我國《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的檢視與完善
——基于河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的審思

周春光

(西華大學 法學與社會學學院,四川 成都 610039)

一、問題提出與文獻綜述

2022年4月及其后的一段時間里,河南多地出現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件,引發(fā)了社會公眾對防范與化解重大金融風險的強烈關注。審視河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件可以發(fā)現(xiàn),《商業(yè)銀行法》規(guī)制的不足成為制約經(jīng)濟金融領域風險防范和處置工作展開的桎梏,現(xiàn)實訴求由此凸顯。因此,梳理既有文獻能為凝練本文觀點與厘清研究思路提供重要的理論依據(jù),可以明晰本文理論推進的空間與意義。

1.現(xiàn)實訴求:《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》完善的客觀需要

國務院辦公廳于2022年7月5日發(fā)布《關于印發(fā)國務院2022年度立法工作計劃的通知》(以下簡稱《通知》),表明將提請全國人大常委會審議《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》(以下簡稱《修改建議稿》)(1)2020年10月16日,中國人民銀行會同中國銀保監(jiān)會起草形成《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》。。依據(jù)《修改建議稿》第2條第2款的規(guī)定:各地村鎮(zhèn)銀行當然屬于商業(yè)銀行之范疇(2)本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等業(yè)務的企業(yè)法人,包括全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)商業(yè)銀行以及根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要設立的村鎮(zhèn)銀行等其他類型商業(yè)銀行。。《修改建議稿》在村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的法律規(guī)范體系中承擔主導功能,村鎮(zhèn)商業(yè)銀行作為防范與化解重大金融風險的對象之一,在《修改建議稿》中對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的現(xiàn)存問題予以回應實為必要,河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件進一步凸顯了《修改建議稿》回應村鎮(zhèn)商業(yè)銀行現(xiàn)存問題的緊迫性。河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件反映出的信息披露機制不足、實際控制人義務模糊、公司治理結構混亂以及監(jiān)管規(guī)范配置缺乏的問題已對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的運行構成嚴峻挑戰(zhàn)。立足于《修改建議稿》的完善,村鎮(zhèn)商業(yè)銀行在成員資格、信息披露、公司治理、行業(yè)監(jiān)管方面的規(guī)則應進一步優(yōu)化。

2.理論概況:梳理涉及《商業(yè)銀行法》的文獻脈絡

梳理涉及《商業(yè)銀行法》的研究文獻可知,相當多的學者對《商業(yè)銀行法》進行了一定的探討,但直接以村鎮(zhèn)商業(yè)銀行為視角的研究較為匱乏。具體而言,涉及《商業(yè)銀行法》的研究有以下四個方面的內(nèi)容:

一是著眼于完善《商業(yè)銀行法》的必要性研究?！渡虡I(yè)銀行法》自1995年頒行以來雖然歷經(jīng)2003年、2015年兩次局部修訂,但在立法原則、監(jiān)管理念、公司治理、業(yè)務規(guī)則、客戶權益保護、風險處置、金融違法處罰力度等方面都已不能適應現(xiàn)實需要,亟待進行全面的修改與完善[1]。

二是著眼于《商業(yè)銀行法》改革的總體構想研究?！渡虡I(yè)銀行法》的修改與完善應順合國家改革的要求,也應滿足開放性金融法治體系和監(jiān)管體系構建的愿景[2]。

三是著眼于《商業(yè)銀行法》的具體制度研究。建立健全的存款保險制度是《商業(yè)銀行法》改革中應當關注的問題[3]。

四是著眼于具體問題中《商業(yè)銀行法》與其他部門法的聯(lián)動修改研究。

推進商業(yè)銀行要素市場化改革的進程表明應將《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《信托法》進行聯(lián)動修改[1]。雖然學界對《商業(yè)銀行法》進行了諸多探討,但以村鎮(zhèn)商業(yè)銀行為視角對如何完善《商業(yè)銀行法》這一方面的研究目前較少。本文以河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件為切入點,以回應村鎮(zhèn)商業(yè)銀行發(fā)展進程中對《修改建議稿》的現(xiàn)實需求。

