區(qū)域環(huán)境協(xié)同:環(huán)渤?！盀?灘)長(zhǎng)制”建構(gòu)思考

黃茜雯　朱暉

關(guān)鍵詞：灣（灘）長(zhǎng)制;海洋生態(tài)環(huán)境治理;環(huán)境協(xié)同法治;渤海治理

中圖分類號(hào)：P76;X171.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）02-0085-07

0 引言

渤海是半封閉型的內(nèi)海，其自身水交換能力較弱，且面臨巨大的陸源排污壓力，海洋生態(tài)十分脆弱，極易受到污染、破壞和損害?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》明確了以渤海海區(qū)的渤海灣、遼東灣、萊州灣、遼河口、黃河口等為重點(diǎn)，推動(dòng)河口海灣綜合整治的任務(wù)。2021年4月國(guó)務(wù)院污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作報(bào)告顯示渤海污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得一定的成效[1]。但《2020年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，渤海未達(dá)到一類水質(zhì)海域面積同比增加，劣四類水質(zhì)海域面積仍然較大，海洋生態(tài)系統(tǒng)為亞健康[2]?？梢?jiàn)，渤海海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍然存在。

“十四五”將深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之中，為開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程奠定堅(jiān)實(shí)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。規(guī)劃指出，在生態(tài)環(huán)境治理方面還要切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法和督察執(zhí)法。其中，“灣（灘）長(zhǎng)制”的推行，有助于加強(qiáng)海洋垃圾污染防治監(jiān)管，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)渤海海域?qū)嵤┚C合治理，深入打好渤海污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

1 “灣（灘）長(zhǎng)制”的界定

“灣（灘）長(zhǎng)制”是以小微單元為對(duì)象的治理機(jī)制[3]，是由沿海地區(qū)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任海灣（灘）灣（灘）長(zhǎng)，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)海灣生態(tài)環(huán)境治理負(fù)責(zé)的治理機(jī)制?！盀常╅L(zhǎng)制”作為我國(guó)治海治灣的創(chuàng)新制度并非憑空而生，而是扎根于我國(guó)河長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)之上，并同河長(zhǎng)制一樣內(nèi)生于既有的環(huán)境法律和環(huán)境行政管理制度[4]。從“灣（灘）長(zhǎng)制”產(chǎn)生的基礎(chǔ)來(lái)看，我國(guó)政治體制的特點(diǎn)是“灣（灘）長(zhǎng)制”產(chǎn)生和運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ);河長(zhǎng)制與其一脈相承[5]，河長(zhǎng)制是實(shí)施“灣（灘）長(zhǎng)制”的實(shí)踐基礎(chǔ)。

“灣（灘）長(zhǎng)制”是我國(guó)針對(duì)海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新興治理模式，“灣（灘）長(zhǎng)制”作為構(gòu)建海洋生態(tài)文明體系的制度創(chuàng)新，是建設(shè)綠色可持續(xù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要手段。為探索近岸海域和海灣保護(hù)與治理模式，2017年國(guó)家海洋局提出推行“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)的工作構(gòu)想，試點(diǎn)地分別為河北省秦皇島市、山東省膠州灣、海南省海口市、江蘇省連云港市、浙江省全省[6]。2018年《<中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法>執(zhí)法檢查報(bào)告》中建議“加快建立健全灣長(zhǎng)制”。同年，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，提出“環(huán)渤海三省一市分別在遼東灣、渤海灣、萊州灣建立實(shí)施灣長(zhǎng)制”[7]。

2 環(huán)渤海“灣（灘）長(zhǎng)制”運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀

環(huán)渤海區(qū)域三大海灣依托于環(huán)渤海的三省一市，即山東省、河北省、遼寧省和天津市的灣長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)，在萊州灣、渤海灣、遼東灣建立實(shí)施“灣（灘）長(zhǎng)制”。

