中國古代重大水利工程項目舞弊審計的路徑經(jīng)驗

劉譽澤

[摘要]清代對水利工程的重視和經(jīng)費投入前所未有，但也出現(xiàn)了財政投入越大治理效果越差的“治理怪圈”。本文分析提煉了林則徐任江南道監(jiān)察御史和河東河道總督時期開展系列水利工程審計的相關經(jīng)驗，如在賬目上既關注資金真實性，又結合以往年度開支縱向分析資金使用效益性；在實物檢查上創(chuàng)新探索多種揭示河堤物料虛報舞弊的方式方法；在查處問責上堅持重大違法問題問責到人，敢于彈劾重臣；在審計建議上提出具有重大價值被全國推廣的專業(yè)建議等，為當前審計工作帶來啟示和思考。

[關鍵詞]古代審計 ? 舞弊審計 ? 水利工程審計 ? 林則徐

中華文明依水而生，水利工程建設和監(jiān)管歷史悠久，積淀深遠，早在西周時期，就設有“司空”專職掌水利、營建。隨著審計制度的發(fā)展，自宋代起，開始將工程納入審計范疇，在水利工程審計中做了大量探索和實踐。林則徐是晚清治水名臣，歷官14省，號稱“為官一方、治水一方”，在水利工程（清代稱河工）建設和水利工程審計方面都取得杰出成就，特別是在任江南道監(jiān)察御史和河東河道總督時期，林則徐對水利工程開展的系列審計多次獲得嘉慶帝和道光帝的表彰，成為古代水利工程審計典型案例。本文基于林則徐河南河堤審計和山東河道審計兩個案例，分析古代重大水利工程舞弊的主要表現(xiàn)、審計方法、問責制度和審計建議，并提煉出具有參考意義的實踐經(jīng)驗。

一、案例基本情況

林則徐的政治生涯中，在水利建設和水利工程監(jiān)督除弊方面投入的精力最多、取得的成就最為輝煌，他治理的水域遍及海河、黃河、長江、淮河、太湖、西湖、珠江、伊犁河，是歷史上治理水域和參與水利工程最多的官員之一。尤其是在任江南道監(jiān)察御史和河東河道總督期間，林則徐對水利資金、工程物料舞弊等情況開展多次審計，影響深遠。

（一）江南道監(jiān)察御史期間河堤工程審計

清嘉慶二十五年（1820）二月，黃河儀封南岸河堤再次決口。林則徐出任主管漕運工程審計的江南道監(jiān)察御史，他在實地審計監(jiān)督后發(fā)現(xiàn)，料商囤積居奇工程用料導致河堤工程用料不足、工程進展緩慢。他對河南巡撫琦善進行了彈劾問責，并提出打破料商壟斷的制度性改進建議，獲得嘉慶帝采納及上諭贊揚。

（二）河東河道總督期間水利工程審計

道光十一年（1831）十月，道光帝擢升林則徐為河東河道總督。清代的總督按例兼右都御史，負有綜合監(jiān)督、監(jiān)察職責，雍正七年（1729）起分設北河、南河、東河河道總督，負責監(jiān)督管理河渠、堤防、漕運等。道光帝在圣旨中要求林則徐深入監(jiān)督查處河工積弊，“務除河工積習，統(tǒng)歸誠實”。

林則徐任河東河道總督期間，針對運河、黃河河道各項積弊開展了一系列審計監(jiān)督，如對河庫專項資金開展賬實核查審計，對河道十五廳秸稈料垛虛報舞弊事宜開展專項核查審計，對運河挑挖工程開展專項核查審計等。其提出的碎石護堤的審計建議被采納并全國推廣，受到道光帝多次上諭贊嘆，認為假如所有官吏都能“如此勤勞，弊自絕矣”。

二、清代重大水利工程舞弊表現(xiàn)及審計特點評析

古代工程審計一直是“屢審屢犯”的監(jiān)督領域，特別是水利工程，往往任務量大、時間緊迫，而非災害時期又很難發(fā)現(xiàn)偷工減料等質量問題，監(jiān)督難度很大。清代對水利工程的重視前所未有，持續(xù)投入了巨額水利經(jīng)費，因此水利工程也成為舞弊貪墨的高發(fā)領域，但同時，清代也涌現(xiàn)出林則徐等眾多治水名臣，在水利建設和監(jiān)管方面都進行了大量探索創(chuàng)新，積累了很多經(jīng)驗。