二、河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件呈現(xiàn)的特點

基于村鎮(zhèn)商業(yè)銀行股東股權亂象頻發(fā)的現(xiàn)實狀況,自2018至2020年,銀保監(jiān)會針對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行開展了為期三年的股東股權專項整治行動,旨在規(guī)范與提升村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的管理運行水平。雖然專項整治行動取得一定效果,但2022年4月以后出現(xiàn)的河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件意味著現(xiàn)有村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的法律規(guī)制仍存有諸多漏洞亟需填補。

1.失信與被執(zhí)行股東成員數(shù)量多

河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件涉及開封新東方村鎮(zhèn)銀行、禹州新民生村鎮(zhèn)銀行、柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行、固鎮(zhèn)新淮河村鎮(zhèn)銀行、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行以及黃山黟縣新淮河村鎮(zhèn)銀行。這六家村鎮(zhèn)銀行中有五家的第一大股東均是許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行(3)許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行分別持有上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行51%的股權、柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行51%的股權、禹州新民生村鎮(zhèn)銀行20.5%的股權、黃山黟縣新淮河村鎮(zhèn)銀行40%的股權、固鎮(zhèn)新淮河村鎮(zhèn)銀行40%的股權。數(shù)據(jù)資料來源于:企查查。。許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行實際已成為導致河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件出現(xiàn)的關鍵一環(huán),如果許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行可以主導“取款難”事件的解決,那么該事件也不會長時間處于停滯狀態(tài)。通過查詢涉及許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股東信息可知,持股比例超過2%的股東共有17位,其中有12位股東存在失信與被執(zhí)行記錄(見表1所列),許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行所占有的75.8%的股權已經(jīng)被凍結。

表1 許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行部分股東信息

由表1可見,在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行持股比例超過2%的股東之中,有70%以上的股東在法院存有不良記錄,多數(shù)股東深陷債務危機之中,這在一定程度上說明了許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行何以沒有能力推動“取款難”事件的解決。許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行股東在法院存有不良記錄不僅會對股東會產(chǎn)生消極影響,還意味著公司生產(chǎn)經(jīng)營活動存在較大風險,由此引發(fā)的多米諾骨牌效應難以避免。許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行中失信與被執(zhí)行股東成員數(shù)量的眾多與河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的出現(xiàn)有著密切關聯(lián),正是由于許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行大面積的股東信用坍塌現(xiàn)象的出現(xiàn)才引致內(nèi)部治理功能的消減,進而加速河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的顯露。

2.控制權取得方式的多樣

檢視許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的內(nèi)部治理狀態(tài)可以發(fā)現(xiàn),其股權結構較為分散,且各股東持股比例均較低,從表面上看并不存在實際控制人。但依據(jù)許昌市投資集團有限公司(以下簡稱“許昌投資”)在上海證券交易所披露的公開資料顯示,許昌投資全資設立的許昌市財源開發(fā)建設有限公司(以下簡稱“許昌財源”)在2016年投資3.29億元入股許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行,持股比例達到9.9%,成為許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的第一大股東,許昌財源借助第一大股東的身份與書面協(xié)議的方式獲得了董事的委派權。在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行選任的11名董事中,有6名董事是許昌財源委派的,這表明許昌財源完全有能力主導許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行日常的公司治理活動(4)這是由于董事會負責公司日常事務的經(jīng)營決策,董事會決議的表決實行一人一票,獲得董事會二分之一以上的表決權比例,即可掌握是否通過董事會議案的權力。,許昌投資實際上成為許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的實際控制人。通常認為取得公司的控制權只能借助持有優(yōu)勢股權的方式來實現(xiàn)[5],但許昌投資取得許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的控制權是以持股比例9.9%的第一大股東身份與書面協(xié)議共同作用的結果,協(xié)議取得控制權的方式得以表現(xiàn)。此外,許昌財源雖然通過委派董事的方式對許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行進行控制,但在工商信息公示的股東信息中并沒有出現(xiàn)許昌財源及其關聯(lián)公司的名稱?？梢?股權代持現(xiàn)象在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行是較為普遍的存在。通過股權代持協(xié)議取得許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行控制權具有一定的隱匿性,增大了識別許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行實際控制人的難度,股權代持協(xié)議的存在進一步凸顯了許昌投資取得許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行控制權方式的多樣性。

