財政壓力、稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)偏向

儲德銀　張鷺月

內(nèi)容提要：構(gòu)建激勵相容的新型央地財政關(guān)系，有利于強(qiáng)化地方政府以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向的行為邏輯。文章構(gòu)建了動態(tài)面板回歸模型，對286個地級市2007—2019年數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，以了解財政壓力和稅收分成對地級市政府公共支出結(jié)構(gòu)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，財政壓力增加導(dǎo)致地級市政府降低民生性支出占比；總稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)偏向之間關(guān)系雖為正但不顯著。通過面板門檻回歸模型，以總稅收分成為門檻變量發(fā)現(xiàn)，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向不僅存在顯著非線性負(fù)效應(yīng)，且伴隨分成比例增加呈先降后升“U”型變化特征。通過分地區(qū)和分稅種進(jìn)一步考察，發(fā)現(xiàn)財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)具有顯著異質(zhì)性。

關(guān)鍵詞：財政壓力；稅收分成；公共支出結(jié)構(gòu)；地方財政

中圖分類號：F812.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：2095-1280（2023）02-0001-13

一、引言

黨的二十大報告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)?！碑?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。而且，當(dāng)前我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構(gòu)建激勵相容的新型央地財政關(guān)系，不僅有助于強(qiáng)化地方政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的行為邏輯，還可以通過提升地方治理效能更好滿足人民需求。然而，分稅制改革雖在一定程度上理順了中央與地方政府的收入劃分關(guān)系，但也通過“財權(quán)上收、事權(quán)下解”在央地政府間形成了收支非對稱的治理格局，加劇了地方政府尤其是省以下政府的財政壓力。隨著深化體制改革的推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的復(fù)雜多變，較大財政壓力下地方政府收支行為的異化及其經(jīng)濟(jì)社會負(fù)面影響不斷累積。尤其在“政治晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”雙重激勵機(jī)制作用下，地方政府公共支出結(jié)構(gòu)具有明顯的生產(chǎn)性支出偏向。換言之，地方政府的教育、醫(yī)療和住房等民生性支出被生產(chǎn)性支出過度擠占，導(dǎo)致民生性公共服務(wù)供給不足（劉俸奇等，2021）。立足中國式分稅財政體制，科學(xué)的稅收分成制度通過靈活調(diào)整縱向政府間稅收收入的分配，不僅能化解財政壓力對地方政府產(chǎn)生的激勵扭曲，還能優(yōu)化地方政府公共支出結(jié)構(gòu)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。故此，本文試圖從理論和實(shí)證兩方面，詮釋財政壓力、稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)偏向之間的作用機(jī)制，為緩解地方政府財政壓力、優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)提供決策參考。

央地政府間財政收支失衡是分權(quán)體制國家的普遍現(xiàn)象，由此伴生的地方財政壓力問題也成為國內(nèi)外學(xué)者研究的焦點(diǎn)。鑒于公共支出結(jié)構(gòu)是觀察政府職能履行的有效窗口，已有文獻(xiàn)圍繞財政壓力與公共支出結(jié)構(gòu)間的關(guān)系展開了探索。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，財政壓力是影響地方公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素（Castro，2017），財政分權(quán)改革雖然賦予了地方政府較大財政自主權(quán)，但加重了地方財政壓力并導(dǎo)致政府支出結(jié)構(gòu)扭曲（Keen et al.，1997）。比如，較大財政壓力會迫使地方政府增加生產(chǎn)性支出，相對忽視公共服務(wù)供給（Que et al.，2019）。與此相反，Innes et al.（2015）以發(fā)達(dá)國家為觀察樣本發(fā)現(xiàn)，2008年金融危機(jī)后中央政府削減補(bǔ)貼導(dǎo)致地方財政壓力增大，地方政府為保障民生性支出，傾向選擇降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性支出。

儲德銀和邵嬌（2018）認(rèn)為中國式財政分權(quán)改革不僅塑造了縱向政府間收支分權(quán)的非對稱格局，而且顯著影響了地方政府公共支出行為的選擇。伴隨企業(yè)所得稅分享改革、取消農(nóng)業(yè)兩稅等稅制改革的實(shí)施，地方財政收支缺口日益膨脹（謝貞發(fā)等，2017）。為緩解財政壓力與積累晉升資本，地方政府傾向擴(kuò)張可產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益與拉動自有收入增長的生產(chǎn)性支出，相對忽視甚至壓縮民生性支出（龔鋒和盧洪友，2009；陳曉光，2016；陳思霞等，2017；吳敏和周黎安，2020）。楊得前和汪鼎（2021）通過分析我國地級市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對財政壓力增加，地級市政府在生產(chǎn)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域均會采取“有保有壓”的支出策略。雖然稅收分成制度是化解地方財政壓力的有效舉措，亦是激勵與約束地方財政收支行為的關(guān)鍵制度安排，然而令人遺憾的是，很少有學(xué)者將財政壓力、稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)三者納入同一框架進(jìn)行分析，僅有零星文獻(xiàn)略有顯現(xiàn)。譬如，馬光榮等（2019）發(fā)現(xiàn)，地級市所得稅分成比例提高將導(dǎo)致地方政府增加生產(chǎn)性支出占比。謝貞發(fā)和張佼雨（2021）發(fā)現(xiàn)，稅收分成率增加激勵地級市政府強(qiáng)化“稅基增進(jìn)型”公共產(chǎn)品配置，相對弱化甚至減少“非稅基增進(jìn)型”公共產(chǎn)品供給。