2.1 組織體系

山東省建立省、市、縣三級(jí)灣長(zhǎng)和灣長(zhǎng)辦公室體系，省委書記、省長(zhǎng)擔(dān)任總灣長(zhǎng)，省委副書記、常務(wù)副省長(zhǎng)、分管生態(tài)環(huán)境工作的副省長(zhǎng)擔(dān)任副總灣長(zhǎng);沿海市、縣（市、區(qū)）總灣長(zhǎng)由黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任;跨縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)域的海灣，由上一級(jí)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任灣長(zhǎng)。省灣長(zhǎng)制辦公室設(shè)在省生態(tài)環(huán)境廳，省灣長(zhǎng)辦主任由省生態(tài)環(huán)境廳主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副主任由省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任。山東省將跨市行政區(qū)域的萊州灣、渤海灣（山東部分）確定為省級(jí)海灣，分別由省委副書記、常務(wù)副省長(zhǎng)、分管生態(tài)環(huán)境工作的副省長(zhǎng)擔(dān)任灣長(zhǎng)，省生態(tài)環(huán)境廳、省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳為相應(yīng)省級(jí)海灣聯(lián)系單位。2019年煙臺(tái)市在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將萊州灣設(shè)為市級(jí)海灣，由有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任市級(jí)灣長(zhǎng)，市自然資源和規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)境局、市城管局、市交通運(yùn)輸局、市水利局、市海洋發(fā)展和漁業(yè)局分別為市級(jí)海灣聯(lián)系部門，負(fù)責(zé)牽頭落實(shí)所配套灣長(zhǎng)安排的工作事項(xiàng)和任務(wù)[8]。

河北省在秦皇島市試點(diǎn)開(kāi)展灣長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，在沿海區(qū)域全面推行灣長(zhǎng)制，建立省、市、縣（市、區(qū)）、基層四級(jí)灣長(zhǎng)和省、市、縣（市、區(qū)）建立灣長(zhǎng)制辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或沿灣有關(guān)單位明確負(fù)責(zé)相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)[9]。河北省省政府主管生態(tài)環(huán)境的副省長(zhǎng)擔(dān)任省級(jí)灣長(zhǎng)，秦皇島市、唐山市、滄州市市長(zhǎng)擔(dān)任市級(jí)總灣長(zhǎng)，市政府分管生態(tài)環(huán)境工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任市級(jí)副總灣長(zhǎng)。省灣長(zhǎng)辦公室設(shè)在省生態(tài)環(huán)境廳，由省生態(tài)環(huán)境廳主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任省灣長(zhǎng)辦主任，省生態(tài)環(huán)境廳分管海洋生態(tài)環(huán)境的副廳長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副主任，沿海三市主管副市長(zhǎng)，省自然資源廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運(yùn)輸廳、河北海事局、河北海警局主管副職擔(dān)任副主任。

天津市針對(duì)渤海灣（天津段）建立濱海新區(qū)灣長(zhǎng)制，設(shè)置“區(qū)—街鎮(zhèn)（開(kāi)發(fā)區(qū)）—村級(jí)或相應(yīng)級(jí)別基層單位”三級(jí)灣長(zhǎng)體系，一級(jí)灣長(zhǎng)由分管環(huán)境、海洋的區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，二級(jí)灣長(zhǎng)由屬地黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任，三級(jí)灣長(zhǎng)由屬地按實(shí)際設(shè)置。建立“黨政牽頭、部門協(xié)同、屬地負(fù)責(zé)”的制度體系[10]。

遼寧省建立遼東灣灣長(zhǎng)制，構(gòu)建省、市、縣三級(jí)灣長(zhǎng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）巡查員隊(duì)伍相結(jié)合的組織體系，實(shí)施范圍包括大連（渤海海域）、錦州、營(yíng)口、盤錦、葫蘆島五市[11]。遼東灣總灣長(zhǎng)由省長(zhǎng)擔(dān)任，副總灣長(zhǎng)由分管生態(tài)環(huán)境、自然資源、公安工作的副省長(zhǎng)擔(dān)任;市、縣（區(qū)）灣長(zhǎng)由本級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;各自然海灣灣長(zhǎng)由同級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任;跨行政區(qū)劃的自然海灣灣長(zhǎng)由上一級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。遼寧省在省生態(tài)環(huán)境廳設(shè)立省灣長(zhǎng)辦公室，由省生態(tài)環(huán)境廳廳長(zhǎng)擔(dān)任省灣長(zhǎng)辦主任，省生態(tài)環(huán)境廳和省自然資源廳分管海洋相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任。此外，遼寧省還鼓勵(lì)占用海岸線及海域進(jìn)行資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用的石化、核電、港口、修造船廠、旅游景區(qū)等重要工業(yè)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任民間灣長(zhǎng)，落實(shí)企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。

