消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究

作者簡(jiǎn)介：王櫻達(dá)（1988- ），女，漢族，山東濟(jì)南人，初級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，研究方向：軍事法學(xué)。

摘要：加強(qiáng)消防執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)對(duì)消防治理的現(xiàn)代化以及保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全意義重大。在當(dāng)前的消防執(zhí)法過(guò)程中，普遍存在消防模式落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不能有效滿足人民群眾對(duì)消防工作需要的情況。因此，消防執(zhí)法工作必須予以進(jìn)一步加強(qiáng)和調(diào)整。為完善消防法律體系，加強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，本文首先闡述了消防法律體系的概念和特點(diǎn)，分析了當(dāng)前消防法律體系建設(shè)中存在的問(wèn)題及加強(qiáng)和優(yōu)化消防執(zhí)法規(guī)范化的意義，根據(jù)前述分析提出了推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化、提高消防執(zhí)法水平的有效途徑。

關(guān)鍵詞：消防；法制；執(zhí)法；規(guī)范化

一、消防法制建設(shè)的概念

（一）消防法制建設(shè)

消防法制建設(shè)就是消防法律制度建設(shè)，主要是針對(duì)消防法律法規(guī)體系的建設(shè)，是消防執(zhí)法主體為自身能夠按照法律法規(guī)的要求履行相應(yīng)職責(zé)而對(duì)其行為進(jìn)行約束的制度建設(shè)。職責(zé)包括消防監(jiān)督檢查、行政處罰、臨時(shí)查封等，目的是使所有消防執(zhí)法行動(dòng)都有法可依、有規(guī)可循。

消防法律制度建設(shè)主要應(yīng)該從兩個(gè)常規(guī)的方向出發(fā)：一是搭建執(zhí)法基礎(chǔ)，也就是制定與消防相關(guān)的法律法規(guī)，讓消防執(zhí)法行為有法可依，這是保障消防執(zhí)法實(shí)現(xiàn)規(guī)范、有序、合法且合規(guī)的前提和基礎(chǔ)。二是形成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，這是對(duì)消防執(zhí)法過(guò)程的規(guī)范，與搭建執(zhí)法基礎(chǔ)是法律實(shí)體和程序的關(guān)系。消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在進(jìn)行消防執(zhí)法時(shí)，需要以成型的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)參考。如消防監(jiān)督“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查、公共場(chǎng)所消防安全檢查等，消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員需要遵循一定的檢查流程并填寫相應(yīng)的消防檢查表或者制式文書作為材料支撐，其工作的主要內(nèi)容是確保這些執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和制度真正執(zhí)行到位。[1]

（二）消防法制建設(shè)的特點(diǎn)

消防法制建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，其特點(diǎn)如下：

1.規(guī)范性。制定和修改消防法律法規(guī)，要求規(guī)范、嚴(yán)格、真實(shí)，這是所有法律法規(guī)制定的基本要求。規(guī)范性貫穿于消防法律法規(guī)的實(shí)施、消防監(jiān)督管理和消防執(zhí)法工作等消防法制建設(shè)的全過(guò)程，其基本要求是規(guī)范有序。

2.專業(yè)性。消防法規(guī)的制定雖然來(lái)源于生產(chǎn)生活，也服務(wù)于生產(chǎn)生活，但是因?yàn)槠鋬?nèi)在邏輯以及消防工作本身的專業(yè)性，導(dǎo)致在消防執(zhí)法實(shí)踐中，部分執(zhí)法對(duì)象以及少數(shù)消防執(zhí)法人員無(wú)法對(duì)消防法律法規(guī)做到深刻且全面的理解和掌握，進(jìn)而導(dǎo)致許多人在具體開(kāi)展消防工作的時(shí)候感到無(wú)從入手。

3.重要性。消防執(zhí)法工作一頭連接著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，一頭連接著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。依托“預(yù)防為主、防消結(jié)合”方針，消防執(zhí)法部門不但要承擔(dān)緊急救援任務(wù)，還需要做好消防知識(shí)宣傳和日常執(zhí)法監(jiān)督工作，其重要性自然不言而喻。消防工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不可或缺性是消防法制建設(shè)重要性的最佳體現(xiàn)。[2]

二、當(dāng)前消防法制建設(shè)與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問(wèn)題

近年來(lái)，消防執(zhí)法工作的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越系統(tǒng)專業(yè)、流程逐漸規(guī)范有序，多方面體現(xiàn)了消防事業(yè)為人民服務(wù)的宗旨。但是我們也不得不承認(rèn)，在消防實(shí)踐中，仍存在很多需要改進(jìn)的地方。