為此，本文將圍繞財政壓力、稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)之間關(guān)系展開研究，與已有研究相比，在以下三方面或有創(chuàng)新：一是嘗試從理論層面詮釋三者間的多維作用機(jī)制；二是構(gòu)建動態(tài)面板回歸模型，針對財政壓力與稅收分成對地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的影響進(jìn)行考察；三是從分地區(qū)和分稅種兩個層面進(jìn)行異質(zhì)性考察，進(jìn)一步探究財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)的非線性效應(yīng)是否伴隨稅收分成比例的改變而發(fā)生變化。

二、理論機(jī)制和研究假設(shè)

（一）財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)的直接作用機(jī)制

首先，過重的財政壓力會促使地方政府支出向可促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅源增加的生產(chǎn)建設(shè)性支出傾斜。地方政府收支缺口會隨其自有財力與事權(quán)錯配程度加深而不斷擴(kuò)大，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)尋求財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，就成為壓力體制下地方政府的最優(yōu)選擇。正因如此，地方政府的公共支出行為通常會優(yōu)先考慮轄區(qū)企業(yè)的發(fā)展需要，而相對忽視居民對民生性公共產(chǎn)品的需求，導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”。

其次，地區(qū)間橫向競爭催生的隱形財政壓力進(jìn)一步加劇地方公共支出結(jié)構(gòu)偏向。囿于資源稟賦差異，落后地區(qū)政府在橫向競爭中需要付出更多的財政努力，如提高稅率或擴(kuò)大征稅范圍等，但稅負(fù)增加有可能助推轄區(qū)內(nèi)資源外流。為了避免稅源流失并在“公共服務(wù)標(biāo)尺”競爭中獲利，落后地區(qū)政府傾向于強(qiáng)化對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，這加劇了地方財政預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)更加扭曲，且通常表現(xiàn)為投資過度而公共服務(wù)支出不足（Keen et al.，1997）。

最后，生產(chǎn)性支出和民生性支出的固有差異是地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向的原因之一。生產(chǎn)性支出為轄區(qū)企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)提供了支持，通過完善轄區(qū)硬件設(shè)施還有助于吸引外部要素流入，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。而民生性支出投資周期較長，回報見效慢，短期內(nèi)難以拉動經(jīng)濟(jì)增長。而且，生產(chǎn)性支出形成的經(jīng)濟(jì)效益具有較強(qiáng)的獨(dú)享性特征，民生性支出則具有顯著外部性，這種差異無疑是引發(fā)財政分權(quán)體制下政府支出向生產(chǎn)性領(lǐng)域傾斜的內(nèi)在根源（張宇，2013）。

綜上，提出研究假設(shè)1：財政壓力上升會促使地方政府增加生產(chǎn)性支出，相對減少民生性支出。

（二）財政壓力伴隨稅收分成比例變化對公共支出結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制

首先，在事權(quán)與支出責(zé)任不變的情況下，當(dāng)?shù)胤蕉愂辗殖杀壤^低時，政府稅收收入水平降低，自有財力相應(yīng)減少，其公共支出結(jié)構(gòu)勢必會有所調(diào)整。尤其當(dāng)財政支出規(guī)模存在一定剛性時，地方政府需要在支出項(xiàng)目之間進(jìn)行策略安排。加之生產(chǎn)性支出與民生性支出的不同屬性與效益分配，地方政府有可能傾向于將有限的財政資金投入生產(chǎn)性領(lǐng)域，忽視民生性支出。伴隨地方政府稅收分成比例的提高，財政壓力得以減輕。在擁有更多財政自主權(quán)和自有財力的前提下，地方政府有可能在保增長保運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)與資金分配方案，擴(kuò)大民生性項(xiàng)目的資金供給，對原有支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行校正。

其次，政府間圍繞事權(quán)與支出責(zé)任的策略互動有助于提高地方稅收分成比例，從而激勵其調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)。上級政府為緩解財政壓力抑或取得財政盈余，傾向?qū)⒅С鲐?zé)任下沉。而此時下級政府以更了解轄區(qū)居民公共需求偏好以及更好落實(shí)上級大政方針為籌碼討價還價，要求上級政府提高其稅收分成比例。理論上，上下級政府間的博弈結(jié)果通常是上級政府一方面下移支出責(zé)任，另一方面提高下級政府的稅收分成比例，這在一定程度上有助于促使下級政府調(diào)整或優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。