（一）清代重大水利工程舞弊主要表現(xiàn)

清代在水利工程領域投入巨大，林則徐好友魏源所著《籌河篇》中梳理總結了清代國家水利支出變化（見表1），可以看出，國家用于水利的固定支出和重大水患專項支出的費用持續(xù)大幅增長，如僅嘉慶十一年至道光四年，十八年間歲修增長過億（“已浮舊額萬萬”），意外大工費用增長“不可數(shù)計”。

經(jīng)費投入不斷增加，水患治理效果卻甚微，與此直接相關的，就是河工貪墨腐敗行為的同步增加。對《清實錄》中12朝皇帝上諭進行檢索可以發(fā)現(xiàn)，與河工弊端、貪冒、濫支相關的上諭有2300余項，且經(jīng)費投入倍增的清中晚期明顯更為嚴重（見圖1），這也被魏源稱為相生相長的“病河”和“病財”問題。

結合林則徐在河南、山東等地的審計監(jiān)督案例和《清史稿》《清實錄》中的相關案例詔敕，總結清代重大水利工程的舞弊主要表現(xiàn)為以下四個方面。

一是“吃空名”冒領役銀。康熙中期起，由于河工用役夫量過大，攤派徭役負擔過重，開始將歲修“停止僉派”改為“動帑雇募”；乾隆中期開始“大工不派夫”，自此虛報、多報雇募役夫名單冒領錢糧的“吃空名”成為各類工程的常見做法；雍正帝在上諭中提到“管夫河官”吃空名情況嚴重，每處“僅存夫頭數(shù)名”，遇有工役“臨時雇募鄉(xiāng)民塞責”；乾隆帝在上諭中將此稱為“夫頭扣克”，稱報上“用夫一千名者”，實際最多“有八九百人”，甚至還會進一步克扣役銀，民夫役銀八分就要“公然扣除二分”。

二是“報虛數(shù)”冒領工銀?！案筇摂?shù)”是清代河道衙門官員舞弊貪腐行為中最常見的做法，這里的虛數(shù)包括虛假工料開支、虛假工程量等。在假賬虛報工料開支方面，林則徐在河南、山東審計時發(fā)現(xiàn)營私舞弊、“立假賬”、物料外垛完整內垛“朽黑霉爛”，“以舊翻新”“以新蓋舊”“中填雜草”等弄虛作假行為，嘉慶時期多次上諭斥責“工員賬簿，多系捏造，何足為憑”等；在虛報工程量方面，乾隆帝上諭中稱應做工一丈者“暗中增加二尺”，或將同一工程分報為多個工程，或將每年常規(guī)性歲修工程報成臨時、突發(fā)工程，“以歲搶之工，報作另案”，重復騙取工銀。

三是虛報多報險情。為了增加撥款金額，很多河道官員選擇人為編造甚至制造險情。有的無中生有“虛報”，魏源犀利指出清代二百余年間，“每汛必漲，每漲必險，無歲不稱異漲”；有的以小養(yǎng)大“養(yǎng)險”，雍正元年齊蘇勒在奏折中指出了河南河道官員小險不救，“必至十分緊迫，方行搶救”，則“一丈之險頓成百丈千金之費”；有的人為破壞“造險”，魏源揭示如果河堤“久不潰決”，會有河道官員組織從水急湍流處私自穿洞，“不出一月，必決矣”。

四是貪墨私分治水專項資金。清代河道衙門被戲稱“金穴”，以侵貪奢靡著名，《清史記事本末》記載南河歲修費用五六百萬，但實際用于工程的經(jīng)費“什不及一，余悉以供官吏之揮霍”，貪墨挪用治水專項資金的重大案件更是層出不窮，如順治時期淮安府胥吏侵吞河銀案，雍正時期的郎逵侵蝕河工帑銀案，乾隆時期河督白鐘山官商串通貪墨十萬余金案等，咸豐上諭中指出貪墨私分已成“河道陋規(guī)”，對于河道資金“上下分肥”，“庫存短絀”后再繼續(xù)“冒領冒銷”。