（一）時(shí)效性和系統(tǒng)性不足

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新的事物、新的情況層出不窮，而消防法律法規(guī)的制定和修改卻進(jìn)展緩慢。雖然法律法規(guī)的制定會(huì)滯后于社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，但消防法律的相關(guān)工作如調(diào)研、立項(xiàng)以及起草等做得并不到位。同時(shí)，當(dāng)下中國(guó)消防法律法規(guī)并不少，但很多是針對(duì)同一個(gè)問(wèn)題制定的，尚未形成統(tǒng)一的消防法制體系，缺乏統(tǒng)一性，比如安全生產(chǎn)與消防工作存在交叉重疊執(zhí)法現(xiàn)象。應(yīng)急管理部門和消防部門執(zhí)法的尺度不完全統(tǒng)一，其原因是沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)做出詳細(xì)規(guī)定。

（二）消防法律法規(guī)內(nèi)容并不完善

《消防法》是消防工作的基石，經(jīng)過(guò)多次修訂后，其基本可以滿足實(shí)際消防工作需要。但是在執(zhí)行消防法律的時(shí)候，仍然會(huì)有對(duì)一些違法行為的處罰不明確現(xiàn)象出現(xiàn)。有一些違法行為或者火災(zāi)隱患沒(méi)有明確的立案案由，只能下發(fā)責(zé)令限期改正通知書，逾期不整改才能立案處罰。

此外，地方政府為減少安全隱患，更好地保障和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通常會(huì)通過(guò)相應(yīng)的立法程序制定或者頒布消防相關(guān)地方性法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。但是這些規(guī)范性文件一般由專業(yè)人士制定出臺(tái)，可能存在“水土不服”現(xiàn)象，即與當(dāng)?shù)叵拦ぷ鳜F(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的問(wèn)題，因此不能得到有效執(zhí)行。例如，為整治突出存在的安全隱患，很多地方性法規(guī)都有“頂格執(zhí)法”“最高處罰”或者類似內(nèi)容的條款，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于執(zhí)法對(duì)象繳納罰款有相當(dāng)大的難度，消防執(zhí)法人員不得不在自由裁量權(quán)限內(nèi)“幫助”他們尋找可以減輕處罰的“情節(jié)”，原本是為了提高執(zhí)法效率而制定的條款，反而因?yàn)榭赡艽嬖凇斑^(guò)度處罰”對(duì)消防執(zhí)法人員形成了限制。與法律法規(guī)的“頂格處罰”同時(shí)存在的問(wèn)題是執(zhí)法過(guò)程的不規(guī)范。尤其是一些臨時(shí)開(kāi)展的消防執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，由于缺乏消防規(guī)范、法律的有力支撐，在違法事實(shí)證據(jù)、法律條文運(yùn)用、文書制作和送達(dá)等方面可能無(wú)法與消防執(zhí)法規(guī)范化要求保持一致。[3]

（三）消防執(zhí)法工作模式有待優(yōu)化

在深化“放管服”和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大背景下，消防執(zhí)法進(jìn)行改革后，以推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的消防監(jiān)管模式、在公眾聚集場(chǎng)所實(shí)行消防告知承諾制等為主要內(nèi)容，從事前監(jiān)管積極向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。但是在著力構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范、高效、公正、公開(kāi)的消防監(jiān)督管理體系大方向下，執(zhí)法工作模式上仍然存在不足之處。

1.部分消防部門缺少專業(yè)法制審核員力量支持

消防機(jī)構(gòu)改革后，很多地方的消防部門由于編制限額，通常會(huì)將法制部門合并到綜合指導(dǎo)部門，取消原本單獨(dú)設(shè)立的法制審核部門。但是法制員的存在毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)增強(qiáng)消防執(zhí)法規(guī)范化有相當(dāng)積極的意義。在當(dāng)前消防執(zhí)法隊(duì)伍法制建設(shè)普遍水平不高的大背景下，很多消防機(jī)構(gòu)常常面臨執(zhí)法人員將關(guān)注重點(diǎn)放在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法上，法律法規(guī)的適用和法律文書的制作等細(xì)節(jié)問(wèn)題完全依賴法制員的審核和把關(guān)，這一普遍存在的情況與法制審核部門的取消同時(shí)存在。由于我國(guó)法律規(guī)定法制審核人員必須取得相應(yīng)的法律從業(yè)資格，而在消防執(zhí)法審核實(shí)踐中，法制人員比例不高、專業(yè)素質(zhì)不足，多項(xiàng)因素的疊加更使得消防部門的法制審核力量捉襟見(jiàn)肘。

