探析行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制

黃妮娜

［摘 要］全面預(yù)算管理在行政事業(yè)單位資源配置中起著舉足輕重的作用，《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》指出，事業(yè)單位在通過(guò)出租、出借和擔(dān)保等方式使用國(guó)有資產(chǎn)并取得收益時(shí)，需要進(jìn)行統(tǒng)一的預(yù)算、核算和管理。加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制，能在保證行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)事業(yè)單位職能的發(fā)揮。本文在闡述全面預(yù)算與內(nèi)部控制關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析了全面預(yù)算及內(nèi)部控制的問(wèn)題和對(duì)策，提出在深化改革背景下，行政事業(yè)單位只有科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行控制，并在預(yù)算內(nèi)控管理的基礎(chǔ)上，實(shí)施預(yù)算考核和基礎(chǔ)保障管理，才能有效提升全面預(yù)算管理質(zhì)量，推動(dòng)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；內(nèi)部控制

［中圖分類號(hào)］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

行政事業(yè)單位是輔助政府部門職能發(fā)揮的重要組織機(jī)構(gòu)，其在社會(huì)公共管理及服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。在職能發(fā)揮過(guò)程中，行政事業(yè)單位需要使用一定的國(guó)有資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的全面預(yù)算管理，是落實(shí)《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》的內(nèi)在要求，同時(shí)也是行政事業(yè)單位職能發(fā)揮的內(nèi)在需要。在分類推進(jìn)行政事業(yè)單位改革中，黨和國(guó)家明確提出要加大行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用過(guò)程的全面預(yù)算和內(nèi)部控制管理，確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理過(guò)程做到權(quán)屬清晰、分類管理，同時(shí)所有的資產(chǎn)管理工作應(yīng)符合風(fēng)險(xiǎn)控制的相關(guān)規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)情況表明，行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制中仍有不足，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理體系不健全，導(dǎo)致單位全面預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核存在較多問(wèn)題，難以通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)單位資產(chǎn)的有效控制。新時(shí)代背景下，行政事業(yè)單位需要理順全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同管理，為自身的資產(chǎn)應(yīng)用和職能發(fā)揮奠定良好的基礎(chǔ)。

1 全面預(yù)算與內(nèi)部控制的關(guān)系

1.1 全面預(yù)算是內(nèi)部控制的發(fā)展基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位輔助政府發(fā)揮管理服務(wù)的特殊職能決定了其在運(yùn)行過(guò)程中需要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理工作，通過(guò)開展內(nèi)部控制工作，行政事業(yè)單位能更好地參與到社會(huì)公共管理當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)領(lǐng)域的高質(zhì)量服務(wù)，這不僅滿足了事業(yè)單位改革發(fā)展的要求，而且創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。分析行政事業(yè)單位職能發(fā)揮過(guò)程可知，其內(nèi)部控制職能的發(fā)揮需要一定的財(cái)力、物力和人力作為支撐。通過(guò)全面預(yù)算管理，能在兼顧行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)實(shí)際及職能發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，在前期階段完成基礎(chǔ)資源的配置設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)基礎(chǔ)資源使用管理。此外，全面預(yù)算管理還能從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，對(duì)內(nèi)部控制管理中的各種數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析、利用，消除內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)因素。從這一層面來(lái)看，全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制發(fā)展的基礎(chǔ)，其能切實(shí)滿足內(nèi)部控制中資源配置、使用管理的現(xiàn)實(shí)需要，增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)效性［1］。

1.2 通過(guò)內(nèi)部控制提升全面預(yù)算管理質(zhì)量

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其包含了預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核等多個(gè)環(huán)節(jié)，不論是從宏觀角度還是微觀細(xì)節(jié)，均可發(fā)現(xiàn)全面預(yù)算管理具有較強(qiáng)的專業(yè)性，其不僅需要行政事業(yè)單位全員參與其中，而且需要實(shí)施要求過(guò)程、全要素的準(zhǔn)確控制。通過(guò)開展內(nèi)部控制管理工作，能在單位內(nèi)部建立系統(tǒng)完善的管理體制，規(guī)范全面預(yù)算管理的實(shí)施，同時(shí)通過(guò)內(nèi)部控制工作的開展，行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的各項(xiàng)工作將與自身的業(yè)務(wù)實(shí)際緊密關(guān)聯(lián)，這消除了全面預(yù)算管理的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，增強(qiáng)了預(yù)算控制的實(shí)效性。從這些層面來(lái)看，內(nèi)部控制能為全面預(yù)算管理工作的開展提供基本支撐，其能影響全面預(yù)算管理的整體質(zhì)量。

