綠色發(fā)展背景下土地資源節(jié)約集約利用分析

張方方　岳開興

［摘 要］近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重大成就，但是也付出了很大的代價。土地資源是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，但是目前土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，在綠色發(fā)展背景下，我們要嚴(yán)格把控土地利用的強(qiáng)度，同時堅(jiān)持節(jié)約集約原則，推動我國土地資源的可持續(xù)利用。本文對綠色發(fā)展背景下土地資源節(jié)約集約利用進(jìn)行分析，闡述了土地資源節(jié)約集約利用存在的問題和解決措施，并對促進(jìn)綠色發(fā)展背景下土地資源節(jié)約集約利用提出了幾點(diǎn)建議。

［關(guān)鍵詞］綠色發(fā)展；土地資源；節(jié)約集約利用

［中圖分類號］F20文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“綠色發(fā)展”理念對我國可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義，我們要對綠色發(fā)展理念進(jìn)行深入貫徹，并將其融入土地資源節(jié)約集約利用中來。因此，我們必須加強(qiáng)對土地資源節(jié)約集約利用工作的重視力度和監(jiān)督力度，并且通過政府的監(jiān)管職能來確保土地資源節(jié)約集約利用工作順利開展。

當(dāng)前階段，我國城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)依然存在很多問題和不足。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度較小，土地資源投入不足。同時，土地利用效率低下也是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。因此，如何合理配置和使用土地資源就顯得尤為重要。

1 土地資源利用的必要性

我國人口眾多，土地資源的需求也巨大，因此我們要合理利用土地資源，提高土地利用率［1］。

首先，要充分發(fā)揮現(xiàn)有土地資源的作用。我國是一個發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，因此仍有部分地區(qū)發(fā)展相對落后。在發(fā)展過程中，人們對經(jīng)濟(jì)的要求逐漸增加，如果我們不能滿足這些要求，將會使城市和農(nóng)村出現(xiàn)一系列問題。為了更好地發(fā)揮現(xiàn)有資源的作用和價值，我們必須保證現(xiàn)有土地資源得到合理利用［2］。第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，2019年末全國耕地19.18億畝，從數(shù)據(jù)看，“二調(diào)”以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。我國地少人多的國情和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程決定了土地供需矛盾還將持續(xù)相當(dāng)長的時間，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面提升用地效率。因此，我們必須加強(qiáng)土地管理和節(jié)約利用。

其次，要減少不必要的損失。比如一些開發(fā)商對城市中的一些歷史遺跡進(jìn)行破壞、改造等情況都會造成一定程度的浪費(fèi)。這樣不僅會降低土地資源利用率，還會影響整個城市的發(fā)展。為了避免這一問題發(fā)生，我們要確保所有相關(guān)部門及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，以保證城市用地結(jié)構(gòu)合理、布局科學(xué)，充分發(fā)揮土地資源的價值。近年來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并將其作為當(dāng)前及今后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容。在“五位一體”總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)是其重要內(nèi)容之一。在新的歷史階段，我國應(yīng)該加強(qiáng)對土地資源的節(jié)約集約利用，從而實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。目前，我國在綠色發(fā)展背景下進(jìn)行土地資源節(jié)約集約利用需要注意以下幾個方面：（1）要實(shí)現(xiàn)全社會對于綠色發(fā)展理念的認(rèn)識；（2）要將環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容貫徹落實(shí)到整個國土資源管理過程中；（3）要提高政府對土地資源的管理能力；（4）要加大科技投入力度；（5）要完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)；（6）要強(qiáng)化宏觀調(diào)控。

最后，要對閑置土地進(jìn)行利用。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，我們在建設(shè)過程中往往會選擇占用閑置土地。由于這部分資源并不屬于個人或單位所有，所以它們無法實(shí)現(xiàn)自我價值。土地資源的稀缺以及人們對其的需求增加，導(dǎo)致了土地的浪費(fèi)和開發(fā)難度加大，為此我們要采取有效措施來保障有限的土地資源能夠得到合理、充分的利用。我國關(guān)于土地資源的利用主要是通過對現(xiàn)有資源進(jìn)行開發(fā)來達(dá)到高效利用的目的，但這會產(chǎn)生一些問題和負(fù)面影響，具體來說包括：第一，導(dǎo)致人口聚集、城市建設(shè)過于擁擠；第二，在一些大城市中出現(xiàn)了大量閑置土地以及出現(xiàn)了土地資源浪費(fèi)問題；第三，部分閑置土地不能得到合理、充分利用，使其失去價值；第四，在建設(shè)用地中，大部分都是為了工業(yè)項(xiàng)目而建造的建筑用地；第五，導(dǎo)致耕地面積不斷減少。