最后，當(dāng)前增值稅和企業(yè)所得稅是各級政府稅收收入最重要的構(gòu)成部分，這兩個稅種分成比例的變化，影響地方財政的自有財力及支出行為選擇。當(dāng)?shù)胤剿荚鲋刀惙殖杀壤^低時，存在兩種可能：一是地方政府為擴(kuò)大增值稅收入規(guī)模而大力發(fā)展增值稅應(yīng)稅行業(yè)，如為轄區(qū)內(nèi)納稅企業(yè)提供補(bǔ)貼等；二是地方政府選擇“不作為”，即維持現(xiàn)有增值稅收入規(guī)模，但經(jīng)濟(jì)績效考核壓力極易導(dǎo)致“道德風(fēng)險”。上述兩種情形下，地方政府均傾向擴(kuò)張生產(chǎn)性支出規(guī)模，相對擠壓民生性支出。與之相對，當(dāng)增值稅分成比例提高時，稅收收入增加，財政壓力緩解，地方政府不僅具有積極性發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，亦為保障與改善民生性公共品供給提供了可能。與之類似，當(dāng)?shù)胤剿计髽I(yè)所得稅分成較低時，地方政府缺乏主動強(qiáng)化稅收努力抑或征管效率的積極性。由于放松稅收努力導(dǎo)致的稅收流失以及市場競爭格局改變，容易引發(fā)區(qū)域資源配置失衡并加劇地區(qū)間橫向差異，最終影響政府對民生性公共產(chǎn)品的供給規(guī)模與質(zhì)量。反之，當(dāng)企業(yè)所得稅分成較高時，為提升自有財力水平以緩解財政壓力，地方政府傾向于提高稅收征管效率，收入側(cè)征管效率的提高勢必傳導(dǎo)至支出側(cè)，為優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

綜上，提出研究假設(shè)2：伴隨央地政府間稅收分成比例的調(diào)整，財政壓力對地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向具有顯著的非線性效應(yīng)。

三、變量定義、數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計(jì)特征

（一）變量定義

1.被解釋變量：公共支出結(jié)構(gòu)偏向（PEStr）

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。地方政府通過經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不斷優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，從量和質(zhì)兩個維度提升民生性公共服務(wù)供給。為此，本文借鑒儲德銀和邵嬌（2018）的研究，以民生性支出占一般公共預(yù)算支出的比重度量地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向情況。同時，鑒于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等支出基本覆蓋政府在民生性公共服務(wù)改善上的投入（孫開和張磊，2020），本文以這三者支出之和代表政府民生性支出水平，公式如下：

其中，PEStr代表公共支出結(jié)構(gòu)偏向情況，取值在0到1之間。其值越接近于0表明一般公共預(yù)算支出中民生性支出占比越小，即存在“輕民生、重建設(shè)”的結(jié)構(gòu)偏向特征；越接近于1，表示地方政府越重視民生性公共服務(wù)供給。因我國2006年實(shí)施的政府收支分類改革導(dǎo)致公共支出科目與統(tǒng)計(jì)口徑在2007年前后發(fā)生較大差異，以及部分地級市關(guān)鍵年份數(shù)據(jù)不全，本文最終僅對286個地級市2007—2019年間的公共支出結(jié)構(gòu)偏向進(jìn)行測度。同時，鑒于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象長期存在，本文按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對286個地級市進(jìn)一步劃分為發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)的地級市，力圖更加全面地呈現(xiàn)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)變化的趨勢特征與演變規(guī)律。具體是借鑒賈俊雪等（2016）的經(jīng)驗(yàn)做法，將人均GDP小于等于樣本中位數(shù)的地級市作為欠發(fā)達(dá)組，大于樣本中位數(shù)的地級市作為發(fā)達(dá)組。

2.核心解釋變量之一：財政壓力（FP）

雖然國內(nèi)外學(xué)者針對財政壓力的內(nèi)涵尚未形成共識，但縱觀既有研究，主流方法是采用政府一般公共預(yù)算收支缺口占一般公共預(yù)算收入的比重進(jìn)行測度（楊得前和汪鼎，2021；祝繼高等，2020）。為此，構(gòu)建公式（2）測度地級市財政壓力水平，其值越大表明政府財政壓力越大。

如圖1，2007—2019年間我國地級市政府財政壓力呈現(xiàn)先升后降、然后再上升的演變趨勢。2009年和2014年是財政壓力變化的兩個分水嶺。究其原因，2007年下半年伊始受金融危機(jī)影響，經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府財政收入水平降低。為化解經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央政府主導(dǎo)實(shí)行擴(kuò)張性財政政策，導(dǎo)致地級市政府收支矛盾加劇，財政壓力攀升。2009年之后，隨著我國經(jīng)濟(jì)擺脫全球金融危機(jī)的沖擊，經(jīng)濟(jì)增長步入合理區(qū)間，政府財政收入汲取水平相應(yīng)提高，地級市財政壓力有所緩解。另外，近年來因減稅降費(fèi)力度不斷加大以及支出剛性，收支兩端形成的沖擊導(dǎo)致財政壓力從2015年開始顯著上升。而且，不同地區(qū)面臨的財政壓力水平差異較大，欠發(fā)達(dá)地級市財政壓力顯著高于發(fā)達(dá)地級市。可見，不同地區(qū)間資源稟賦與財政能力差異導(dǎo)致各地政府面臨的財政壓力不同。地級市政府如何策略性調(diào)整自身收支行為，這又將如何在政府公共支出結(jié)構(gòu)維度予以呈現(xiàn)，是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