2 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制的問(wèn)題

2.1 缺乏合理的預(yù)算管理目標(biāo)

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在目標(biāo)設(shè)計(jì)不合理的問(wèn)題。一是在深化改革的背景下，仍有行政事業(yè)單位對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不到位，其只是將全面預(yù)算管理作為單位資源控制的基本工具，未能將全面預(yù)算管理上升到戰(zhàn)略角度，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理目標(biāo)與行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。二是行政事業(yè)單位的預(yù)算目標(biāo)多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)層面的考量，對(duì)于自身業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)實(shí)際的考慮不足，且忽視了對(duì)內(nèi)控管理具體方法的創(chuàng)新應(yīng)用，導(dǎo)致預(yù)算管理目標(biāo)的設(shè)置較為單一，難以達(dá)到全面控制的目的。此外，在《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》中，強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，以此來(lái)發(fā)揮事業(yè)單位的管理與服務(wù)職能。但當(dāng)前行政事業(yè)單位在全面預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)中多采用年度預(yù)算的方式，即全面預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計(jì)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，與行政事業(yè)單位改革發(fā)展實(shí)際相脫節(jié)，難以滿足單位管理的現(xiàn)實(shí)需要。

2.2 缺乏合理的預(yù)算編制

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中，全面預(yù)算方案的編制存在以下問(wèn)題：一是全面預(yù)算方案編制模式層面，財(cái)務(wù)人員多是考慮在撥款范圍的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)單地編制一個(gè)收支列表，這使得行政事業(yè)單位全面預(yù)算編制工作簡(jiǎn)單化，難以達(dá)到科學(xué)合理地控制單位資金的使用目的。二是全面預(yù)算方案的編制需要準(zhǔn)確考慮單位的業(yè)務(wù)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)的有效關(guān)聯(lián)。目前，從財(cái)務(wù)方面開展預(yù)算編制已經(jīng)成為一種常態(tài)，尤其是一些單位的財(cái)務(wù)人員會(huì)通過(guò)修改往年財(cái)務(wù)報(bào)表的方式來(lái)形成新的預(yù)算方案，僅從預(yù)算編制角度來(lái)看，其使得預(yù)算方案的編制效率得以提升，但不可否認(rèn)的是，這種簡(jiǎn)單化的預(yù)算編制方式容易造成行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)不統(tǒng)一的問(wèn)題，在后期的預(yù)算執(zhí)行中，行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算目標(biāo)的偏差過(guò)大，容易引起國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。三是隨著行政事業(yè)單位管理服務(wù)范圍的拓展，單位亟須靈活地使用多種預(yù)算編制方式，然而在當(dāng)前環(huán)境下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員僅依靠歷史經(jīng)驗(yàn)，使用一些簡(jiǎn)單、單一的預(yù)算編制方式，阻礙了后期預(yù)算執(zhí)行工作的開展［2］。

2.3 缺乏有效的預(yù)算執(zhí)行考核管理

行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行不到位的問(wèn)題。一是行政事業(yè)單位參與到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，其經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生了較大的變化，但是在預(yù)算執(zhí)行層面，一些基層工作人員未能擺脫政府財(cái)政兜底的認(rèn)識(shí)，在預(yù)算執(zhí)行管理中的責(zé)任承擔(dān)意識(shí)不強(qiáng)，他們隨意地替換和套取財(cái)政撥款資金，引起了預(yù)算執(zhí)行不到位、資金使用權(quán)責(zé)不對(duì)稱的問(wèn)題。二是事業(yè)單位初期設(shè)計(jì)的預(yù)算目標(biāo)僅是一個(gè)指引性的目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行階段，單位管理者未能結(jié)合自身組織框架和業(yè)務(wù)活動(dòng)的需要，對(duì)預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確分解，致使在預(yù)算執(zhí)行中，各部門、基層工作者的預(yù)算執(zhí)行缺乏明確的控制指標(biāo)，受此影響，行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中存在外部控制不足的問(wèn)題，上級(jí)部門只是關(guān)注事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的整體結(jié)果，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督管理，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算管理問(wèn)題的自我糾正較為遲緩。三是行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理方法應(yīng)用上存在不足，如一些單位未能將全面預(yù)算管理與國(guó)庫(kù)集中收付結(jié)合起來(lái)，且忽視了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考核，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離目標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅浪費(fèi)了大量的國(guó)有資產(chǎn)，而且阻礙了事業(yè)單位的職能發(fā)揮。