總之，人們在開發(fā)利用時應(yīng)盡量避免浪費(fèi)現(xiàn)象和消極影響產(chǎn)生。此外，我們要將現(xiàn)有資源發(fā)揮出最大作用、價值，要保障有限的土地資源得到最充分、合理的利用。習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，必須牢固樹立和踐行這一理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，這也說明在土地資源的利用過程中必須要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為首要條件，保障有限的土地資源能夠得到合理、有效的利用，要盡可能減少對自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境雙贏的目的。

從我國土地資源利用現(xiàn)狀來看，在人口增多以及資源短缺等因素的影響下，很多地區(qū)在發(fā)展過程中出現(xiàn)了人口盲目增長、人均土地面積減少等現(xiàn)象。因此，我國應(yīng)對這一問題進(jìn)行有效解決，使有限的土地資源能夠得到合理、有效的開發(fā)和利用。此外，要確保有限的土地資源不被破壞以及不會過度浪費(fèi)等問題出現(xiàn)。

2 土地資源節(jié)約集約利用存在的問題

雖然我國土地資源節(jié)約集約利用取得了一定的成效，但是仍然存在一些問題，需要及時解決。

首先，土地利用的浪費(fèi)比較嚴(yán)重。從理論上來說，如果對土地資源進(jìn)行充分挖掘，就可以提高其利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是在實(shí)際操作中，我國仍然有大量土地資源沒有得到充分開發(fā)和利用，尤其是一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的選址布局問題，一些地方存在盲目圈地、占地、閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，甚至有一些地區(qū)出現(xiàn)了“土地等項(xiàng)目”的現(xiàn)象［3］。從另一個角度來說，這些浪費(fèi)也會對生態(tài)環(huán)境造成一定的影響，例如一些工業(yè)企業(yè)會在占地的過程中排放大量的污染氣體、粉塵等。

其次，用地審批程序相對復(fù)雜。由于土地資源節(jié)約集約利用涉及部門較多，審批程序也比較復(fù)雜，在實(shí)際操作中如果存在多個部門協(xié)調(diào)管理的情況，很容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。例如，有些地方的項(xiàng)目審批程序相對較為復(fù)雜，不僅需要經(jīng)過自然資源、住建等部門的審批，同時還需要經(jīng)過發(fā)改等部門的審核。因此，如果在建設(shè)過程中沒有充分利用土地資源，就會造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

第三，部分地區(qū)節(jié)約集約用地意識薄弱。（1）領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏節(jié)約集約用地意識或者認(rèn)為節(jié)約集約用地不重要；（2）部門利益使然；（3）一些地方政府的發(fā)展規(guī)劃未將土地資源規(guī)劃作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入其中。我國的土地資源相對較少，因此在發(fā)展過程中應(yīng)提高土地資源的利用率。如果只是對土地進(jìn)行簡單的開發(fā)和利用，不僅會增加建設(shè)用地壓力，還會造成更多的環(huán)境污染。目前，我國部分地區(qū)對節(jié)約集約用地比較重視，但是在實(shí)際操作中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在著一些不良風(fēng)氣。例如，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了政績工程而不惜犧牲土地資源；個別部門領(lǐng)導(dǎo)干部為了私人利益而忽視節(jié)約集約用地；個別領(lǐng)導(dǎo)干部為了獲取更大的個人利益而忽視了土地資源的節(jié)約集約利用；某些地方政府未將土地資源規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容列入其中。

第四，國土資源管理體制不完善，法律制度不健全。（1）部門職責(zé)分工不明確；（2）相關(guān)法律法規(guī)制度滯后；（3）地方政府制定政策時缺少科學(xué)評估手段以及相關(guān)法律保障措施。目前，我國土地資源節(jié)約集約利用制度的相關(guān)規(guī)定還不完善，雖然國家已經(jīng)出臺了一些相關(guān)規(guī)定，但是在實(shí)際操作過程中仍然存在很多問題。

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，在綠色發(fā)展背景下土地資源節(jié)約集約利用還存在著一些問題和困難需要解決。例如，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏節(jié)約集約用地意識或者認(rèn)為節(jié)約集約用地不重要；相關(guān)部門對土地資源節(jié)約集約利用的認(rèn)識仍比較薄弱；部分地方政府對土地資源節(jié)約集約利用重視程度不夠，且缺乏科學(xué)的評估手段。

3 解決措施

3.1 實(shí)施土地總體規(guī)劃，嚴(yán)格土地用途管制

在編制規(guī)劃的過程中，要科學(xué)確定建設(shè)用地總量、布局和結(jié)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接，嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，有效控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地審批規(guī)模［4］。同時，要強(qiáng)化建設(shè)用地供后監(jiān)管機(jī)制的建立與實(shí)施。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀管控作用。切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)和土地用途管制，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，盤活存量建設(shè)用地；要嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)合理安排用地布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，推行城市建設(shè)用地復(fù)合利用。

3.2 加大閑置、低效土地處置力度

首先，要嚴(yán)格執(zhí)行閑置、低效土地處置辦法及標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高閑置、低效用地的處置效率。同時，要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，對擅自改變用途或者擅自將農(nóng)民集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，堅(jiān)決予以糾正和查處，對擅自以劃撥、租賃、作價出資（入股）等方式使用國有建設(shè)用地的，堅(jiān)決予以糾正和查處。

