(fā)揮單位安全運行“守護者”作用。依據(jù)《中國人民銀行主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（即人民銀行“三定”規(guī)定），目前湖南省內(nèi)各市州中心支行有16—18個內(nèi)設職能部門。內(nèi)審部門在對全行業(yè)務職能進行全面梳理的基礎上，聚焦內(nèi)部管理和對外履職安全底線，針對性選擇依法行政、征信管理、貨幣發(fā)行等重要業(yè)務職能開展專項審計，發(fā)揮多種類型審計的協(xié)同作用，防范化解組織業(yè)務運行風險。

4.做好重大政策貫徹落實情況審計，發(fā)揮政策落地“推動者”作用。人民銀行內(nèi)審部門根據(jù)黨中央重要決策部署精神，可與業(yè)務部門協(xié)同合作，采取職責融合、過程合力、作用互補、成果互通的方式，走出辦公室，外延至政府部門、商業(yè)銀行、企事業(yè)單位等進行調(diào)查研究，反向印證并深入分析審計發(fā)現(xiàn)問題，提出宏觀政策、機制體制等層面的意見建議，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在促進人民銀行履行金融風險防控、深化經(jīng)濟金融改革職責方面的作用。

（三）強化三項機制建設，合力走好防范化解風險“最后一公里”

1.構建立體化風險預警機制。一是建立風險磋商機制。在審計過程中，內(nèi)部審計人員在認真區(qū)分問題性質(zhì)和審慎研判風險的基礎上，現(xiàn)場與審計對象充分溝通、交換意見、提出建議，督促其主動整改。審計結束后，內(nèi)部審計人員根據(jù)審計項目開展情況，與業(yè)務部門召開面對面風險提示會，提請條線管理層重視和督促問題整改落實；制發(fā)《內(nèi)審提示函》，抄送相關業(yè)務條線，建議其將審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題作為日常業(yè)務檢查重點，避免同類型問題再次發(fā)生，及時有效地消除風險隱患。二是建立問題分析機制。按年度梳理審計發(fā)現(xiàn)問題，樹立研究型思維，總結轄區(qū)風險分布苗頭性、普遍性、趨勢性特征，對問題進行橫向結構分析、縱向趨勢分析，形成綜合分析報告，向黨委匯報，并適時進行公開通報和風險提示。

2.構建多維度整改評估機制。審計整改評估是鞏固和擴大審計成果的重要方式，對于防范化解風險具有重要意義。人民銀行內(nèi)部審計部門按照“誰主審、誰評估”原則，對審計項目發(fā)現(xiàn)問題整改情況進行全面評估，督促整改工作落實到位。在評估形式上，依托審計發(fā)現(xiàn)問題銷號清單，采取突擊排查、專項排查、以項目帶排查等形式，對上一年所有審計項目進行審計整改評估。在評估方法上，通過查看相關制度及會議記錄，核實問題整改資料，分析問題產(chǎn)生原因，分清問題整改責任等，對整改措施的有效性、整改結果的真實性進行評價，撰寫整改評估報告，向上級內(nèi)審部門和審計對象發(fā)送，對于評估發(fā)現(xiàn)的應付整改、虛假整改甚至未整改的，適時實名通報并提出追責建議，硬性督促整改工作落到實處、見到實效。

3.構建全方位整改長效機制。積極探索構建審計整改長效機制，以制度形式明確審計整改責任，規(guī)范整改內(nèi)部協(xié)作機制，推動各部門形成問題整改合力。比如，出臺《審計發(fā)現(xiàn)問題約見談話制度》，針對審計項目中發(fā)現(xiàn)的嚴重問題以及屢審屢犯問題，對機關部門、轄內(nèi)支行主要負責人進行詢問、提醒、警示和誡勉談話，從嚴壓實整改責任；出臺《檢查發(fā)現(xiàn)問題整改監(jiān)督辦法》，明晰整改監(jiān)督的職責、流程、標準、措施和成果運用等內(nèi)容，實行整改目標與崗位職責、年度考核、干部任用三掛鉤，加大對審計整改不力的責任追究，剛性督促整改落實；出臺《“大監(jiān)督”工作實施細則》，構建內(nèi)部審計與紀檢監(jiān)察、組織人事等部門的工作協(xié)同機制，綜合運用紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督執(zhí)紀問責職能和組織人事部門的干部任免、績效考核職責，營造狠抓問題整改的“嚴緊硬實”氛圍。通過完善制度，建立問題整改長效機制，進一步鞏固問題整改成果，提高問題整改質(zhì)效。

四、結束語

近年來，基層央行在發(fā)揮內(nèi)部審計防范化解風險方面進行了一系列探索和實踐，取得了一定經(jīng)驗和成果。但央行機構改革、審計范圍擴大、內(nèi)審高質(zhì)量發(fā)展要求等內(nèi)外部審計環(huán)境的新變化，也對審計信息化技術、審計人員能力提出了更高的要求、更大的挑戰(zhàn)。建議基層央行內(nèi)部審計與時俱進，進一步轉(zhuǎn)變和優(yōu)化工作思路，積極運用大數(shù)據(jù)平臺和信息化方式，推動基層央行內(nèi)部審計從現(xiàn)場審計向“現(xiàn)場+非現(xiàn)場”的審計模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“線上線下”同向發(fā)力；積極推進內(nèi)部審計人才隊伍培養(yǎng)，加強學習培訓，加大實踐鍛煉，全方位鍛造內(nèi)部審計人員的宏觀思辨、研究分析和溝通表達能力，以更好發(fā)揮內(nèi)部審計在促進組織防范風險及提質(zhì)增效中的作用。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行內(nèi)審科，郵政編碼：414000，電子郵箱：1046843077@qq.com）

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