2.4 預(yù)算管理過(guò)程內(nèi)部控制不足

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理得以準(zhǔn)確實(shí)施的有效保障?，F(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位雖然開展了一定的全面預(yù)算管理工作，但是其在實(shí)際管理中還存在內(nèi)部控制不足的問(wèn)題。一是在行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)中，全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制相互影響、相互作用，二者相輔相成，但是現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位將全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制分離開來(lái)，未能有效考慮二者的關(guān)系，導(dǎo)致在全面預(yù)算管理的編制、執(zhí)行中，單位本身缺乏完善的內(nèi)控管理機(jī)制，影響了全面預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)范性。二是完善的內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)是全面預(yù)算得以準(zhǔn)確實(shí)施的重要基礎(chǔ)。目前，行政事業(yè)單位持續(xù)深化改革，但其改革的重點(diǎn)放在了業(yè)務(wù)拓展、服務(wù)職能優(yōu)化層面，未能科學(xué)簡(jiǎn)化自身組織框架，且在全面預(yù)算管理中，未能對(duì)財(cái)務(wù)人員實(shí)施切實(shí)有效的培訓(xùn)，在業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)部門溝通聯(lián)系上有所不足，降低了全面預(yù)算執(zhí)行的整體效果。

3 行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制的具體措施

3.1 科學(xué)設(shè)計(jì)行政事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)

預(yù)算目標(biāo)具有導(dǎo)向性的作用，其能從初始階段確定行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理方向的準(zhǔn)確性，對(duì)于全面預(yù)算管理職能效果的發(fā)揮具有積極作用。開展行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理目標(biāo)設(shè)計(jì)工作，一是應(yīng)深層次分析我國(guó)行政事業(yè)單位改革發(fā)展規(guī)劃的要求，將行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作與行政事業(yè)單位改革發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)結(jié)合起來(lái)，在考慮行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，完成全面預(yù)算管理的目標(biāo)設(shè)計(jì)工作，起到相互影響、相互促進(jìn)的作用。二是業(yè)務(wù)活動(dòng)是行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中需要考慮的重要內(nèi)容，在預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)初期，行政事業(yè)單位需要梳理自身的業(yè)務(wù)類型，掌握業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體流程，結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)確定資源需求，確保預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性。三是行政事業(yè)單位新設(shè)計(jì)的預(yù)算目標(biāo)應(yīng)具備長(zhǎng)期效益與短期效益相統(tǒng)一的特征，即在年度預(yù)算目標(biāo)細(xì)化設(shè)計(jì)的同時(shí)，應(yīng)融入行政事業(yè)單位改革發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，通過(guò)精準(zhǔn)的目標(biāo)設(shè)計(jì)為行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理提供指導(dǎo)，起到良好的內(nèi)部控制效果。

3.2 加強(qiáng)預(yù)算編制管理

預(yù)算編制在行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中發(fā)揮著重要的作用，其是全面預(yù)算管理方案得以準(zhǔn)確實(shí)施的關(guān)鍵［3］。行政事業(yè)單位全面預(yù)算編制要點(diǎn)包括：一是行政事業(yè)單位需要將全面預(yù)算管理上升到戰(zhàn)略層面，高度重視全面預(yù)算管理工作的開展，并努力扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)人員以會(huì)計(jì)核算代替全面預(yù)算管理的局面，形成科學(xué)的預(yù)算編制模式。二是在全面預(yù)算方案編制中，行政事業(yè)單位需要深入分析自身的業(yè)務(wù)實(shí)際，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)下一階段的工作計(jì)劃，結(jié)合自身業(yè)務(wù)開展的方向、內(nèi)容和具體目標(biāo)開展預(yù)算設(shè)計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制下資源配置與業(yè)務(wù)實(shí)際的高度統(tǒng)一。