2.2 職責(zé)范圍

環(huán)渤海三省一市建立“灣（灘）長(zhǎng)制”主體責(zé)任體系，明確各責(zé)任主體的職責(zé)范圍。①灣（灘）長(zhǎng)的職責(zé)。灣（灘）長(zhǎng)對(duì)海灣（灘）環(huán)境質(zhì)量和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)負(fù)責(zé)。確定、落實(shí)所轄行政區(qū)內(nèi)管控單元的目標(biāo)任務(wù)，包括海洋空間資源管控、陸源污染入海防治、海域污染防治、海岸帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù);總灣（灘）長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)全省“灣（灘）長(zhǎng)制”工作，各級(jí)灣長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)灣長(zhǎng)辦開(kāi)展工作，組織灣長(zhǎng)制成員單位履行海灣（灘）管理保護(hù)職責(zé)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理等問(wèn)題;灣長(zhǎng)對(duì)相關(guān)部門和下一級(jí)灣長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo);各級(jí)灣（灘）長(zhǎng)根據(jù)海灣管理保護(hù)的要求，著重對(duì)海灣水質(zhì)、入海排污口、垃圾傾倒、海水養(yǎng)殖、海灣岸線、采砂、圍填海等事項(xiàng)進(jìn)行巡查巡護(hù)，并記載巡查情況。②灣（灘）長(zhǎng)辦公室的職責(zé)。灣（灘）長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)組織實(shí)施灣長(zhǎng)制具體工作和日常管理工作，包括制定巡灣計(jì)劃、建立完善各種配套制度等，主要體現(xiàn)在組織協(xié)調(diào)、調(diào)度督導(dǎo)、信息宣傳、檢查考核等方面。灣長(zhǎng)制辦公室組織協(xié)調(diào)成員單位按照職責(zé)分工落實(shí)責(zé)任，監(jiān)督指導(dǎo)下級(jí)灣長(zhǎng)制辦事機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)工作，負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)灣長(zhǎng)制辦公室和灣長(zhǎng)交辦的其他事項(xiàng)。③灣長(zhǎng)制成員單位（配合部門）的職責(zé)，主要包括制定本部門灣長(zhǎng)制工作目標(biāo)任務(wù)、協(xié)助灣長(zhǎng)巡灣工作、加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管等方面。成員單位負(fù)責(zé)承辦灣長(zhǎng)巡查問(wèn)題清單，及時(shí)整改灣長(zhǎng)巡查發(fā)現(xiàn)的違法行為和問(wèn)題，并向?yàn)抽L(zhǎng)、灣長(zhǎng)辦反饋整改情況。

2.3 問(wèn)責(zé)監(jiān)督

環(huán)渤?！盀常╅L(zhǎng)制”的問(wèn)責(zé)與監(jiān)督的主要機(jī)制為制度內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。制度內(nèi)監(jiān)督是指建立灣（灘）長(zhǎng)考核與獎(jiǎng)懲制度，由上級(jí)對(duì)下級(jí)灣長(zhǎng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)和考核，同級(jí)灣長(zhǎng)設(shè)橫向監(jiān)督，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)，對(duì)瀆職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身追責(zé)。社會(huì)監(jiān)督主要體現(xiàn)為在海岸設(shè)灣（灘）長(zhǎng)公示牌、聘用社會(huì)監(jiān)督員、鼓勵(lì)志愿者參與巡灣和利用媒體輿論監(jiān)督等方式。

2.4 公眾參與

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)是聯(lián)系公民環(huán)境權(quán)公益性權(quán)益與公民環(huán)境權(quán)私益性權(quán)益的紐帶[12]，環(huán)境狀況知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的重要內(nèi)容。環(huán)渤海三省一市在實(shí)施灣長(zhǎng)制中，注重保障公眾參與的權(quán)利。河北省通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的方式，引導(dǎo)企業(yè)減排治污;山東省和遼寧省通過(guò)聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、建立志愿者巡查隊(duì)伍和民間灣長(zhǎng)等方式，讓公眾加入海灣生態(tài)環(huán)境治理中來(lái)。

