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    我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的政府引導(dǎo)及其優(yōu)化研究

    2023-06-20 14:58:15程慶
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2023年9期
    關(guān)鍵詞:優(yōu)化路徑

    程慶

    摘? ?要:當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境污染第三方治理正在有序進(jìn)行中,各地區(qū)、部門都在積極探索并取得了顯著成效。但是第三方治理依舊存在法律不完善、市場(chǎng)交易不良等問題。政府作為環(huán)境污染第三方治理的主體之一,尚未有效發(fā)揮自身作用?;诖耍謩e從法律規(guī)范、市場(chǎng)培育、社會(huì)參與、協(xié)調(diào)發(fā)展等角度,對(duì)政府如何有效發(fā)揮引導(dǎo)作用進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

    關(guān)鍵詞:環(huán)境污染第三方治理;政府引導(dǎo)作用;優(yōu)化路徑

    中圖分類號(hào):X322? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號(hào):1673-291X(2023)09-0046-03

    一、環(huán)境污染第三方治理中政府引導(dǎo)的現(xiàn)狀

    (一)政策導(dǎo)向效果明顯

    自中央發(fā)布文件提出推行環(huán)境污染第三方治理后,各級(jí)政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策為順利實(shí)施第三方治理提供保障。從國(guó)家層面來(lái)看,環(huán)境污染第三方治理的規(guī)章制度、市場(chǎng)機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域試點(diǎn)工作逐漸完善。首先,治理思想和政策體系逐漸完善。其次,市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不斷成熟。最后,重點(diǎn)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大且試點(diǎn)工作加快運(yùn)行。在國(guó)家層面出臺(tái)眾多政策文件后,地方政府以中央政府文件為導(dǎo)向,因地制宜,制定地方性文件以推動(dòng)本地區(qū)第三方治理實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展。

    (二)鼓勵(lì)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)發(fā)展

    第三方治理以環(huán)境公共設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn),不斷深入實(shí)踐。從發(fā)展規(guī)模來(lái)看,園區(qū)第三方治理初步形成規(guī)模效應(yīng)。工業(yè)園區(qū)污染物量大且比較集中,普遍委托第三方治污企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。從治理內(nèi)容來(lái)看,園區(qū)第三方治理項(xiàng)目各有側(cè)重。根據(jù)園區(qū)企業(yè)的分布特點(diǎn)及治污需求,形成了不同的第三方治理項(xiàng)目。從技術(shù)更新來(lái)看,園區(qū)第三方治理技術(shù)更新速度加快。工業(yè)園區(qū)精細(xì)化治污標(biāo)準(zhǔn)不斷提升,原有技術(shù)需要轉(zhuǎn)型升級(jí)才能滿足企業(yè)治污需求,極大促進(jìn)了新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。

    (三)助力污染治理能力提升

    首先,先進(jìn)治污技術(shù)得到推廣。隨著諸多節(jié)能減排政策陸續(xù)出臺(tái),國(guó)家對(duì)于污染物排放的重視有目共睹。這讓排污企業(yè)面臨著壓力,紛紛向第三方企業(yè)尋求排污技術(shù)以達(dá)到國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)。其次,多個(gè)領(lǐng)域污染治理狀況良好。以工業(yè)廢氣、廢水治理領(lǐng)域?yàn)槔?,全?guó)廢氣、廢水治理設(shè)施數(shù)量都在穩(wěn)步增加;在垃圾治理領(lǐng)域,截至2019年年底,全國(guó)排查出的2.4萬(wàn)個(gè)非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)中,90%以上已完成整治任務(wù)。最后,環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)擴(kuò)大。據(jù)《2020年中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示,2019年我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入較上一年穩(wěn)定增長(zhǎng)。

    二、環(huán)境污染第三方治理中政府引導(dǎo)的困境

    在政府引導(dǎo)下,我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展?fàn)顩r良好。但是,從當(dāng)前情況來(lái)看,我國(guó)第三方治理依舊面臨著眾多難題。

    (一)法律規(guī)范困境

    首先,法律規(guī)定不明,主體責(zé)任模糊。第三方治理引入了環(huán)境服務(wù)合同法律關(guān)系,當(dāng)?shù)谌街挝燮髽I(yè)違約時(shí),其與排污企業(yè)之間的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和行政法律責(zé)任又該如何劃分?尚未有相關(guān)法律對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明。其次,監(jiān)管機(jī)制存在漏洞,內(nèi)生動(dòng)力不足。企業(yè)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益最大化,在治污過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)間為降低成本互相包庇偷排、漏排等違法行為,加重政府的監(jiān)管任務(wù)。某些地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)企業(yè)侵害環(huán)境的行為視而不見,“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”思想導(dǎo)致對(duì)出現(xiàn)環(huán)境破壞行為缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