2.執(zhí)法質(zhì)量和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)的作用。雖然在執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中有各種詳細(xì)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，但考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有涵蓋所有內(nèi)容，其執(zhí)行質(zhì)量取決于考評(píng)人員的個(gè)人認(rèn)識(shí)水平。在酌情標(biāo)記未涵蓋內(nèi)容時(shí)，很容易帶入主觀意見(jiàn)，甚至?xí)苯佑绊懙奖辉u(píng)估的消防行政執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解以及執(zhí)行。[4]

（四）消防執(zhí)法主體法制觀念有待提高

在消防執(zhí)法實(shí)踐中，熟悉消防法律法規(guī)和程序規(guī)范、掌握豐富、實(shí)用的專業(yè)知識(shí)是消防執(zhí)法人員應(yīng)具備的基本素養(yǎng)。但是在現(xiàn)實(shí)的消防執(zhí)法過(guò)程中，很多執(zhí)法主體僅從字面意思上認(rèn)識(shí)消防相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)，整改安全隱患不全面、不徹底、不到位的情況，導(dǎo)致安全隱患多次死灰復(fù)燃。一是因?yàn)閳?zhí)法人員的主要來(lái)源是消防院校和地方院校，真正法學(xué)專業(yè)畢業(yè)又參加消防執(zhí)法工作的學(xué)生比例不高。二是因?yàn)閸徫坏念l繁調(diào)整調(diào)動(dòng)使專業(yè)消防執(zhí)法力量流失。在消防執(zhí)法部門中，理論基礎(chǔ)扎實(shí)且實(shí)際經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員通常能很快在本單位中脫穎而出，并被賦予更加重要的職能，這使得基層消防執(zhí)法中堅(jiān)力量會(huì)很快被調(diào)離執(zhí)法崗位。新人員受消防法律素質(zhì)和專業(yè)能力的限制，從零開(kāi)始學(xué)習(xí)消防法律法規(guī)和執(zhí)法程序需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這中間出現(xiàn)消防執(zhí)法力量斷層情況。

三、實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法規(guī)范化的策略

（一）不斷完善消防法規(guī)建設(shè)

消防法律法規(guī)的完善對(duì)消防執(zhí)法行為的規(guī)范化影響是立竿見(jiàn)影的。從立法方面，要完善和優(yōu)化消防法律法規(guī)體系，明確政府和行業(yè)主管部門的消防責(zé)任和義務(wù)。這樣在發(fā)生消防安全事故、追究事故原因和責(zé)任時(shí)，能夠更加清晰地界定各方責(zé)任。對(duì)于企業(yè)消防安全責(zé)任的監(jiān)督落實(shí)方面，要嚴(yán)格對(duì)待存在問(wèn)題的企業(yè)，及時(shí)追究相關(guān)責(zé)任，同時(shí)要建立企業(yè)消防非誠(chéng)信管理制度。消防監(jiān)督執(zhí)法人員執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)時(shí)，必須嚴(yán)格按照消防法律法規(guī)辦事，以期進(jìn)一步推進(jìn)消防法制建設(shè)的規(guī)范化。

（二）開(kāi)展消防執(zhí)法專業(yè)培訓(xùn)

一方面，定期組織內(nèi)容為消防法律法規(guī)的教育培訓(xùn)活動(dòng)，增強(qiáng)消防執(zhí)法人員的法制觀念以及責(zé)任意識(shí)，需要特別注意的是培訓(xùn)方法和內(nèi)容。培訓(xùn)方法要靈活多變，不只是專家講授和消防執(zhí)法步驟實(shí)操演示，還要組織外出學(xué)習(xí)，以便執(zhí)法人員能夠掌握最新的消防執(zhí)法相關(guān)技術(shù)和技能，從而提高所有人員的視野和積極性。此外，還要充分利用大數(shù)據(jù)對(duì)消防執(zhí)法工作帶來(lái)的積極影響，利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源，高效地完成對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作。培訓(xùn)內(nèi)容要覆蓋監(jiān)督執(zhí)法人員常用的消防法律法規(guī)、火災(zāi)事故調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建筑防火知識(shí)和消防設(shè)施應(yīng)用等業(yè)務(wù)知識(shí)。相關(guān)單位可以深入調(diào)研監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中遇到的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，形成實(shí)操指導(dǎo)手冊(cè)，對(duì)執(zhí)法過(guò)程中遇到的問(wèn)題詳細(xì)解答，幫助監(jiān)督執(zhí)法人員形成完整的知識(shí)體系。另一方面，要繼續(xù)強(qiáng)化“傳幫帶”在消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)中的積極作用。無(wú)論在何種單位，“傳幫帶”都是十分高效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式。通過(guò)實(shí)際操作，邊干邊學(xué)，現(xiàn)問(wèn)現(xiàn)答，針對(duì)性極強(qiáng)，效果更是顯而易見(jiàn)。因此，對(duì)于消防執(zhí)法工作“傳幫帶”的培訓(xùn)方式，要建立相應(yīng)的規(guī)章制度，從政策措施、資金投入、人員安排等方面積極支持消防執(zhí)法工作的“傳幫帶”模式，實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)“專、精、尖”的突破。