3.核心解釋變量之二：稅收分成（Share）

分稅制改革以來，省以下稅收分成制度呈現(xiàn)的是一個動態(tài)體系，體現(xiàn)在兩方面：一是中央并不過多干涉地方各級次間的分成比例，分成契約呈現(xiàn)多樣化，這使得政府可以基于具體約束決定財權(quán)和事權(quán)的匹配；二是各級政府間的分成比例并非一成不變，而是可以通過多種補(bǔ)充條款予以完善，這使得政府可以像企業(yè)一樣通過契約條款的變化來提升激勵效果。理論上，稅收分成是影響財政壓力與公共支出結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的重要調(diào)節(jié)變量，分成比例的高低很大程度上制約著地級市政府的財政壓力水平與公共支出行為選擇。為此，本文將稅收分成作為門檻變量引入計(jì)量模型。實(shí)際中我國省以下地級市政府稅收分成比例存在較大差別，理論上對地級市（不含市轄區(qū)、縣級市）稅收分成比例的度量應(yīng)為地級市政府實(shí)際所分得的稅收收入除以當(dāng)期實(shí)現(xiàn)的總稅收收入。由于地級市層面稅收數(shù)據(jù)可得性較低，借鑒周黎安和吳敏（2015）、呂冰洋等（2016）的做法，考慮一省內(nèi)各地級市稅收分成比例大致統(tǒng)一，以一省地級市政府獲得的稅收收入總和除以稅務(wù)部門從該省組織的全部稅收收入，來代表地級市政府的稅收分成率。具體計(jì)算公式如下：

首先，2007—2019年間我國地級市稅收分成水平總體呈上升趨勢（見圖2），由2007年的0.37上升至2016年的0.44。由于大力實(shí)施減稅降費(fèi)，這一指標(biāo)在2017年后稍有下降并保持穩(wěn)定，2019年為0.43。增值稅分成受樣本期內(nèi)金融危機(jī)與“營改增”試點(diǎn)影響先降后升，由2007年的0.17下降至2012年0.16，到2016年出現(xiàn)躍升，到2019年達(dá)0.35。企業(yè)所得稅分成受樣本期內(nèi)金融危機(jī)與內(nèi)外資企業(yè)“兩稅并軌”改革影響，亦呈現(xiàn)先降后升趨勢。其次，地級市間稅收分成水平差異明顯。比較發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地級市數(shù)據(jù)可見，發(fā)達(dá)地級市所得稅分成水平高于欠發(fā)達(dá)地級市。換言之，較之欠發(fā)達(dá)地級市，發(fā)達(dá)地級市自主財力水平較高。最后，稅種間地級市分成亦存在差異。地級市增值稅分成水平顯著低于企業(yè)所得稅分成水平，這表明增值稅與企業(yè)所得稅分成邏輯有所區(qū)別。較之增值稅，上級政府傾向下移企業(yè)所得稅分成，致使地級市政府具備較高的企業(yè)所得稅征管與分配自主權(quán)。

4.其他控制變量

為盡可能避免因遺漏變量而導(dǎo)致模型估計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏誤或不一致問題，依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論和現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)證模型中引入如下控制變量：一是人均GDP（lnpgdp）。以人均實(shí)際國內(nèi)生產(chǎn)總值（2007年為100）取自然對數(shù)來衡量。二是實(shí)際利用外資比重（Forrate）。實(shí)際利用外資水平的變化可以從側(cè)面反映政府政策走向，財政支出會偏向某個領(lǐng)域以期引導(dǎo)其發(fā)展。參照楊得前和汪鼎（2021）的研究，實(shí)際利用外資占比=實(shí)際利用外資額/GDP。三是人均財政收入（Rev）。這一指標(biāo)能夠衡量地級市政府的財力狀況，以各地級市政府一般預(yù)算公共收入除以該市年末總?cè)丝跀?shù)后取自然對數(shù)得到。四是固定資產(chǎn)投資（Invest）。這一指標(biāo)側(cè)面反映了當(dāng)期社會生產(chǎn)性資本需求。以各地級市固定資產(chǎn)投資占該市GDP的比重度量。五是城鎮(zhèn)化率（Urban）和人口自然增長率（Npg）。一方面，城鎮(zhèn)化水平與人口自然增長率較高地區(qū)的公共品需求較大，人口積聚產(chǎn)生的成本分?jǐn)傂?yīng)也有助于政府提高民生性支出水平。城鎮(zhèn)化水平的提高，有助于促進(jìn)與公共服務(wù)相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，人口增加也意味著政府提供公共需求的種類、管理難度的增加，從而會提高財政支出規(guī)模，增加基本公共服務(wù)供給。另一方面，考慮到公共服務(wù)的供給可能受制于政府財力，強(qiáng)化民生性公共服務(wù)供給需要尋求更多資源支持。人口規(guī)模膨脹會導(dǎo)致就業(yè)壓力攀升，地級市政府需要增加生產(chǎn)性財政支出以拉動經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)崗位以及完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，本文將城鎮(zhèn)化率與人口自然增長率納入實(shí)證模型，以市轄區(qū)人口數(shù)/該市總?cè)丝跀?shù)度量前者，人口自然增長率=出生率-死亡率。