綜上，從環(huán)渤海各沿海地區(qū)在“灣（灘）長(zhǎng)制”組織架構(gòu)的設(shè)置上來(lái)看，各地因地制宜，高位推進(jìn)灣長(zhǎng)制體系的建設(shè)，組織架構(gòu)較為完備。在配套制度建設(shè)上，山東省通過(guò)建立灣長(zhǎng)制高端智庫(kù)，打造“智慧灣長(zhǎng)”，提高灣長(zhǎng)制管理運(yùn)行水平;河北省配套灣長(zhǎng)與河長(zhǎng)的聯(lián)席會(huì)議制度，創(chuàng)設(shè)信息共享制度;遼寧省完善信息化監(jiān)管手段，銜接河長(zhǎng)制，引入民間灣長(zhǎng)進(jìn)行管理。此外，各地都注重問(wèn)責(zé)與監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，切實(shí)保障公眾參與。

3 環(huán)渤海“灣（灘）長(zhǎng)制”區(qū)域環(huán)境協(xié)同的缺失

“治理”在語(yǔ)義層面具有“統(tǒng)治”“管理”“支配”“服務(wù)”等多重含義。公共治理的核心在于公權(quán)力的來(lái)源、配置、形式以及運(yùn)作，構(gòu)成公共事務(wù)治理之道演變的內(nèi)在依據(jù)[13]。20世紀(jì)90年代，協(xié)同治理作為新的治理概念誕生，其是自然科學(xué)中的協(xié)同理論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論交叉的理論，是在協(xié)同理論和治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的新學(xué)科[14]。區(qū)域環(huán)境治理是公共事務(wù)治理的重要組成部分，涉及區(qū)域內(nèi)各相鄰行政區(qū)政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織以及公民之間復(fù)雜的相互關(guān)系，這些主體之間的協(xié)同行動(dòng)決定區(qū)域環(huán)境法治的成效[15]。

渤海海洋污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是“公地悲劇”在海洋領(lǐng)域的體現(xiàn)。因其作為深入大陸的半封閉內(nèi)海的海洋特征具有特殊性和復(fù)雜性，倒逼渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理必須依托整體治理和全局治理。有鑒于此，深入打好渤海污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，離不開(kāi)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同法治的支撐?？v觀環(huán)渤海區(qū)域各省市“灣（灘）長(zhǎng)制”實(shí)施現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)各地區(qū)在施行過(guò)程中區(qū)域內(nèi)協(xié)同法治的缺失，主要表現(xiàn)為協(xié)同立法缺失、協(xié)同執(zhí)法缺失、權(quán)威司法缺失以及多元共治主體的缺失。

3.1 協(xié)同立法缺失

盡管我國(guó)在沿海地區(qū)全面推行“灣（灘）長(zhǎng)制”，但目前并未有全國(guó)性的法律法規(guī)針對(duì)“灣（灘）長(zhǎng)制”做統(tǒng)一的法律規(guī)定，而是以試點(diǎn)單位帶動(dòng)各沿海地區(qū)出臺(tái)當(dāng)?shù)氐恼咝晕募橹?。以試點(diǎn)帶動(dòng)各地自行推行“灣（灘）長(zhǎng)制”在一定程度上有利于沿海各地達(dá)到因地制宜的效果，但同時(shí)也容易產(chǎn)生缺乏高位階的法律法規(guī)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各地規(guī)定相沖突而難以平衡解決的問(wèn)題。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)沿海各地的規(guī)定未呈現(xiàn)具體化，多是原則性規(guī)范，這就導(dǎo)致各地灣長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)于寬泛，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。除區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域之間灣長(zhǎng)制缺乏立法協(xié)同外，各行政區(qū)域內(nèi)灣長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制的銜接亦存在缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題。因此，環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)完善立法體系，做到區(qū)域內(nèi)灣長(zhǎng)制協(xié)同立法。

3.2 協(xié)同執(zhí)法缺失

就環(huán)渤海三省一市“灣（灘）長(zhǎng)制”實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，由于“灣（灘）長(zhǎng)制”制度設(shè)計(jì)以屬地管理為基礎(chǔ)，未能充分立足于海洋整體性，因此各地區(qū)呈現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法面臨失調(diào)困境，具體表現(xiàn)為協(xié)同執(zhí)法動(dòng)力與協(xié)同執(zhí)法行動(dòng)的缺失。