3.公司治理運行的混亂

河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件是內(nèi)部治理混亂與外部監(jiān)管缺失共同作用的后果。公司治理的混亂集中表現(xiàn)在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的出質環(huán)節(jié),經(jīng)查詢國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行股份有限公司的出質信息可以發(fā)現(xiàn):共有13位法人股東向銀行、信托等金融機構質押其所持有的許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行股權,股權數(shù)額合計達到7.65億股。這13位法人股東中,僅有1位(許昌德億田農(nóng)資有限公司)存在于許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行公示的股東列表之中,其余12位均不在公開的股東列表之中(見表2所列)。

表2 許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行中不在股東列表的公司出質信息

許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的注冊資本為人民幣10億元,由表2可知,12個法人股東合計出質的股權數(shù)金額達到7.6億元,這說明許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行76%的股權都是代持的,而背后的股權代持人才從本質上反映出誰是河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的幕后黑手。警方于2022年6月18日公告中披露,真正的幕后人是新財富集團(5)瀟湘晨報.河南新財富集團犯罪事實初步查明[EB/OL].(2022-06-18)[2022-08-03].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1736066438130658410&wfr=spider&for=pc.,新財富集團通過盤根錯節(jié)的股權關系控制著6家村鎮(zhèn)商業(yè)銀行,并影響著6家村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的日常治理運行(6)呂奕實際控制了河南海菱、河南祺旺、河南航天家電、鄭州博奧森電器、石家莊文昊商貿(mào)等多家公司。正是借助這些影子公司,呂奕將勢力滲透到了開封新東方村鎮(zhèn)銀行、禹州新民生村鎮(zhèn)銀行、徽黟縣新淮河村鎮(zhèn)銀行、上蔡惠民村鎮(zhèn)銀行、柘城黃淮村鎮(zhèn)銀行、新淮河村鎮(zhèn)銀行的股權結構之中,而新財富集團正是通過這樣盤根錯節(jié)的股權關系,在幕后操縱這6家村鎮(zhèn)銀行,成為這些其隱形股東和神秘控制人,最終成為威脅金融穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素。。不在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行股東名冊中的新財富集團,通過許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股份進行出質便是突出表現(xiàn)。通過股權代持,新財富集團的勢力不斷滲透到許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行之中,進而操縱著多家村鎮(zhèn)商業(yè)銀行,許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行治理運行的混亂可見一斑。

4.監(jiān)管中內(nèi)外合謀的存在

河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的發(fā)生是眾多因素共同導致的結果,其中行業(yè)監(jiān)管存在的漏洞是事態(tài)演進的重要推手。針對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的監(jiān)管,應當充分發(fā)揮行業(yè)風險防火墻的作用,而行業(yè)監(jiān)管存在的漏洞可以通過監(jiān)管俘獲理論予以解釋。該理論認為,在政府監(jiān)管運行的初期,行政機關可以借助對監(jiān)管對象進行管理來確保市場發(fā)展的有序與穩(wěn)定,但在實施較長時間的監(jiān)管行為之后,監(jiān)管者會出現(xiàn)逐漸被受監(jiān)管者俘獲的現(xiàn)象。原先占據(jù)信息優(yōu)勢地位的政府部門的監(jiān)管作用便難以發(fā)揮,反倒會礙于自身與少數(shù)被監(jiān)管者利益聯(lián)結的原因而實施瀆職行為。在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件之中,背后的操縱者呂奕就曾多次向監(jiān)管部門的人員行賄(7)鄭州市中級人民法院曾在2018年9月20日作出的刑事判決書中披露,呂奕為尋求貸款,曾向鄭州銀行副行長喬均安借款900多萬,后續(xù)為獲取更多貸款,又行賄2300多萬,而且兩人還一起做起了吃息差的生意,由喬均安負責搞定銀行批準,呂奕借款后再放貸給一些關聯(lián)公司。在這份判決書里,呂奕的身份是新財富集團董事長。。監(jiān)管主體的執(zhí)法行為都是由具體的個人實施的,故而,監(jiān)管俘獲現(xiàn)象可以通過誘導監(jiān)管人員偏離合法合規(guī)監(jiān)管的行為設定,實現(xiàn)降低行業(yè)監(jiān)管效能的目的,從而導致行業(yè)監(jiān)管漏洞的存在。由此可知,監(jiān)管中內(nèi)外合謀的行徑會引發(fā)逆向選擇下道德風險的長期、普遍地存在。