（二）數(shù)據(jù)來源及統(tǒng)計(jì)特征

以上數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國稅務(wù)年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》等權(quán)威年鑒資料，以及Wind數(shù)據(jù)庫、EPS數(shù)據(jù)平臺、各省份歷年統(tǒng)計(jì)資料、部分地級市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報、部分市政府官網(wǎng)的財政決算數(shù)據(jù)和公開申請渠道等。本文最終的樣本為2007—2019年間286個地級市的面板數(shù)據(jù)。鑒于直轄市的行政級別以及稅收分成等方面與地級市存在系統(tǒng)性差別，刪除了北京、天津、重慶和上海的數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)可得性問題，剔除了西藏數(shù)據(jù)。對于部分缺失的數(shù)據(jù)，通過插值法進(jìn)行了填充，并對被解釋變量、解釋變量和控制變量進(jìn)行前后各0.5%的縮尾處理。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征如表1。

四、財政壓力對地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向的直接效應(yīng)

（一）計(jì)量模型設(shè)定

為考察財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的直接效應(yīng)，考慮到公共支出結(jié)構(gòu)偏向在理論上具有一定的遞延效應(yīng)（儲德銀和邵嬌，2018），擬建立以下動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型（6）進(jìn)行實(shí)證考察：

（6）

其中，公共支出結(jié)構(gòu)偏向（PEStr）和財政壓力（FP）分別是被解釋變量和核心解釋變量，Xit是一系列控制變量組成的向量，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）模型檢驗(yàn)與結(jié)果估計(jì)

為消除以上模型中可能存在的內(nèi)生性問題，采用系統(tǒng)GMM方法對其進(jìn)行估計(jì)。估計(jì)過程中，通過比較采用不同滯后階數(shù)的估計(jì)結(jié)果及相應(yīng)的二階殘差自相關(guān)檢驗(yàn)結(jié)果，進(jìn)而最終確定模型（6） 中包含公共支出結(jié)構(gòu)偏向的最大滯后階數(shù)為1，并確定了其他變量和系數(shù)?？紤]到公共支出結(jié)構(gòu)偏向與解釋變量和控制變量之間可能存在雙向因果關(guān)系，為了得到更穩(wěn)健的結(jié)果，將除被解釋變量外的其他變量設(shè)為工具變量。最后，鑒于變量間的同期相關(guān)性，在系統(tǒng)GMM回歸中對人口自然增長率變量進(jìn)行滯后一階處理。實(shí)證估計(jì)結(jié)果如表2。

（三）結(jié)果分析

如表2所示，我國地級市政府財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向影響的實(shí)證估計(jì)結(jié)果具有較高的穩(wěn)健性和可信性。一是核心解釋變量財政壓力的估計(jì)系數(shù)均在1%的顯著性水平下通過了t檢驗(yàn)。二是AR（2）檢驗(yàn)和Sargan檢驗(yàn)均得以通過，說明實(shí)證模型（6）估計(jì)結(jié)果不僅不存在二階殘差自相關(guān)問題，而且工具變量選取有效。

1.財政壓力與公共支出結(jié)構(gòu)偏向顯著負(fù)相關(guān)，即各樣本下財政壓力增大均會顯著助推地級市政府降低民生性支出占比，這一結(jié)果驗(yàn)證了研究假設(shè)1。正如本文理論分析所言，一方面，財政壓力強(qiáng)化了地級市政府為積聚自有財力而調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)的行為邏輯。另一方面，考慮橫向政府間存在財政支出“標(biāo)尺”競爭，為在互動博弈中獲取有利位置，地級市政府的占優(yōu)策略之一即是通過提高生產(chǎn)性支出水平，以最大化發(fā)揮財政資金拉動轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，從而助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向。另外，比較發(fā)達(dá)地級市與欠發(fā)達(dá)地級市財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向估計(jì)系數(shù)的絕對值，發(fā)達(dá)地級市財政壓力增加對公共支出結(jié)構(gòu)的助偏效應(yīng)更大，可能原因是較之欠發(fā)達(dá)地級市，發(fā)達(dá)地級市生產(chǎn)性支出占比增加產(chǎn)生了更大的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。因而當(dāng)存在一個等量的財政壓力變化沖擊時，發(fā)達(dá)地級市公共支出中民生性支出占比變化幅度更大。