三 省一市的海洋生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)不同，且利益配置不均衡，各執(zhí)法主體存在利益差異，導(dǎo)致環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法動(dòng)力缺失。盡管三省一市在構(gòu)建灣長(zhǎng)制時(shí)提出加強(qiáng)跨行政區(qū)域之間的溝通協(xié)調(diào)，但也存在一些問(wèn)題。①這種協(xié)調(diào)僅限于原則性規(guī)定，并無(wú)相關(guān)明確和細(xì)化的協(xié)同方案，使得協(xié)同執(zhí)法行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。②在協(xié)調(diào)上更加注重本地區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)域的協(xié)調(diào)，在跨地區(qū)協(xié)調(diào)執(zhí)法上則相對(duì)乏力。而不同地區(qū)的灣長(zhǎng)之間也不存在行政隸屬關(guān)系，更是加重地區(qū)間協(xié)調(diào)執(zhí)法的困難。此外，即便跨地區(qū)行政區(qū)域可以通過(guò)相互發(fā)函進(jìn)行私下溝通協(xié)調(diào)執(zhí)法問(wèn)題，一方面，這種溝通缺乏強(qiáng)制性與權(quán)威性;另一方面，這種跨地區(qū)治理目標(biāo)的溝通協(xié)同需要多方位橫向交流達(dá)成統(tǒng)一后，再分解目標(biāo)到各級(jí)灣長(zhǎng)體系縱向施行，容易出現(xiàn)協(xié)同執(zhí)法效率不高的困境。

3.3 權(quán)威司法缺失

從“灣（灘）長(zhǎng)制”問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)看，“灣（灘）長(zhǎng)制”主要是通過(guò)將自上而下的層層施壓和嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，形成考核倒逼機(jī)制[16]。當(dāng)灣長(zhǎng)、灣長(zhǎng)辦等相關(guān)責(zé)任主體不履行其職責(zé)或履職不力時(shí)，對(duì)灣長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)和懲罰首先來(lái)自制度內(nèi)部，主要包括黨的問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)。黨的問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨對(duì)擔(dān)任灣長(zhǎng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，行政問(wèn)責(zé)是指制度內(nèi)上級(jí)灣長(zhǎng)對(duì)下級(jí)灣長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)，如上級(jí)灣長(zhǎng)對(duì)下級(jí)灣長(zhǎng)的批評(píng)、建議，對(duì)檢舉、揭發(fā)、申訴后的處理。問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平，制度內(nèi)自考自評(píng)自罰的問(wèn)責(zé)方式雖然能夠提高問(wèn)責(zé)效率，但難免有相互包庇而缺失公平之嫌。相較而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好地規(guī)避這一難題。

司法問(wèn)責(zé)主要通過(guò)司法審判和檢察監(jiān)督得以實(shí)現(xiàn)。在司法審判上，通常以司法訴訟來(lái)維護(hù)公眾的海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益。但在我國(guó)現(xiàn)行法律框架之下，由于灣長(zhǎng)制責(zé)任主體失職行為不屬于行政法上的行政不作為，公民或組織無(wú)法直接針對(duì)灣長(zhǎng)的失職提起行政訴訟，灣長(zhǎng)不能作為行政訴訟的被告。若因?yàn)抽L(zhǎng)制主體失職造成海灣生態(tài)環(huán)境損害，則檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起海洋環(huán)境公益訴訟。在檢察監(jiān)督方面，山東省、遼寧省分別在省內(nèi)探索建立“灣長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”公益訴訟監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察監(jiān)督和灣長(zhǎng)制在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的聯(lián)合應(yīng)用。但目前該協(xié)作模式并未適用于環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，缺乏環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)的檢察監(jiān)督聯(lián)動(dòng)協(xié)同。