    (二)市場(chǎng)培育困境

    我國(guó)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展較晚,還沒有形成成熟的市場(chǎng)運(yùn)行模式。一是缺少信息交流機(jī)制,信息獲取不對(duì)稱。在市場(chǎng)交易中,由于缺少信息交流機(jī)制,導(dǎo)致企業(yè)之間存在認(rèn)知偏差。二是市場(chǎng)準(zhǔn)入條件降低,第三方企業(yè)水平難以辨別。自取消環(huán)境污染治理行業(yè)的資質(zhì)審批許可管理制度以后,許多中小型環(huán)保企業(yè)涌入市場(chǎng),環(huán)保市場(chǎng)業(yè)務(wù)水平良莠不齊。三是第三方企業(yè)融資渠道少,資金獲取困難。第三方治理項(xiàng)目前期需要大量資金投入,并且排污設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng),因此對(duì)融資的需求極為迫切。

    (三)社會(huì)參與困境

    新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),然而現(xiàn)實(shí)中公眾參與環(huán)境污染治理的權(quán)利往往得不到充分實(shí)現(xiàn)。一是公眾參與渠道有限,利益訴求難以表達(dá)。公眾參與民主決策的渠道往往流于形式,不能充分了解相關(guān)信息。二是公眾監(jiān)督渠道不明,監(jiān)督權(quán)利并未落實(shí)。傳統(tǒng)的治污模式運(yùn)行多年,“污染治理主要靠政府”的理念根深蒂固。三是環(huán)保組織基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展難以為繼。環(huán)保組織獨(dú)立性不強(qiáng),缺乏公信力,對(duì)政府具有較強(qiáng)的依賴性。除去部分發(fā)展良好、資金充裕的大型環(huán)保組織,多數(shù)中小環(huán)保組織都面臨著發(fā)育不良等問題。

    (四)協(xié)調(diào)發(fā)展困境

    一是城市第三方治理與農(nóng)村第三方治理水平發(fā)展不協(xié)調(diào)。農(nóng)村可用于環(huán)境治理的資金投入有限,再加上農(nóng)村環(huán)保理念尚未深入人心,使得各項(xiàng)工作難以落實(shí)。二是推廣應(yīng)用領(lǐng)域不協(xié)調(diào)。第三方治理主要集中在工業(yè)領(lǐng)域,生活領(lǐng)域推廣較少,且在中小企業(yè)中缺乏推廣力度。三是環(huán)保產(chǎn)業(yè)數(shù)量、地域分布不協(xié)調(diào)。從環(huán)境污染治理服務(wù)市場(chǎng)供給規(guī)模構(gòu)成來(lái)看,環(huán)境污染治理服務(wù)供給市場(chǎng)仍然以微小型企業(yè)為主,大型企業(yè)數(shù)量稀少;從地域分布來(lái)看,環(huán)保產(chǎn)業(yè)及營(yíng)業(yè)收入高度集中且東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)更明顯。

    三、國(guó)外環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

    (一)日本

    日本在治理環(huán)境污染的過(guò)程中,始終強(qiáng)調(diào)全社會(huì)參與的重要性,政府主動(dòng)營(yíng)造全社會(huì)積極參與的良好氛圍。

    一是制定環(huán)保法律,規(guī)范主體行為。日本的法律體系明確規(guī)定了各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公眾的責(zé)任與義務(wù),對(duì)各專項(xiàng)環(huán)境治理的原則和流程做出詳細(xì)規(guī)定。二是加大優(yōu)惠力度,扶持環(huán)保企業(yè)。日本政府利用稅收、補(bǔ)助金等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)、扶持提供環(huán)保服務(wù)的第三方企業(yè)。三是重視環(huán)保教育,社會(huì)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。日本政府十分重視環(huán)保教育,極大地提高國(guó)民的環(huán)保意識(shí)。鼓勵(lì)環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)積極建言獻(xiàn)策,為污染治理提供科學(xué)、專業(yè)的信息。

    (二)美國(guó)

    在西方國(guó)家中,美國(guó)作為率先實(shí)施環(huán)境污染治理的國(guó)家,其成熟的治污模式經(jīng)驗(yàn)值得借鑒學(xué)習(xí)。