2.公共支出結(jié)構(gòu)偏向滯后變量的估計(jì)系數(shù)在各樣本下均顯著。在全國、發(fā)達(dá)地級市與欠發(fā)達(dá)地級市，公共支出結(jié)構(gòu)偏向滯后一期值均在1%的置信水平下顯著為正。這表明樣本期內(nèi)政府公共支出結(jié)構(gòu)剛性特征是顯著且普遍存在的現(xiàn)象，地級市政府的上期公共支出結(jié)構(gòu)安排會慣性影響本期支出決策。

3.人均GDP與公共支出結(jié)構(gòu)偏向的關(guān)系在各樣本下有所不同。在全國與發(fā)達(dá)地級市，伴隨人均GDP上升，地級市民生性支出占比顯著提高。而在欠發(fā)達(dá)地級市，人均GDP估計(jì)系數(shù)不顯著。這表明地級市所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，公共支出結(jié)構(gòu)側(cè)重存在顯著差異。這進(jìn)一步佐證了馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論。

4.人均財政收入的估計(jì)系數(shù)在各樣本下均顯著為負(fù)。即伴隨人均財政收入增加，民生性支出占比下降，公共支出結(jié)構(gòu)偏向深化。這一結(jié)果表明，我國地級市政府仍偏好通過擴(kuò)大公共部門的生產(chǎn)性支出拉動經(jīng)濟(jì)增長。

5.實(shí)際利用外資比重的估計(jì)系數(shù)在不同樣本下有差異。在全國與發(fā)達(dá)地級市，伴隨實(shí)際利用外資比重的上升，民生性支出占比顯著降低，而在欠發(fā)達(dá)地級市實(shí)際利用外資比重估計(jì)系數(shù)不顯著。這表明實(shí)際利用外資水平越高，當(dāng)?shù)卣畢⑴c市場流動要素競爭越激烈，地級市政府將對生產(chǎn)性支出投入更多而擠占民生性支出，發(fā)達(dá)地級市由于自身資源稟賦高于欠發(fā)達(dá)地級市，上述擠占效果更加顯著。

6.余下控制變量對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的影響尚不明晰。其中城鎮(zhèn)化率和人口自然增長率的估計(jì)系數(shù)在不同樣本下迥異。總稅收分成、固定資產(chǎn)投資的估計(jì)系數(shù)在各樣本下均不顯著，仍需進(jìn)一步探討。

五、財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)

（一）面板門檻回歸模型設(shè)定與檢驗(yàn)

前文理論機(jī)制分析提出，財政壓力伴隨稅收分成比例變化可能對地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向存在非線性影響。為準(zhǔn)確研判這一效應(yīng)是否存在，本文考慮以地級市總稅收分成比例為門檻變量，構(gòu)建面板門檻回歸模型進(jìn)行考察，具體如以下模型（7）所示：

其中，I（·）為指示函數(shù)，γ為門檻值，Xit為一系列控制變量組成的向量，εit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。本文實(shí)證過程是利用Stata15.0軟件采用“自助法”檢驗(yàn)得到大樣本p值以檢驗(yàn)門檻效應(yīng)的存在性。首先對模型（7）是否存在門檻效應(yīng)進(jìn)行檢驗(yàn)，具體檢驗(yàn)結(jié)果如表3?？梢?，實(shí)證模型（7）存在雙重門檻效應(yīng)，故其應(yīng)為雙門檻變量回歸模型。在這之后對雙門檻變量回歸模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，得到總稅收分成的雙門檻值為0.3100和0.3648，其似然比統(tǒng)計(jì)值如圖3所示。

（二）面板門檻回歸估計(jì)結(jié)果分析

如表4所示，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向具有顯著的非線性負(fù)效應(yīng)，即伴隨地級市總稅收分成水平提高，非線性影響效應(yīng)呈現(xiàn)先降后升的“U”型變化規(guī)律。具體而言，當(dāng)總稅收分成水平提高，并越過第一門檻值0.3100進(jìn)入?yún)^(qū)間2時，政府財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的效應(yīng)系數(shù)發(fā)生變化，由-0.0165下降為-0.0134，這表明盡管財政壓力仍負(fù)向制約轄區(qū)公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但稅收分成水平提高為地級市政府補(bǔ)齊民生短板提供了可能，因而財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的助偏效應(yīng)減弱。隨著分成水平進(jìn)一步提升并超過第二門檻值0.3648，政府財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的效應(yīng)系數(shù)由-0.0134上升至-0.0169，說明在基本民生得以保障的基礎(chǔ)上，地級市仍存在提高生產(chǎn)性支出比重以發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在激勵，故其財政壓力估計(jì)系數(shù)絕對值增大，上述實(shí)證結(jié)果驗(yàn)證了本文研究假設(shè)2。