其次，要嚴(yán)格落實(shí)閑置、低效土地處置辦法及標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，對于違法違規(guī)用地行為實(shí)行“零容忍”，通過提高土地出讓價格、加強(qiáng)事后監(jiān)管等措施來促進(jìn)節(jié)約集約用地。此外，要積極探索閑置、低效土地的處置方式和方法，努力盤活存量建設(shè)用地；對符合土地利用總體規(guī)劃的項(xiàng)目要采取改變功能、調(diào)整用途或者置換等方式保障合理用地需求；對因政府、企業(yè)原因造成土地閑置滿1年的，在處置完畢前暫不安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。同時，要探索通過收購儲備或協(xié)議置換等方式來促進(jìn)閑置土地盤活。

3.3 完善土地供應(yīng)機(jī)制

要創(chuàng)新工作方式方法，強(qiáng)化工作力度，探索建立節(jié)約集約用地獎懲機(jī)制，建立健全、科學(xué)、合理的政府考核評價指標(biāo)體系和耕地占補(bǔ)平衡制度、耕地進(jìn)出平衡制度、工業(yè)用地出讓價格評估制度等來促進(jìn)節(jié)約集約用地，創(chuàng)新和完善土地供應(yīng)制度，提高節(jié)約集約利用土地的能力和水平［5］。堅(jiān)持節(jié)約集約用地，加快土地利用方式的轉(zhuǎn)變，提高工業(yè)用地的使用效率。鼓勵支持工業(yè)企業(yè)易地搬遷改造，合理利用存量工業(yè)用地，嚴(yán)禁新增建設(shè)用地，改善產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化空間布局，提升土地的產(chǎn)出率。

3.4 加大閑置工業(yè)用地盤活利用力度

首先，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地的需求，因地制宜制定產(chǎn)業(yè)政策并組織實(shí)施，要嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)用地出讓前的準(zhǔn)入條件，規(guī)范產(chǎn)業(yè)類型，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。鼓勵各地區(qū)根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，以園區(qū)為載體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

其次，要大力盤活存量國有工業(yè)用地，充分利用市場機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿作用，通過土地儲備制度等手段，引導(dǎo)低效土地使用權(quán)人有序退出城市工業(yè)用地，通過征收閑置費(fèi)等方式對閑置的工業(yè)用地進(jìn)行重新開發(fā)利用。

第三，要創(chuàng)新方式方法來盤活城市中的閑置和低效使用的工業(yè)用地。對因歷史原因或規(guī)劃調(diào)整等造成的閑置土地，以及不符合安全生產(chǎn)條件和環(huán)保要求的項(xiàng)目用地，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。要積極推進(jìn)城市低效閑置工業(yè)用地開發(fā)利用，可通過“先租后讓”、彈性年期出讓、租讓結(jié)合和作價入股等方式進(jìn)行開發(fā)利用。

第四，還可以鼓勵閑置房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目及時騰退完善后用途符合規(guī)劃和安全要求的存量土地用于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。要推進(jìn)企業(yè)用地信用體系建設(shè)，完善和規(guī)范用地合同管理，從源頭上防止“批而未供”現(xiàn)象發(fā)生，要積極建立土地節(jié)約集約利用的獎懲機(jī)制，強(qiáng)化對閑置、低效用地的監(jiān)督力度，并將土地節(jié)約集約利用情況納入政府績效考核。

4 未來的發(fā)展前景

全國共有8 700多萬畝可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，這部分農(nóng)用地可通過相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地，因此我國應(yīng)繼續(xù)通過對土地資源的節(jié)約集約利用，進(jìn)一步提升我國自然資源整體價值，保證18億畝耕地紅線不動搖。

以提高資源節(jié)約集約利用水平為核心，加快經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間格局和生產(chǎn)生活方式，激勵各類資源要素更好服務(wù)新發(fā)展格局，在全社會營造自然資源節(jié)約集約利用的良好氛圍，推動人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐［6］。

5 結(jié)語

綠色發(fā)展背景下，我國土地資源節(jié)約集約利用主要存在兩方面的問題，一方面是土地資源保護(hù)意識淡薄，另一方面是土地資源利用方式不合理。解決這一問題需要從以下幾個方面著手：第一，加強(qiáng)對公眾的教育和宣傳，提高人們對保護(hù)自然資源的意識，讓人們意識到自然資源保護(hù)的重要性；第二，促進(jìn)科技創(chuàng)新，推動土地資源節(jié)約集約利用技術(shù)和方法的不斷更新；第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，堅(jiān)持用制度管人管事管權(quán)。政府工作報(bào)告明確要求加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。為了實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展背景下土地資源節(jié)約集約利用目標(biāo)，必須深入貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。

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