三、《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的規(guī)范檢視

我國關于村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的法律規(guī)制主要見于《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法(2006修訂)》、《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》(即將審議)、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》(2014年失效)以及《公司法》的規(guī)定之中?！吨腥A人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》至今已有17年未曾變動,《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》也已經(jīng)失效,而《公司法》主要是調整公司成立、運行與解散等事宜。即將審議的《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》將成為重點調整村鎮(zhèn)商業(yè)銀行現(xiàn)行運行中存在問題的法律規(guī)范。

1.成員資格規(guī)定的不足

成員資格的規(guī)定主要是股東以及董監(jiān)高的成員資格方面,涉及《修改建議稿》第15條和第28條。依據(jù)《修改建議稿》第15條的規(guī)定,個人在負有數(shù)額較大的債務到期未清償?shù)那闆r下不能成為商業(yè)銀行的主要股東、控股股東或者實際控制人。依據(jù)《修改建議稿》第28條的規(guī)定,個人在負有數(shù)額較大的債務到期未清償?shù)那闆r下不能成為商業(yè)銀行的董監(jiān)高成員。在許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行持股比例超過2%的股東之中,有70%以上的股東在法院存有不良信用記錄。針對存在法院不良信用記錄的自然人股東以及法人股東,《修改建議稿》并沒有對其進行成員資格的直接限制。易言之,對于需要承擔個人清償責任的自然人股東與法人股東背后的直接責任人,已有的《修改建議稿》規(guī)范僅規(guī)定了成員資格的準入門檻,并未對直接責任人作為股東之后負有個人清償責任的情形予以規(guī)定。這不僅不符合法律規(guī)范中權責相統(tǒng)一的基本精神,還從原則上違反了《修改建議稿》第14條中提到的商業(yè)銀行股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況的規(guī)定,所以《修改建議稿》中關于成員資格的規(guī)定總體是不足的。

2.信息披露規(guī)范的欠缺

信息披露規(guī)范的欠缺主要是針對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行運行的基本信息而言,涉及的條款是《修改建議稿》第41條的規(guī)定(8)第四十一條(信息披露)商業(yè)銀行應當建立健全信息披露管理制度,按照有關法律法規(guī)、會計制度和監(jiān)管規(guī)定,及時披露財務狀況、主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構、董事會成員和高級管理人員薪酬、重大關聯(lián)交易、履行社會責任情況等信息,確保披露材料真實、準確、完整,不得存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏等。。依據(jù)這一規(guī)定可以明晰關于商業(yè)銀行宏觀的框架性安排,主要圍繞披露對象和披露標準兩方面。披露對象體現(xiàn)了信息披露規(guī)范的范圍,披露標準體現(xiàn)了信息披露規(guī)范的要求。對于披露對象而言,主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構等信息都是披露內(nèi)容,但是并沒有對未按照披露標準進行信息公開的商業(yè)銀行的法律責任予以明確,在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,控制權取得方式的多樣使得各家村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的實際控制信息撲朔迷離,大量股權代持現(xiàn)象的存在意味著披露的信息難以真實、有效。對于披露標準而言,確保披露信息的有效與真實是社會公眾股東與儲戶了解村鎮(zhèn)商業(yè)銀行運行狀況的基本要求。在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,正是因為各家村鎮(zhèn)商業(yè)銀行沒有切實履行相應的信息披露義務,才導致大量儲戶因維護自身權益而被賦紅碼的事件發(fā)生。因此,《修改建議稿》中關于信息披露的規(guī)范總體上是存在欠缺之處的。