3.3 強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，行政事業(yè)單位一是需要強(qiáng)化自負(fù)盈虧意識(shí)，減少單位職工對(duì)政府財(cái)政撥款的依賴，這樣能使得財(cái)務(wù)人員具備較高的思想認(rèn)識(shí)，重視全面預(yù)算管理工作，規(guī)范預(yù)算內(nèi)控措施的執(zhí)行，奠定全面預(yù)算高質(zhì)量管理的思想基礎(chǔ)。二是行政事業(yè)單位完成預(yù)算方案編制后，需要引導(dǎo)單位全員參與到預(yù)算執(zhí)行工作當(dāng)中，在執(zhí)行具體的預(yù)算方案時(shí)，需要對(duì)初期設(shè)計(jì)的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行分解，將分解后的預(yù)算指標(biāo)分配到具體的部門和業(yè)務(wù)活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的全過(guò)程、全要素控制。三是在預(yù)算執(zhí)行形式的選擇中，行政事業(yè)單位需要從內(nèi)部、外部?jī)蓚€(gè)層面出發(fā)，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的準(zhǔn)確控制。其中，在外部執(zhí)行控制中，需發(fā)揮事業(yè)單位上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的作用，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全面過(guò)程實(shí)施控制，在執(zhí)行中，通過(guò)剛性指標(biāo)和柔性指標(biāo)的協(xié)同控制，動(dòng)態(tài)消除預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題；而在行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制中，還需要將預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目管理、數(shù)量管理、金額管理結(jié)合起來(lái)，并深化計(jì)算機(jī)系統(tǒng)應(yīng)用，及時(shí)檢查、掌握預(yù)算執(zhí)行的具體信息，保證預(yù)算管理質(zhì)量。如在預(yù)算執(zhí)行中，從預(yù)算執(zhí)行利潤(rùn)層面進(jìn)行控制，并在預(yù)算執(zhí)行利潤(rùn)中建立嚴(yán)格的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度和目標(biāo)責(zé)任制度，提升預(yù)算執(zhí)行管理質(zhì)量。

3.4 整合內(nèi)部控制各個(gè)要素

科學(xué)開展內(nèi)部控制工作，能創(chuàng)造良好的預(yù)算管理環(huán)境，增強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的實(shí)效性。在行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中，針對(duì)具體內(nèi)控要素的管理，一是要準(zhǔn)確梳理全面預(yù)算管理中的內(nèi)控要素，一般除行政事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境、內(nèi)部控制互動(dòng)外，還需要補(bǔ)充完善的內(nèi)部控制理論，分析常見內(nèi)控缺失的原因，并針對(duì)全面預(yù)算管理工作建立完善的內(nèi)控體系。二是在全面預(yù)算管理內(nèi)控結(jié)構(gòu)層面，行政事業(yè)單位不僅需重視財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)的建設(shè)，而且需要科學(xué)設(shè)計(jì)內(nèi)控流程，從事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的角度出發(fā)，對(duì)全面預(yù)算管理實(shí)施控制管理。三是在全面預(yù)算管理內(nèi)部控制中，行政事業(yè)單位需要明確預(yù)算管理的具體要求，從合法性、整體性、針對(duì)性的角度開展內(nèi)部控制工作，并且在控制手段應(yīng)用中，應(yīng)確保針對(duì)全面預(yù)算工作的內(nèi)控手段符合經(jīng)濟(jì)性、適應(yīng)性和發(fā)展性的特征。四是行政事業(yè)單位需要通過(guò)會(huì)計(jì)控制、管理控制和信息控制等方法的應(yīng)用，提升內(nèi)控管理效果，保證全面預(yù)算管理職能的發(fā)揮。

3.5 重視全面預(yù)算和內(nèi)部控制基礎(chǔ)管理

要進(jìn)一步提升內(nèi)部控制在全面預(yù)算管理中的應(yīng)用效果，保證全面預(yù)算管理水平，行政事業(yè)單位還需要強(qiáng)化全面預(yù)算與內(nèi)部控制的基礎(chǔ)保障管理。一是行政事業(yè)單位在厘清二者關(guān)系的基礎(chǔ)上，需要建立系統(tǒng)、完善的管理制度，在具體制度的約束下，對(duì)全面預(yù)算工作實(shí)施控制，確保預(yù)算管理的規(guī)范性。二是行政事業(yè)單位需要積極開展單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)工作，并實(shí)施權(quán)責(zé)管理和績(jī)效管理，提升工作人員的專業(yè)素養(yǎng)及能力。在此基礎(chǔ)上，需強(qiáng)化信息技術(shù)融合應(yīng)用，通過(guò)人員支撐、技術(shù)保障等層面的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的有效結(jié)合。

4 結(jié)語(yǔ)

全面預(yù)算管理工作對(duì)于行政事業(yè)單位的資源配置和職能優(yōu)化具有積極作用，在全面預(yù)算管理中，深化內(nèi)部控制手段應(yīng)用具有重要價(jià)值。新時(shí)期，行政事業(yè)單位只有厘清全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，結(jié)合單位實(shí)際情況，積極創(chuàng)新內(nèi)控管理手段，并深化內(nèi)控手段在全面預(yù)算管理中的應(yīng)用，才能提升行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的綜合效益，發(fā)揮行政事業(yè)單位職能作用，推動(dòng)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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