（三）加強(qiáng)消防救援機(jī)構(gòu)法制部門建設(shè)

為了增強(qiáng)消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的規(guī)范性，強(qiáng)化消防機(jī)構(gòu)自身法制部門的建設(shè)是消防法制建設(shè)的應(yīng)有之義。但在消防工作的實(shí)踐中，消防機(jī)構(gòu)的法制部門普遍存在著消防法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、業(yè)務(wù)水平較低等問(wèn)題，實(shí)際上從事消防執(zhí)法審核這項(xiàng)工作的人員很少有畢業(yè)于專業(yè)法學(xué)院的。同時(shí)，法制審核部門的人員不是專職負(fù)責(zé)消防執(zhí)法審核，他們通常還要負(fù)責(zé)綜合管理部門的事務(wù)性工作，實(shí)在無(wú)暇顧及精進(jìn)自身業(yè)務(wù)事宜。綜上所述，法制部門專業(yè)人員的法律能力和自身精力都是有限的，這使得消防機(jī)構(gòu)的法律制度工作流于形式。為了解決好這個(gè)問(wèn)題，必須要做好消防機(jī)構(gòu)內(nèi)法制部門的建設(shè)工作，建立起完善的法律審核人員選拔、培訓(xùn)和考核機(jī)制，從而保證消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（四）完善消防執(zhí)法人員的監(jiān)督考核評(píng)價(jià)體制

建立消防執(zhí)法人員的監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)體系是為了實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法的規(guī)范化。作為衡量消防機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)之一，制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容有以下幾方面。一是要根據(jù)消防執(zhí)法人員的不同職責(zé)，有針對(duì)性地進(jìn)行考核；制定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)和工作能力以及廉政表現(xiàn)等。監(jiān)督考核評(píng)價(jià)體系必須遵循科學(xué)合理的工作原則，同時(shí)結(jié)合消防執(zhí)法剛性工作特點(diǎn)制定監(jiān)督考核機(jī)制的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。二是調(diào)整考核方法。根據(jù)工作的實(shí)際情況，采用綜合方法對(duì)各方面的內(nèi)容進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。可以采取設(shè)置崗位筆試、實(shí)踐考核、模擬執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)等方式來(lái)對(duì)執(zhí)法內(nèi)容進(jìn)行考核，使考核方法更加細(xì)致、公正。三是完善消防執(zhí)法工作的獎(jiǎng)懲機(jī)制。執(zhí)法人員職位的晉升結(jié)果要根據(jù)考核結(jié)果來(lái)決定，因此必須制定完善的獎(jiǎng)懲制度。通過(guò)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)立可以大大強(qiáng)化執(zhí)法人員的工作認(rèn)同感，從而推動(dòng)消防執(zhí)法行為逐步走向規(guī)范化。[5-7]

結(jié)語(yǔ)

總之，完善消防法制、加強(qiáng)消防法治建設(shè)是保證消防工作規(guī)范化的重要出發(fā)點(diǎn)，可以幫助解決許多社會(huì)問(wèn)題，從而促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展。但目前我國(guó)消防法制建設(shè)還存在一些問(wèn)題，這對(duì)消防執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展造成了一定的阻礙。因此，必須采取行之有效的措施，如完善消防法律法規(guī)、加強(qiáng)消防管理、開(kāi)展消防執(zhí)法培訓(xùn)、加強(qiáng)法制部門建設(shè)等，最終實(shí)現(xiàn)消防執(zhí)法規(guī)范化目標(biāo)[8]。

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