3.公司治理架構的失衡

公司治理架構的失衡主要針對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行公司治理的基本表征而言,涉及的條款是《修改建議稿》中第三章商業(yè)銀行公司治理的規(guī)定。商業(yè)銀行的公司治理涉及商業(yè)銀行的組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事職責、獨立董事、專門委員會、監(jiān)事會、高級管理層、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計、信息披露、激勵約束、關聯(lián)交易等方面的內(nèi)容。由上可知,商業(yè)銀行的公司治理包含組織架構安排以及成員權利義務配置的總體指引。在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,涉事的村鎮(zhèn)商業(yè)銀行公司治理的基本架構是存在的,但關于成員權利義務配置的具體實踐表現(xiàn)地較為混亂,許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行與“爛尾樓”開發(fā)商之間的關系便是典型表現(xiàn)。在“賦紅碼”事件中,成為賦紅碼對象的人員主要是因河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”而利益受損的儲戶以及多個停工樓盤維權的業(yè)主。許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股權架構除涉及河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的當事方外,還包括多家房地產(chǎn)開發(fā)商。房地產(chǎn)開發(fā)商熱衷于持有村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股份,其動機在于:相較于投資國有四大行等大型銀行,投資村鎮(zhèn)銀行的準入“門檻”較低。房地產(chǎn)開發(fā)商可以通過較少的出資便可獲得較大的公司股權與控制話語權,從而為緩解自身的信貸問題提供有力抓手。加之村鎮(zhèn)商業(yè)銀行自身的公司治理和內(nèi)控合規(guī)行為都不夠規(guī)范,所以房地產(chǎn)開發(fā)商將更容易獲得大量的資金支持。事實上,不在股東名冊中的法人居然能以許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股份進行出質也印證村鎮(zhèn)商業(yè)銀行公司治理架構失衡的現(xiàn)象存在。因此,《修改建議稿》中關于公司治理架構平衡的規(guī)范是需要填補的。

4.行業(yè)監(jiān)管體系的漏洞

行業(yè)監(jiān)管體系的漏洞主要針對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的監(jiān)管效能而言,涉及的條款是《修改建議稿》中第四章資本與風險管理、第八章監(jiān)督管理、第十章法律責任的規(guī)定。行業(yè)監(jiān)管體系是行政機關作為“看門人”角色的責任擔當[6],市場經(jīng)濟語境下村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的治理很難通過自身凈化的方式實現(xiàn)良好的治理效果,通過宏觀調控手段對村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的治理施加必要的監(jiān)管是恰當?shù)摹Ｐ姓C關在村鎮(zhèn)銀行行業(yè)監(jiān)管體系的功能發(fā)揮可以消減主體的金融風險,也是守護普通投資者金融利益與維護儲戶合法權益的基本保障。在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,針對涉事村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管呈現(xiàn)出空洞化的表現(xiàn)。雖然警方認定新財富集團存在操控村鎮(zhèn)銀行交易系統(tǒng)犯罪的事實,但毋庸置疑的是,行政監(jiān)管體系在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中也暴露出重要的漏洞,這種漏洞主要表現(xiàn)在監(jiān)管方與被監(jiān)管方之間的相互利益勾結。據(jù)2022年6月18日公示的警情通報來看,新財富集團自2011年起就已經(jīng)開始利用村鎮(zhèn)商業(yè)銀行實施犯罪活動。這期間新財富集團為什么能夠長時間進行違法犯罪活動與河南金融系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)管空洞存在著重要關聯(lián)。而《修改建議稿》的第四章及第八章相關條款集中表現(xiàn)為商業(yè)銀行的原則性規(guī)定,并未對監(jiān)管部門的監(jiān)管職權予以明晰。例如,第八十五條的差異化監(jiān)管便難以厘定監(jiān)管行為的具體邊界(9)第八十五條(差異化監(jiān)管) 國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構根據(jù)商業(yè)銀行資產(chǎn)負債規(guī)模、風險水平、系統(tǒng)重要性等因素,對商業(yè)銀行實施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管,可以就下列事項制定差異化的監(jiān)管標準:(一)商業(yè)銀行各項風險監(jiān)管指標;(二)商業(yè)銀行公司治理要求;(三)商業(yè)銀行信息披露事項和具體要求;(四)現(xiàn)場檢查頻率和其他監(jiān)管措施強度。;第十章也并未對監(jiān)管部門及其成員的失職違法行為進行規(guī)定。行業(yè)監(jiān)管體系的漏洞使得行政機關作為“看門人”的角色虛置,最終將致使社會公眾投資者與儲戶的合法利益遭受損害。所以《修改建議稿》中關于行業(yè)監(jiān)管體系的規(guī)范是有待完善的。