六、進(jìn)一步的分析

（一）分地區(qū)考察

由第三部分的變量測度結(jié)果可知，我國地級市政府面臨的財政壓力與實(shí)際稅收分成比例差異較大，可能導(dǎo)致財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)存在地區(qū)異質(zhì)性。為此，進(jìn)一步將286個地級市區(qū)分為發(fā)達(dá)地級市與欠發(fā)達(dá)地級市，進(jìn)而以總稅收分成為門檻變量構(gòu)建面板門檻回歸模型，對兩組樣本重新估計(jì)，檢驗(yàn)結(jié)果如表6所示。可見，發(fā)達(dá)地級市與欠發(fā)達(dá)地級市均存在雙重門檻。

由表6可知，伴隨稅收分成水平變化，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)存在地區(qū)差異。隨著總稅收分成提高并越過相應(yīng)門檻值，發(fā)達(dá)地級市財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性影響效應(yīng)呈現(xiàn)先降后升的“U”型變化，而在欠發(fā)達(dá)地級市表現(xiàn)為先輕微下降而后上升的“U”型變化。這表明伴隨稅收分成水平變化，在發(fā)達(dá)地級市與欠發(fā)達(dá)地級市中，財政壓力影響公共支出結(jié)構(gòu)偏向的總體效應(yīng)類似，但內(nèi)在激勵邏輯有所不同。

結(jié)合前文分析，發(fā)達(dá)地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，財政汲取能力較強(qiáng)，自有財力相對充盈，這既保障了基本民生性公共品供給，也使其具備適度降低民生性支出比重的彈性空間?；诖?，發(fā)達(dá)地級市政府可以先“分好蛋糕”再“做大蛋糕”，即伴隨稅收分成水平越過第一門檻值進(jìn)入第二區(qū)間時，財政壓力助推公共支出結(jié)構(gòu)偏向的激勵效應(yīng)得以減弱，此時增進(jìn)轄區(qū)民生福祉進(jìn)入政府支出決策目標(biāo)函數(shù)，故財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的系數(shù)絕對值開始下降。但隨著稅收分成與財政壓力上升，發(fā)達(dá)地級市政府通過適度擴(kuò)張生產(chǎn)性支出占比來拉動經(jīng)濟(jì)增長，一方面可增加自有收入緩解財政壓力，另一方面有助于競爭市場流動性要素以積累晉升資本，故而當(dāng)稅收分成水平進(jìn)一步提高并越過第二門檻值進(jìn)入第三區(qū)間時，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的負(fù)向效應(yīng)增大。與之相較，欠發(fā)達(dá)地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一方面兜牢兜實(shí)基本民生底線是其支出決策的首要任務(wù)，故而在稅收分成水平越過第一門檻值進(jìn)入第二區(qū)間時，雖然財政壓力仍負(fù)向制約轄區(qū)公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但稅收分成水平提高為欠發(fā)達(dá)地級市補(bǔ)齊民生短板提供了可能，因而財政壓力的助偏效應(yīng)減弱。隨著稅收分成水平進(jìn)一步提升并超過第二門檻值，在基本民生得以保障的基礎(chǔ)上，欠發(fā)達(dá)地級市仍存在以提高生產(chǎn)性支出比重發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在激勵，故財政壓力估計(jì)系數(shù)絕對值增大。盡管這一非線性負(fù)效應(yīng)在圖像上可能呈現(xiàn)為“U”型，但觀察三個區(qū)間的估計(jì)系數(shù)絕對值可見，這一下降以及上升幅度較小。另外，比較財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的估計(jì)系數(shù)絕對值可發(fā)現(xiàn)，在各稅收分成水平下，發(fā)達(dá)地級市財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的平均影響均顯著高于欠發(fā)達(dá)地級市，這一結(jié)果與前文線性效應(yīng)考察結(jié)論一致。

（二）分稅種考察

作為省以下彈性稅收分成制度的典型代表，增值稅和企業(yè)所得稅的分成比例通常由省級政府自主決定。考慮二者間稅種屬性與稅收征管差異，本文分別以增值稅與企業(yè)所得稅為觀察對象，嘗試通過對二者進(jìn)行與總稅收分成類似的分析，進(jìn)一步考察不同稅種分成變化下財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)。具體而言，分別將地級市的增值稅分成和企業(yè)所得稅分成作為新的門檻變量，建立式（8）和式（9）的面板門檻回歸模型：

其中，I（·）為指示函數(shù)，λ和δ為門檻值，Xit為一系列控制變量組成的向量，εit為隨機(jī)擾動項(xiàng)。增值稅分成與企業(yè)所得稅分成的門檻檢驗(yàn)結(jié)果如表7?？梢姡剑?）與式（9）均為雙門檻模型。