（二）清代重大水利工程審計方式方法

與其他工程相比，水利工程投入的經(jīng)費和對國計民生的影響都更大，因此歷朝歷代都高度重視對水利工程的監(jiān)管。古代水利工程審計一直以“除弊”為重點，旨在發(fā)現(xiàn)水利工程項目中偷工減料、弄虛作假、貪污挪用等問題。由于水利工程營繕涉及的錢糧物料巨大、專業(yè)門檻較高、勘查設備不足，對審計力量的投入和審計方式方法的創(chuàng)新要求較高。從林則徐河南、山東審計案例情況來看，其審計方式方法上有以下特點。

一是資金審計程序清晰，主要分為賬賬核對、賬實核對、現(xiàn)銀核實三個環(huán)節(jié)，還可以結合以往年度開支進行縱向比較分析資金使用效益。

道光十二年（1832），林則徐時任河東河道總督，在審計經(jīng)管的運河、袞沂兩道河庫資金時，由于河道資金假賬、虧空問題突出，林則徐以“真實性”為關注重點，采取的審計程序與現(xiàn)代貨幣資金審計程序十分相似。首先是正月初四起開始賬賬核對“庫冊及收支月報庫薄”，核對總賬與月度明細賬的收支金額，同時注重審計公開，采取了“當堂查對”的方式；其次是二月初四起親赴兩個河道銀庫現(xiàn)場進行賬實核對，將賬簿與庫銀進行“逐款盤查”，核對有無虧缺；最后是在銀庫現(xiàn)場賬實核對后，進一步對現(xiàn)銀進行“逐封彈兌”，檢查庫銀的成色、重量、官方標記等，避免出現(xiàn)“借銀充庫”。

審核完成并上報奏折后，林則徐在“真實性”審計的基礎上進一步關注了“效益性”，將此次審計的資金開支與前三年（道光八年、九年、十年）開支金額進行縱向對比，尤其是注重梳理了不同年份不同河道的“另案”（臨時突發(fā)性工程），綜合對比分析資金開支的合理性、效益性。

二是創(chuàng)新方式方法，深入查實河堤物料虛報舞弊問題，一并查出河道官員放火燒料滅跡案件。

河道官員普遍存在對河工物料“報虛數(shù)”的舞弊行為，由于河道工程所需物料量極大，尤其像秫秸料垛等物料，垛高量大，以往即使認真履職的審計官員也只能統(tǒng)計垛數(shù)進行核對，無法真正評估物料是否保質足量。林則徐在河南和山東期間都把核查物料作為審計重點。在河南任監(jiān)察御史期間，林則徐交叉對比證人證言，突擊實地核查秸料的購買、驗稱、運輸、堆垛等詳細過程。

在山東任河東河道總督時期，他已經(jīng)有十余年治水經(jīng)驗，對河工“門垛”“并垛”“戴帽”等舞弊手段了解更為清晰。他親赴黃河的河南山東兩岸對七千多垛物料進行了專項核查，并創(chuàng)新核查方法，如穿行料垛之間，兩兩記錄對比長寬高尺寸，對比新舊虛實，“有松即抽”“有疑即拆”，對存疑料垛全部拆開查驗質量，“計束稱斤”，發(fā)現(xiàn)了料垛中空以及用雜草和短秸棍填充內芯等弄虛作假問題。在林則徐的高壓詳查下，商虞廳相關官員制造了料垛失火案，林則徐一面到燒料現(xiàn)場“履勘形跡”，一面了解當?shù)卮饲熬痛嬖诘摹胺呕馃鈵毫暋?，并及時會通歸德知府一并嚴格訊問相關證人，查實揭示當?shù)毓賳T為掩飾浮報虧空放火滅跡的重大案件，對于商虞廳燒料的相關官員和兵丁均按照不同責任給予革職、降級、賠償?shù)葢徒?。林則徐此次對料垛舞弊的專項審計在全國產(chǎn)生較大影響，該案被寫入《清史稿》，并被道光帝稱贊為“向來河工查驗料垛，從未有如此認真者”。