四、《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的完善進路

圍繞河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件對《修改建議稿》進行檢視,可知《修改建議稿》在成員資格、信息披露、公司治理、行業(yè)監(jiān)管方面的規(guī)定都存有一定的亟待完善之處。

1.填補成員資格規(guī)則

在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,許昌村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的大量股東在法院存有不良記錄,而成為失信或被執(zhí)行人并未作為他們成為主要股東、控股股東、實際控制人、董監(jiān)高成員的限制性條件?！缎薷慕ㄗh稿》不應僅對商業(yè)銀行股東的成員資格在積極方面進行規(guī)定,也應填補商業(yè)銀行股東成員資格規(guī)則消極方面的規(guī)定。具言之,應當對具備商業(yè)銀行股東成員資格的消極方面予以明晰,厘清其成為主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監(jiān)高成員的義務性規(guī)則。《修改建議稿》應將失信抑或是被執(zhí)行人等作為相關人員成為主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監(jiān)高成員資格的禁止性條件。需要說明的是,針對主要股東、控股股東或者實際控制人以及董監(jiān)高成員也應進行類型化區(qū)分,大體可分為兩類:一類是主要股東、控股股東或者實際控制人;另一類是董監(jiān)高成員。主要股東、控股股東或者實際控制人是對公司控制層面的梳理,董監(jiān)高成員是對公司治理成員資格層面的梳理。相較之下,第一類成員資格的消極限制應當是從權力行使角度出發(fā),雖然持股份額是決定相關人員能否成為主要股東、控股股東或者實際控制人的依據(jù),但對該類主體的限制應當圍繞共益權展開,限制公司中股東的人身性權利,對于股東關于公司的財產(chǎn)性利益不應成為限制的對象,財產(chǎn)性利益的獲取是以股東出資情況進行衡量,而不以是否存在法院不良記錄作為評價依據(jù)。第二類董監(jiān)高成員資格的限制可以采取嚴格主義的標準確定,因為董監(jiān)高成員都是通過股東會選舉產(chǎn)生,所以對董監(jiān)高成員資格直接進行限定即可,凡是存在不良記錄的股東都不得成為商業(yè)銀行的董監(jiān)高成員。采取絕對統(tǒng)一化的區(qū)隔措施雖然對存在法院不良記錄的股東具有“一刀切”的負面影響,但從維護社會公眾投資者與儲戶的整體性利益而言是較為妥當?shù)摹?/p>

2.重塑信息披露規(guī)范

重塑信息披露規(guī)范包括兩個方面:其一是信息披露規(guī)范本身;其二是未能依法披露規(guī)范的責任承擔。信息披露規(guī)范本身涉及的是公司治理過程中應當如何進行信息披露,以及未能依法披露的責任承擔,兩者的緊密貼合將有助于社會公眾投資者與儲戶了解商業(yè)銀行運轉的全方位信息。對于信息披露規(guī)范本身而言,需要明確披露哪些信息、在何時披露信息以及進行信息披露的方式三個方面的問題。依據(jù)《修改建議稿》的內(nèi)容,應當及時披露財務狀況、主要股東和控股股東名單、股權結構、公司治理架構、董事會成員和高級管理人員薪酬、重大關聯(lián)交易、履行社會責任情況等信息,“及時”的限度要求應當是在生成關聯(lián)信息的24小時之內(nèi)公開,“公開”可以采取網(wǎng)絡公示與短信提示等方式。在《修改建議稿》中提到商業(yè)銀行董事長應當對商業(yè)銀行的財務報告簽字確認,對財務報告及其他披露材料的真實性、準確性和完整性應承擔主要責任。這種簡略粗疏的規(guī)定并不能作為追究相關人員未能履行信息披露義務之法律責任的依據(jù)。簡言之,重塑信息披露規(guī)范應以信息披露規(guī)范本身為起點[7],以追究未能依法披露信息的法律責任為落腳。重塑信息披露規(guī)范應當將除公司董事長之外的主要股東以及其它董監(jiān)高成員一并納入責任承擔的主體,商業(yè)銀行董事長作為對商業(yè)銀行財務報告簽字確認的主體應承擔首要責任,但是對商業(yè)銀行財務報告的真實性、客觀性與全面性,也應要求董事會、監(jiān)事會及總經(jīng)理具備相應的審查義務,董事會作為公司日常的經(jīng)營決策機關[8],在掌握公司運行信息方面具有天然優(yōu)勢,監(jiān)事會作為公司治理的監(jiān)督機關理應負有對商業(yè)銀行財務報告審查的義務。此外,應明確總經(jīng)理對商業(yè)銀行負有財務報告審查的義務規(guī)定。在《修改建議稿》中增加責任人員的目的在于通過強化內(nèi)部人員責任的方式移轉商業(yè)銀行的外部監(jiān)督成本,如出現(xiàn)未能依法披露信息義務的情形,便可追究除董事長之外的董事成員、監(jiān)事、總經(jīng)理的法律責任。