在海洋環(huán)境治理過(guò)程中，由于海水流動(dòng)和海洋生態(tài)的特性，必然要求海灣治理區(qū)域協(xié)同化，而跨行政區(qū)域的灣長(zhǎng)制追責(zé)難題，則可以通過(guò)區(qū)域內(nèi)協(xié)同司法得到解決。反觀環(huán)渤海區(qū)域?yàn)抽L(zhǎng)制問(wèn)責(zé)機(jī)制，區(qū)域內(nèi)各省市在問(wèn)責(zé)方式上仍以內(nèi)部問(wèn)責(zé)為主導(dǎo)，各行政區(qū)域內(nèi)灣長(zhǎng)制司法問(wèn)責(zé)缺失，環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)協(xié)作司法問(wèn)責(zé)更是缺乏。區(qū)域內(nèi)權(quán)威司法追責(zé)途徑缺失，并不利于海洋環(huán)境協(xié)同法治的長(zhǎng)效性。

3.4 多元共治主體缺失

在參與式民主的要求之下，尤其是在環(huán)境保護(hù)等與公民私利密切相關(guān)的領(lǐng)域，多利益中心主體的公共治理應(yīng)運(yùn)而生。多元共治的利益中心包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公眾以及大眾媒體等主體，強(qiáng)調(diào)的是“小政府-大社會(huì)”。灣長(zhǎng)制的治理邏輯仍然是以黨政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的科層制，環(huán)渤海沿海多元主體參與灣長(zhǎng)制治理仍然不足。在保障公眾參與灣長(zhǎng)制治理方面，山東省聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員、遼寧省鼓勵(lì)設(shè)民間灣長(zhǎng)等方式，都有利于公民行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)，但仍缺乏環(huán)保組織、大眾媒體等主體參與。

此外，不同地區(qū)公民參與的形式不同，跨行政區(qū)域下則會(huì)影響公民環(huán)境監(jiān)督積極性。雖然鼓勵(lì)設(shè)民間灣長(zhǎng)，但民間灣長(zhǎng)主要職權(quán)范圍與灣長(zhǎng)有所不同。民間灣長(zhǎng)一般由在海岸或海域開(kāi)發(fā)的相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人或者普通公民擔(dān)任，不屬于黨政體系中的人員，故無(wú)法適用公務(wù)員問(wèn)責(zé)方式來(lái)追究其責(zé)任。當(dāng)民間灣長(zhǎng)怠于行使職權(quán)時(shí)，就出現(xiàn)如何追責(zé)的難題。

4 環(huán)渤?！盀常╅L(zhǎng)制”區(qū)域環(huán)境協(xié)同建構(gòu)路徑

4.1 區(qū)域內(nèi)立法協(xié)同

海洋生態(tài)環(huán)境的治理具有復(fù)雜性，但我國(guó)專門針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律法規(guī)并不多。為了有效落實(shí)政府責(zé)任，需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，將“灣（灘）長(zhǎng)制”明確規(guī)定在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)之中，為落實(shí)“灣（灘）長(zhǎng)制”提供法律保障。就環(huán)渤海區(qū)域而言，亟須建立長(zhǎng)期和完善的環(huán)渤海區(qū)域協(xié)同治理模式，積極開(kāi)展區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”立法。①建立環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”立法聯(lián)席會(huì)議并設(shè)辦公室，由三省一市選派代表對(duì)區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”協(xié)同立法事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，達(dá)成立法共識(shí)。②由區(qū)域內(nèi)各省市立法部門協(xié)同開(kāi)展具體的立法工作，通過(guò)對(duì)各行政區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范和制度進(jìn)行梳理，對(duì)易沖突與不協(xié)調(diào)的內(nèi)容進(jìn)行修改與整合。③注重區(qū)域內(nèi)環(huán)境“硬法”與“軟法”共治，在政策目標(biāo)和手段等方面加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)協(xié)同合作，消除環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理政策的短板。④環(huán)渤海各行政區(qū)域應(yīng)注重海洋生態(tài)環(huán)境的陸海統(tǒng)籌，從立法上建立“灣（灘）長(zhǎng)制”與河長(zhǎng)制的銜接機(jī)制，加強(qiáng)陸源污染入海防治。