（三）以持續(xù)深入的專業(yè)研究為基礎，提出具有重大價值被全國推廣的審計建議

林則徐在翰林院期間就對水利工程很感興趣，利用豐富的藏書、檔案開展深入研究，著有《北直水利書》，其中包括對北直隸水性的分析，以及歷代治水、水田等做法成效的總結分析，對治水、利水都有一定的研究認識，因此，從他入仕的第一份實職江南道監(jiān)察御史起，他的歷次水利工程審計都與其他審計監(jiān)督人員有明顯不同，即不會停留在“揭示問題”層面，而是堅持深入分析弊端背后的原因，提出改進做法、完善制度的建議，他作為監(jiān)督人員提出的很多建議被統(tǒng)治者采納并在全國推廣，甚至對后世治水都產(chǎn)生很大影響。

一是關于應對商販囤積居奇物料的審計建議。

自乾隆時期起，實行工料實奏實銷，超過預算部分稱為“夫料加價銀”，因此每逢堤壩決口前，沿河的商販會提前囤積物料，加價售出，有的地方甚至官商勾結謀取暴利。林則徐在河南儀封審計期間，發(fā)現(xiàn)商販大量囤積物料是導致工程遲緩的主要原因，在深入挖掘揭示問題并彈劾問責河南巡撫琦善之外，他進一步提出了解決問題的建議。

第一層次是就事論事解決問題，即對于囤積居奇造成重大后果的商販“嚴密查封”，從嚴懲處治罪形成威懾力；第二層次是從防范風險角度提出制度建議，即建立“平價收買”制度，對于所需材料按照收買成本平價買入，解決工程急需，同時也能夠平抑物價。他的建議被嘉慶帝采用，幾乎使用了他的奏折原文下旨，并肯定批示“該御史所奏尚屬可行”，林則徐憑借此次工程審計成果在京察中獲評“一等”，并提任浙江杭嘉湖道。

二是關于以碎石代替秸稈的審計建議。

林則徐任河東河道總督期間，在對河工物料審計過程中發(fā)現(xiàn)慣用的秸稈類物料堵塞河堤容易腐爛，有人曾嘗試以碎石代替秸稈，該舉措在護堤防洪方面取得顯著效果。對于這一信息，林則徐十分謹慎，他廣泛座談民夫和查詢史料，深入了解碎石防洪的各種方式、可能存在的問題，并著手開展碎石試驗。

林則徐上奏的《覆奏訪察碎石工程情形折》，對他的碎石試驗進行了詳細介紹，包括在河堤不同位置拋石、不同拋石方式、不同強度水流沖擊的效果比較，并進行了經(jīng)費測算和評估，總結提出防洪新技術，即拋碎石鋪成坦坡，然后用柳偎護，使其在洪水沖擊時下不淘底塌陷、上不涮岸浸漸。同時，碎石替代秸稈，成本更低，舞弊風險更小，對于解決秫秸料垛舞弊屢審屢犯問題具有重大價值。

這一份有理有據(jù)的審計建議得到了道光帝的高度評價，在奏折中高度贊揚：“前折有如此勤勞，弊自絕矣。作官當如是，河工尤當如是?！边@項技術在東河推廣后當年就實現(xiàn)了“工固安瀾”，以碎石代替秸稈成為晚清治河的突出技術創(chuàng)新，創(chuàng)造了極大價值。

三是揭示預警了運河挑挖工程中的苗頭性風險。

林則徐在對山東境內挑挖運河工程進行審計監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)挑挖工程偏離設計方位造成河道變窄，具有較高淤塞風險。他立即要求整改，并對負直接責任和管理責任的差官工頭、鉅嘉汛主簿等予以不同懲戒。另外，他發(fā)現(xiàn)在正月清淤作業(yè)時，挑抬出的雪泥會拋濺在道路上凍成條塊，被民夫稱為“泥龍”，進一步了解得知河工習慣做法是全部竣工后再統(tǒng)一清理泥龍。林則徐立即指出這是“偷小懶而誤大工”，幾個月工程期間積累的“泥龍”阻塞了道路，且存在隨春雨沖入運河再次淤積的風險，建議改為“挑完一段，起凈一段”，極大規(guī)避了風險。