3.平衡公司治理架構

平衡公司治理架構應從加強內(nèi)部的監(jiān)督效能以及調整股東成員的組成兩方面入手。內(nèi)部監(jiān)督效能的提升可以緩解公司治理架構失衡的問題,調整股東成員可以從根本上為平衡公司治理架構注入強心針。內(nèi)部監(jiān)督效能的提升關鍵在于優(yōu)化股東會、董事會、監(jiān)事會三者之間的關系?，F(xiàn)實中,相較于董事會的強勢主導,股東會與監(jiān)事會都沒有充分發(fā)揮出約束董事會的功效。在河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件中,股東會的諸多成員因存在法院不良記錄已不能正常履行作為股東的基本職責,使得股東會處于癱瘓狀態(tài),監(jiān)事會也基本上沒有發(fā)揮過監(jiān)督董事會的功效,故而,董事會在三會之中處于主導狀態(tài)。

保證股東會的正常運行,及時排除不適格股東參與公司權力配置的行動是十分緊要的,股東成員共益權的限定不應成為股東會形成僵局的依據(jù),維持股東會的制衡作用將有利于公司治理效果的提升。監(jiān)事會獨立性有賴于對誰負責問題的厘清,在商業(yè)銀行中應將各監(jiān)事會統(tǒng)歸于地方金融監(jiān)管局負責,有任何風險性事項應及時向地方金融監(jiān)管局匯報,失責之時則直接追究商業(yè)銀行監(jiān)事會成員的責任。因為在公司治理環(huán)節(jié)中,監(jiān)事會很難發(fā)揮法律賦予的監(jiān)督功效,原因在于監(jiān)事會成員的任命與薪資安排是由董事會決定的,這便導致監(jiān)事會欠缺獨立性,其與董事會利益目標的趨同實為必然。此外,較為有效的方式是調整商業(yè)銀行的股東成員構成。為避免河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件的再次發(fā)生,應當對相關村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的股東成員進行調整,明確《修改建議稿》在商業(yè)銀行中增加國有企業(yè)股東數(shù)量的規(guī)定,從而實現(xiàn)提高國有企業(yè)股東持股比例的目標,增強公司治理的穩(wěn)定性與安全性。這是由于國有企業(yè)股東不僅會考慮到商業(yè)銀行自身的經(jīng)濟效益增長,還會關注社會公眾利益,采取逆向選擇與監(jiān)管俘獲的行為風險偏低,因此可以大幅壓縮平衡公司治理架構的制度性成本。通過在商業(yè)銀行中引入國有企業(yè)股東還可以實現(xiàn)強化股東會地位的目的,具有一定持股比例的國有企業(yè)股東更有概率成為董事會成員,從而主導董事會的決策,形成股東會、董事會、監(jiān)事會三者之間相對平衡的結構關系[9]。