    一是法律體系完備,立法成果顯著。美國(guó)目前已基本形成幾乎涵蓋所有生態(tài)領(lǐng)域的、較為完善的環(huán)境法律體系格局。二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu),提供專業(yè)服務(wù)。美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局以國(guó)會(huì)規(guī)定的環(huán)境法律為依據(jù),制定詳細(xì)的環(huán)境法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行。三是環(huán)境立法與環(huán)境執(zhí)法并行,保障環(huán)保工作。當(dāng)出現(xiàn)違背環(huán)境法律行為時(shí),環(huán)境保護(hù)局通過(guò)環(huán)境執(zhí)法手段保護(hù)公眾健康與生態(tài)環(huán)境不受侵害。

    (三)德國(guó)

    經(jīng)過(guò)100多年典型的“先污染后治理”的治污歷程,德國(guó)目前已成為生態(tài)環(huán)境最好、環(huán)境法最完備的國(guó)家之一。

    一是重視公眾訴求,制定公共政策。德國(guó)政府在制定公共決策時(shí),將公眾生態(tài)環(huán)境訴求納入其中,生態(tài)主義理念成為德國(guó)政府決策和施政的核心價(jià)值觀。二是堅(jiān)持立法先行,環(huán)境治理跟進(jìn)。法律先行讓后續(xù)環(huán)境治理有法可依,環(huán)境治理不斷充實(shí)環(huán)境法規(guī)。三是加強(qiáng)多方合作,增強(qiáng)協(xié)作意愿。德國(guó)構(gòu)建了合理高效的多元環(huán)境治理結(jié)構(gòu),各主體分工協(xié)作,運(yùn)用多種手段解決不同類型的生態(tài)環(huán)保問題,極大提升了環(huán)保工作效率。

    四、政府引導(dǎo)下的環(huán)境污染第三方治理優(yōu)化路徑

    (一)完善環(huán)境污染第三方治理的法律規(guī)范

    1.完善頂層設(shè)計(jì),明確責(zé)任主體。政府應(yīng)協(xié)助有關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),對(duì)各參與主體的具體責(zé)任進(jìn)行劃分。第一,平衡好排污企業(yè)與第三方企業(yè)之間的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)生污染事件時(shí),制定好詳細(xì)的法律法規(guī)對(duì)委托治理方與環(huán)境服務(wù)公司的具體責(zé)任范圍加以區(qū)分。第二,規(guī)定環(huán)境服務(wù)公司的行政責(zé)任。政府及有關(guān)部門要制定相應(yīng)的配套措施,對(duì)環(huán)境服務(wù)公司的行政責(zé)任范圍進(jìn)行規(guī)定,以期強(qiáng)化對(duì)環(huán)境服務(wù)公司和排污企業(yè)的監(jiān)管。

    2.優(yōu)化監(jiān)管方式,提升監(jiān)管實(shí)效。首先,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)在各級(jí)政府績(jī)效考核中的地位。建立嚴(yán)格的監(jiān)管處罰機(jī)制,加重對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管人員的問責(zé)。其次,政府要優(yōu)化執(zhí)法工具。強(qiáng)化執(zhí)法工具智能化轉(zhuǎn)型,為環(huán)境污染第三方治理具體的服務(wù)和監(jiān)管方式提供科學(xué)有效的技術(shù)保障。最后,政府要完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)政府與各部門間的協(xié)商合作、政府與民間力量的互動(dòng)交流,形成良好的監(jiān)督機(jī)制。

    (二)培育環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)

    1.構(gòu)建信用評(píng)價(jià)機(jī)制,規(guī)范主體參與行為。政府應(yīng)盡快構(gòu)建信用評(píng)價(jià)機(jī)制,規(guī)范環(huán)境污染第三方治理各參與主體行為。政府充分發(fā)揮地方環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等平臺(tái)作用,與金融機(jī)構(gòu)共同建立業(yè)內(nèi)信用評(píng)價(jià)體系。此外,政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金,對(duì)取得較好治理市場(chǎng)績(jī)效且信用評(píng)價(jià)高的第三方治污企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì),調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性。同時(shí),政府也可運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段懲戒失信環(huán)保企業(yè),促進(jìn)第三方治理產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

    2.健全準(zhǔn)入退出機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)配置作用。政府應(yīng)發(fā)揮信息資源優(yōu)勢(shì),借助環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu),建立市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制。讓專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)上的環(huán)保企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí),逐漸建立起環(huán)境服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。鼓勵(lì)排污企業(yè)優(yōu)先選擇那些信用等級(jí)較高、業(yè)務(wù)水平有保障的環(huán)保企業(yè),推動(dòng)環(huán)保企業(yè)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。禁止技術(shù)水平不過(guò)關(guān)、有環(huán)境違法行為記錄的環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí),要構(gòu)建靈活的市場(chǎng)退出機(jī)制,讓企業(yè)“進(jìn)得來(lái),出得去”。