4.2 區(qū)域內(nèi)執(zhí)法協(xié)同

協(xié)同執(zhí)法在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，具有關(guān)鍵性作用。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”協(xié)同執(zhí)法的構(gòu)建，首先需要激發(fā)協(xié)同執(zhí)法動(dòng)力，設(shè)定三省一市環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一的治理指標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，同時(shí)在區(qū)域內(nèi)針對(duì)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法行動(dòng)設(shè)置科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲制度。在協(xié)同執(zhí)法行動(dòng)方面：①加強(qiáng)三省一市“灣（灘）長(zhǎng)制”主體聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，可行路徑是組建環(huán)渤?！盀常╅L(zhǎng)制”協(xié)同執(zhí)法專項(xiàng)隊(duì)伍，建立環(huán)渤海灣（灘）長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”主體執(zhí)法進(jìn)行總體協(xié)調(diào)溝通，整合環(huán)渤海三省一市執(zhí)法資源，建設(shè)環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)“灣（灘）長(zhǎng)制”協(xié)同運(yùn)行管理系統(tǒng);②提高協(xié)同執(zhí)法效率，通過(guò)環(huán)渤?！盀常╅L(zhǎng)制”定期聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各省市溝通協(xié)作，同時(shí)依托信息技術(shù)平臺(tái)對(duì)環(huán)渤海巡灣異常和問(wèn)題實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并及時(shí)反饋至環(huán)渤海灣（灘）長(zhǎng)委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。

4.3 區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同

環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境污染具有跨行政區(qū)域污染的特點(diǎn)，對(duì)于跨域追責(zé)的認(rèn)定存有一定困難。司法權(quán)是三大國(guó)家公權(quán)力之一，司法權(quán)可以依法擺脫行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單劃分，因而司法權(quán)威有助于推動(dòng)形成區(qū)域內(nèi)環(huán)境法治共識(shí)。區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同法治必須得到司法權(quán)威的支持。環(huán)渤海區(qū)域“灣（灘）長(zhǎng)制”協(xié)同治理，將司法獨(dú)立追責(zé)納入問(wèn)責(zé)機(jī)制之中，形成合理有效的區(qū)域環(huán)境糾紛解決機(jī)制。構(gòu)建環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同的有效路徑之一就是建立司法合作交流機(jī)制，分享區(qū)域內(nèi)司法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)司法協(xié)作的理念，消除地方保護(hù)主義。同時(shí)，完善區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境公益訴訟制度，將環(huán)保組織列為海洋環(huán)境公益訴訟主體，充分保障公眾參與環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利;加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)對(duì)海洋環(huán)境公益訴訟案件的協(xié)作，形成區(qū)域內(nèi)檢察資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)。

4.4 區(qū)域內(nèi)多元主體協(xié)同共治

區(qū)域環(huán)境治理是多元治理，區(qū)域環(huán)境法治化涉及區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府、企業(yè)、其他社會(huì)組織和公民，以及他們之間復(fù)雜的相互關(guān)系，區(qū)域環(huán)境法治的有效性依托于這些主體之間的協(xié)同行動(dòng)。在共容利益驅(qū)動(dòng)之下，環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境治理需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾和大眾媒體等多元主體參與、協(xié)同治理。

環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)多元主體協(xié)同治理，要求政府積極推動(dòng)灣長(zhǎng)制立法，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，引進(jìn)和培養(yǎng)海洋生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)和法律等專業(yè)人才，完善“灣（灘）長(zhǎng)制”治理體系。強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立綠色發(fā)展理念，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，從源頭治污。拓寬社會(huì)組織尤其是海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的社會(huì)組織加入灣長(zhǎng)制的實(shí)施過(guò)程，為灣長(zhǎng)制的決策提供實(shí)際性建議。積極發(fā)揮大眾媒體參與灣長(zhǎng)制治理的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，及時(shí)宣傳灣長(zhǎng)制實(shí)施治理動(dòng)態(tài)，曝光治理的亂象，發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用。為提高各主體共同治理的有效性，需要構(gòu)建包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾、大眾媒體在內(nèi)的多元主體參與海洋生態(tài)環(huán)境治理的合作機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，劃分相關(guān)主體責(zé)任，提高“灣（灘）長(zhǎng)制”治理效率。

5 結(jié)語(yǔ)

渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出要深入打好渤海污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)?！盀常╅L(zhǎng)制”作為我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理的“利器”，是環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要手段。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理背景之下，環(huán)渤海“灣（灘）長(zhǎng)制”的構(gòu)建要注重區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法的完善，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)多元利益主體參與海洋生態(tài)環(huán)境治理是重要途徑。