1.增值稅分成估計(jì)結(jié)果

如表8所示，伴隨門檻變量增值稅分成提高，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性影響效應(yīng)同樣呈現(xiàn)先降后升的“U”型變化特征。鑒于增值稅的屬性特征，在稅收分成比例確定時，省級政府傾向于集中增值稅收入，地級市政府所得增值稅分成相應(yīng)較少。當(dāng)增值稅分成比例增加并越過門檻值時，地級市自有財力充盈，一定程度上消減了政府為緩解財政壓力壓縮民生性支出比重的內(nèi)在激勵。而緣何存在上升階段，結(jié)合前文特征分析，本文認(rèn)為這可能是受樣本期內(nèi)“營改增”政策影響。如甘行瓊和陳昶旭（2021）認(rèn)為，“營改增”雖助推地方政府偏好生產(chǎn)性支出，但伴隨改革推進(jìn)，這一激勵效應(yīng)逐漸減弱。

2.企業(yè)所得稅分成估計(jì)結(jié)果

如表9所示，伴隨企業(yè)所得稅分成提高，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向存在非線性影響，并且這一非線性負(fù)效應(yīng)總體表現(xiàn)出遞增變化趨勢。與增值稅不同，樣本期內(nèi)地級市政府具有較大的企業(yè)所得稅征管自主權(quán)與收益權(quán)。隨著企業(yè)所得稅分成比例提高越過第一門檻值甚至第二門檻時，財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的助偏效應(yīng)遞增?？傮w而言，在這個過程中，增加生產(chǎn)性支出競爭流動性稅基的策略思路占一定優(yōu)勢，財政壓力上升導(dǎo)致地級市政府具有更大的激勵來擴(kuò)張生產(chǎn)性支出。

七、結(jié)論和建議

本文從理論層面詮釋了財政壓力、稅收分成與公共支出結(jié)構(gòu)之間存在的多重作用機(jī)制并提出研究假設(shè)，通過建立動態(tài)面板回歸模型實(shí)證考察了財政壓力和稅收分成對地級市政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向的直接效應(yīng)。得出以下結(jié)論：地級市政府面臨的財政壓力增加會導(dǎo)致其降低民生性支出占比，而總稅收分成與地級市政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向之間關(guān)系雖然為正，但不顯著。本文還通過建立面板門檻回歸模型，發(fā)現(xiàn)地級市政府財政壓力對以民生性支出占比度量的公共支出結(jié)構(gòu)偏向不僅存在顯著負(fù)效應(yīng)，而且伴隨總稅收分成比例的提高，這一負(fù)向抑制效應(yīng)呈現(xiàn)顯著的非線性變化特征。通過分地區(qū)和分稅種的進(jìn)一步考察，發(fā)現(xiàn)地級市政府的財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)具有顯著異質(zhì)性。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地級市政府財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)均呈現(xiàn)先降后升的“U”型特征，但偏向軌跡與幅度略有不同。與之相伴，地級市政府財政壓力對公共支出結(jié)構(gòu)偏向的非線性效應(yīng)伴隨增值稅分成比例提高也呈現(xiàn)“U”型變化特征；伴隨企業(yè)所得稅分成比例的提高，財政壓力對地級市政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向存在顯著非線性影響，并且這一效應(yīng)總體表現(xiàn)出不斷遞增的趨勢。以上研究結(jié)論不僅為全面研判我國地方政府財政壓力與公共支出結(jié)構(gòu)偏向之間關(guān)系提供了新的視角，還可為健全省以下財政體制、增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力提供路徑參考和決策依據(jù)。

基于本文結(jié)論，就完善我國財政體制提出以下建議：第一，應(yīng)加快推進(jìn)省以下各級政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，合理劃分省以下各級政府在教育、醫(yī)療和社會保障等民生領(lǐng)域的事權(quán)及支出責(zé)任，減少地級市政府因承擔(dān)過多與自身財力不相匹配的事權(quán)及支出責(zé)任而導(dǎo)致的收支矛盾激化問題。第二，科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度，為地方政府履行事權(quán)與支出責(zé)任提供相匹配的財力支持，包括優(yōu)化共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付、探索推進(jìn)財政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化等。第三，加快構(gòu)建地方稅體系，科學(xué)合理安排省以下政府共享稅分成比例，注重地區(qū)間的異質(zhì)性，緩解地方財政壓力，充分發(fā)揮彈性稅收分成制度激勵地方政府優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)的積極效應(yīng)。第四，注重改善制約公共支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度環(huán)境。完善政府支出預(yù)算編制與執(zhí)行制度，推進(jìn)“基數(shù)預(yù)算”向“零基預(yù)算”轉(zhuǎn)變。與此同時，應(yīng)構(gòu)建地區(qū)間以改善民生與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為核心的良性競爭秩序。

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（責(zé)任編輯：問舍）

*本文得到國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與改革研究”（項(xiàng)目編號：21&ZD096）、國家社會科學(xué)基金后期一般項(xiàng)目“財政體制縱向失衡與轉(zhuǎn)移支付激勵機(jī)制重構(gòu)問題研究”（項(xiàng)目編號：19FJB035）和安徽省高校學(xué)科（專業(yè)）拔尖人才學(xué)術(shù)資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：gxbjzd18）資助。

作者簡介：儲德銀，男，安徽財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（后）；張鷺月，女，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院碩士研究生。