三、相關啟示

重大工程項目一直是權力腐敗的重點關鍵環(huán)節(jié)，緊盯重大項目建設，加大對重大工程、新型基礎設施等建設項目的審計力度，是當前審計工作的重點。從歷史視角來看，工程項目腐敗因其隱蔽性強、行業(yè)群發(fā)概率高、技術識別難度大，一直是審計監(jiān)督的重點和難點。本文以林則徐在河南、山東的多次水利工程審計入手，對清代水利工程舞弊貪腐問題開展總體分析，結合當前審計實踐有以下四方面啟示。

一是應當嚴防財政投入越大、治理效果越差的“治理怪圈”。在缺乏有力有效制度約束和監(jiān)督機制的前提下，對水利工程的巨額投入無法形成正向促進作用，甚至在利益驅使下官員不僅浮報冒領，甚至開始“養(yǎng)險”“制險”，以致清代二百余年間“無一歲不治河”，水利工程經(jīng)費在國家財政預算中占比甚至已經(jīng)遠遠超過了財政民生支出“遠在宗祿、名糧、民欠之上”，但卻出現(xiàn)了“錢糧節(jié)省之時，河必稍安。錢糧靡費之時，河必多事”的治理怪圈。因此，對于重大投資項目建設和重點資金撥付使用，應當構建全過程覆蓋的科學監(jiān)督管理機制，尤其對于存在重大尋租風險和利益驅動的關鍵環(huán)節(jié)、重點領域，應當加大監(jiān)督力度，推動財政資金使用規(guī)范、有序高效。

二是應當注重提高專業(yè)性，加強對高新技術方法的運用。對于水利工程以及其他重大工程項目而言，專業(yè)性強、技術難度高是造成監(jiān)督門檻的主要原因，林則徐對水利專業(yè)知識的研究起步早、持續(xù)時間長，是眾多監(jiān)督官員中少見的專業(yè)“內行人”，他也基于對行業(yè)積弊的深入了解，做到了“內行看門道”，創(chuàng)新方式方法，有效揭示問題。新時代工程項目審計過程中，應當在加強專業(yè)知識研究的基礎上，注重更新掌握行業(yè)新技術新方法，找準癥結根源。

三是應當注重審計建議的實用性和可行性。林則徐審計案例的突出特點就在于他從來沒有止步于揭示問題本身，尤其是對于屢審屢犯的積弊和行業(yè)亂象，能夠敏銳意識到是制度和機制上出現(xiàn)了漏洞和問題，并扎實致力于提出改進建議。他的奏折中幾乎看不到清代御史常見的情緒化言辭，而都是在大量實地測量、試驗、對比分析的基礎上提出務實建議，得到統(tǒng)治者的高度肯定，甚至讓皇帝發(fā)出了“作官皆當如是”的感慨。當前審計工作中，要做好審計整改“下半篇文章”，真正實現(xiàn)一體推進揭示問題、規(guī)范管理、深化改革，首先要確保審計建議的針對性、可行性和實效性，以改革思維和治理邏輯提出可用、好用、管用的決策參考，更好地發(fā)揮審計在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用。

四是應當高度重視審計追責問責。清代實行監(jiān)察審計合一制度，審計官員同時也具有監(jiān)察權限，因此林則徐任監(jiān)察御史和河東河道總督期間，對于發(fā)現(xiàn)的重大舞弊貪腐問題，都沒有停留在就事論事層面，而是問責到人。在河南審計彈劾河南巡撫琦善時，林則徐為從五品監(jiān)察御史，且是離開翰林院的第一次地方歷職，琦善則是世襲一等侯爵、正二品封疆大吏，而林則徐對涉事官員不論是低級官員還是高級官員，皆一視同仁、敢于揭示彈劾，最終令琦善被嘉慶帝下旨革職議處。新時代審計工作中，敢于碰硬、勇于擔當也是審計干部必須堅持的職業(yè)精神，只有堅持查真相、說真話、報實情，靠鐵面樹立權威、憑專業(yè)贏得尊重，才能始終保持國家審計的權威性和公信力。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：liuyuze84@163.com）

主要參考文獻

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