    3.暢通第三方融資渠道,緩解企業(yè)融資壓力。政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)支持作用,多形式、多渠道廣泛吸納可利用的資金。一是搭建中間服務(wù)平臺(tái),深化企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作。政府結(jié)合當(dāng)前的融資需求,創(chuàng)新交流機(jī)制,引導(dǎo)環(huán)保服務(wù)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)合作,金融機(jī)構(gòu)能充分了解環(huán)保企業(yè)的資金需求,設(shè)計(jì)更合理的融資產(chǎn)品。二是設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金,為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。充分利用市場(chǎng)化機(jī)制,構(gòu)建多元化融資格局,拓寬社會(huì)融資渠道,幫助企業(yè)解決融資難題。

    (三)完善環(huán)境污染第三方治理的社會(huì)參與路徑

    1.擴(kuò)大公眾參與路徑,落實(shí)公眾參與權(quán)利。政府應(yīng)拓寬公眾參與第三方治理的渠道,落實(shí)公眾參與治污的權(quán)利。首先,政府應(yīng)建立健全信息公開制度,定期向社會(huì)公布信息。這有利于公眾及時(shí)全面了解污染治理信息,減少環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生。其次,政府應(yīng)完善公眾參與第三方治理的法律機(jī)制,并制定相應(yīng)的配套措施?,F(xiàn)有的法律規(guī)定較為籠統(tǒng),公眾參與第三方治理的權(quán)利得不到落實(shí)。最后,政府應(yīng)加大宣傳教育力度,提升公眾主動(dòng)參與第三方治理的理念。

    2.激發(fā)社會(huì)組織積極性,推動(dòng)民間力量發(fā)展。首先,政府應(yīng)為社會(huì)組織參與第三方治理提供制度保障,營(yíng)造良好的參與環(huán)境。在合理界定環(huán)保組織的權(quán)利邊界基礎(chǔ)上,完善組織運(yùn)行的法律法規(guī),為其參與環(huán)境治理提供法律支持和幫助。其次,政府應(yīng)合理引導(dǎo)、扶持環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展,提升社會(huì)組織公信力。一方面,優(yōu)化環(huán)保組織參與機(jī)制,讓環(huán)保組織在政府與社會(huì)之間搭建橋梁;另一方面,培養(yǎng)專業(yè)環(huán)保人才,及時(shí)為環(huán)保組織輸送新鮮血液。

    (四)完善環(huán)境污染第三方治理的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑

    1.重視農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理,健全實(shí)施機(jī)制。首先,政府應(yīng)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、財(cái)稅、金融等手段刺激農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展,充分調(diào)動(dòng)各主體參與治理的積極性。其次,基層政府應(yīng)主動(dòng)公開環(huán)境污染第三方治理信息,保證信息公開透明,保障村民知情權(quán)利,讓他們及時(shí)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。最后,農(nóng)村地區(qū)由于部分因素導(dǎo)致公眾環(huán)保理念程度不高,政府應(yīng)加大環(huán)保宣傳教育力度。

    2.創(chuàng)新企業(yè)污染治理模式,激活多領(lǐng)域第三方治理動(dòng)力。首先,政府要深入推行園區(qū)環(huán)境污染第三方治理,促進(jìn)園區(qū)污染治理集約化、專業(yè)化。加強(qiáng)對(duì)園區(qū)第三方治理的指導(dǎo),幫助引導(dǎo)園區(qū)開展污染治理工作。整合園區(qū)優(yōu)勢(shì)資源,構(gòu)建合理的園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈。其次,政府應(yīng)擴(kuò)大第三方治理市場(chǎng)規(guī)模。一方面要?jiǎng)?chuàng)新合作模式,引導(dǎo)第三方治理向綜合服務(wù)拓展,另一方面要豐富治理領(lǐng)域,積極推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)和生活消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)展第三方治理。

    3.培育第三方環(huán)保企業(yè),增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。首先,政府應(yīng)積極促進(jìn)第三方治污企業(yè)的發(fā)展,第三方治污企業(yè)發(fā)展是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分。要建立起產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),培育環(huán)保服務(wù)行業(yè)的龍頭企業(yè)健康發(fā)展。幫助第三方企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn),提升環(huán)保企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其次,政府應(yīng)積極引導(dǎo)排污企業(yè)與治污企業(yè)完成合作,完成治污目標(biāo)。政府通過(guò)政策引導(dǎo)、資金扶持等手段鼓勵(lì)排污企業(yè)積極引進(jìn)第三方治理模式,加強(qiáng)與第三方企業(yè)合作,實(shí)現(xiàn)雙贏。

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    [責(zé)任編輯? ?劉? ?瑤]

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