4.優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管體系

優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管體系不是要抑制村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的發(fā)展,規(guī)范設置的出發(fā)點實為更好地完善商業(yè)銀行的相關服務[10]。優(yōu)化行業(yè)監(jiān)管體系從明確監(jiān)管部門的職能以及厘清監(jiān)管部門的責任入手,職能的明確可以為執(zhí)法活動提供依據(jù),法無授權即禁止,也是劃定監(jiān)管邊界的題中之義?！缎薷慕ㄗh稿》中無論是資料報送、差異化監(jiān)管、調查權、審計監(jiān)管、風險評級和預警、早期糾正,抑或是風險處置與市場退出方面都是側重于商業(yè)銀行的原則性規(guī)定,并未對監(jiān)管部門具體的監(jiān)管行為予以明晰。其中最值得關注的是差異化監(jiān)管與風險處置方面。差異化監(jiān)管只是明確對商業(yè)銀行實施全面持續(xù)的差異化監(jiān)管的具體方面,但是未能突出村鎮(zhèn)商業(yè)銀行在差異化監(jiān)管中的特殊地位與重要性,村鎮(zhèn)商業(yè)銀行在商業(yè)銀行的系統(tǒng)中本就屬于薄弱環(huán)節(jié),在風險管理、公司治理、信息披露等方面較其他商業(yè)銀行而言存有一定不足。而風險處置更多的是對商業(yè)銀行出現(xiàn)風險之后的措施體現(xiàn),并沒有在監(jiān)管體系的優(yōu)化上發(fā)揮作用,易言之,對于商業(yè)銀行風險產(chǎn)生之后的處置并不屬于監(jiān)管體系的內(nèi)容。因此,應在《修改建議稿》中將村鎮(zhèn)商業(yè)銀行放置于差異化監(jiān)管原則之下,表明強化村鎮(zhèn)商業(yè)銀行監(jiān)管的意圖,凸顯村鎮(zhèn)商業(yè)銀行在商業(yè)銀行體系中的獨特地位,進而針對性地化解村鎮(zhèn)銀行自身監(jiān)管效能薄弱的問題。此外,厘清監(jiān)管部門責任主要應從法律責任入手,《修改建議稿》中第十章關于法律責任的規(guī)定基本上是以商業(yè)銀行作為立足點,并沒有對監(jiān)管部門的責任予以落實,也就是說,監(jiān)管部門針對商業(yè)銀行的監(jiān)管如果出現(xiàn)違法或者疏漏的情形并沒有相應的責任追究機制。故而對商業(yè)銀行進行監(jiān)管的部門而言,沒有約束的監(jiān)管權行使將難以保證監(jiān)管部門進行強制性的內(nèi)在恪守,違法濫用監(jiān)管權以及相應的瀆職行為必然會隨著監(jiān)管活動的展開不斷發(fā)生,監(jiān)管邊界與原則的滑落將成為必然。所以對監(jiān)管部門圍繞商業(yè)銀行的監(jiān)管行為應當予以清晰的責任厘定,針對監(jiān)管部門違法濫用監(jiān)管權以及相應的瀆職行為應當通過行政處罰的方式進行規(guī)范,對監(jiān)管部門的執(zhí)法權明確到上一級監(jiān)管部門,如未能對監(jiān)管部門的違法違規(guī)行為處理,上一級監(jiān)管部門將成為連帶責任人一并承擔法律責任。

五、結束語

防止系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生是金融工作長期關注的主題。本文旨在說明《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的規(guī)范文本從整體上并不能滿足化解我國村鎮(zhèn)商業(yè)銀行金融風險的現(xiàn)實需要。村鎮(zhèn)商業(yè)銀行作為我國金融市場中的重要一環(huán),存在引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的可能,一旦爆發(fā)將會對我國金融市場體系造成嚴重影響。然而,關于《商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的規(guī)范期待與現(xiàn)實供給之間存在巨大的制度張力,究其本源是文本設計未能立足于村鎮(zhèn)商業(yè)銀行發(fā)展的困境展開?！渡虡I(yè)銀行法》的完善不是線性發(fā)展的過程,而存在曲折前行的趨向。明確規(guī)范進展的波動性,降低制度的摩擦成本應貼合商業(yè)銀行的發(fā)展需求。圍繞河南村鎮(zhèn)銀行“取款難”事件反映出的問題進行破解,可以為消減村鎮(zhèn)商業(yè)銀行的金融風險提供有力抓手。實踐對理論的傳導聚焦于村鎮(zhèn)商業(yè)銀行內(nèi)部與外部兩大向度,村鎮(zhèn)商業(yè)銀行金融風險的化解應著眼于內(nèi)部治理環(huán)境的優(yōu)化與外部監(jiān)管效能的提升,成員資格、信息披露、公司治理、行業(yè)監(jiān)管的規(guī)則嚴整可以實現(xiàn)內(nèi)部治理與外部監(jiān)管的進一步統(tǒng)合。