更高水平全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的政策供給研究

王先亮，馬 超，石振國

(山東大學(xué) 體育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250061)

新發(fā)展階段，我國全民健身公共服務(wù)體系初步建成，在提高全民健康水平中的作用不斷彰顯。人民群眾對(duì)美好生活的時(shí)代需求不斷提高，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系刻不容緩[1]。國家頒布了一系列類型豐富、措施多元的政策措施，對(duì)全民健身公共服務(wù)體系的構(gòu)建發(fā)揮了引領(lǐng)、規(guī)范和推動(dòng)的重要作用[2]。以全民健身治理[3]、群眾體育與競技體育關(guān)系[4]、公共體育服務(wù)體系[5]、全民健身賽事體系[6]、全民健身組織網(wǎng)絡(luò)[7-8]等為主題，學(xué)者們研究了新中國成立、改革開放、新發(fā)展階段等不同時(shí)期的相關(guān)政策，高度認(rèn)可全民健身政策的積極作用；同時(shí)也指出政策數(shù)量較多與政策效能不高并存，產(chǎn)生了場地設(shè)施不充足[9]、區(qū)域資源不均衡[10]、服務(wù)供需錯(cuò)配[11]等問題，無法滿足更高水平全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的新要求[12]。分析上述問題，鮮有學(xué)者從政策挖掘角度研究政策供給的相關(guān)問題，缺乏政策演進(jìn)的整體多維分析以及府際關(guān)系、政策工具編碼解構(gòu)的實(shí)證研究?；诖耍疚膹恼咄诰蛞暯乔腥?，構(gòu)建政策工具與作用階段交互的供給特征分析框架[13-15]；運(yùn)用扎根理論與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等方法[16-17]，對(duì)全民健身公共服務(wù)政策進(jìn)行關(guān)鍵特征識(shí)別，分析政策協(xié)同供給的府際關(guān)系，實(shí)證挖掘闡釋政策供給特征與規(guī)律，優(yōu)化政策供給，以助力建設(shè)更高水平的全民健身公共服務(wù)體系。

1 演化迭代:全民健身公共服務(wù)政策供給的發(fā)展歷程

1995年國務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃綱要》，“全民健身”開始出現(xiàn)于國家和地方政策文件中，全民健身活動(dòng)、組織網(wǎng)絡(luò)、場地設(shè)施等發(fā)展要素逐步完善，全民健身公共服務(wù)體系開始建立。本研究將時(shí)間跨度確定為1995—2023年，以政策研究范式中“重要政策頒布與主要作用效果”相結(jié)合為依據(jù)，綜合考慮政策供給完善程度和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，將全民健身公共服務(wù)政策供給的發(fā)展歷程分為初創(chuàng)探索、全面推進(jìn)與提質(zhì)增效3 個(gè)階段。

1.1 基礎(chǔ)與普及:全民健身公共服務(wù)政策供給的初創(chuàng)探索階段(1995—2000年)

1995年《中華人民共和國體育法》頒布是我國體育事業(yè)法治化建設(shè)的開端；同年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布，“全民健身”首次在國家正式文件中出現(xiàn)，昭示著全民健身計(jì)劃體系建設(shè)全面啟動(dòng)，政策供給進(jìn)入初創(chuàng)探索階段。1)政策引領(lǐng)掀起了全民健身活動(dòng)熱潮，形成了崇尚健身、參與健身的社會(huì)風(fēng)氣?！度窠∩碛?jì)劃綱要》明確服務(wù)對(duì)象為全人群，系列配套政策陸續(xù)出臺(tái)，夯實(shí)了全民健身工作基礎(chǔ)，推廣普及全民健身活動(dòng)。例如:《關(guān)于做好實(shí)施全民健身工程工作的通知》強(qiáng)調(diào)夯實(shí)“國民體質(zhì)監(jiān)測”與“群眾體育現(xiàn)狀調(diào)查”工作基礎(chǔ)，扎實(shí)推動(dòng)“一二一工程”“三邊工程”“農(nóng)民體育健身工程”“五個(gè)億萬工程”，實(shí)施全民健身路徑建設(shè)和社會(huì)體育指導(dǎo)員制度，推動(dòng)全民健身活動(dòng)廣泛開展。2)政策供給體系初具雛形，但配套性與規(guī)范性不足。全民健身有關(guān)的通知、規(guī)定、辦法以及工作報(bào)告、講話等正式與非正式的政策文件相繼頒布，但連續(xù)性、規(guī)范性與可操作性欠佳，主要表現(xiàn)為以國家層面政策宏觀調(diào)控為主，地方實(shí)操性文件較少。初創(chuàng)探索階段政策供給提升了全民健身的價(jià)值認(rèn)同，扭轉(zhuǎn)了群眾體育與競技體育不協(xié)調(diào)的局面，保障了基礎(chǔ)設(shè)施、體育組織、體育活動(dòng)、指導(dǎo)隊(duì)伍的供給[18]。

1.2 培育與規(guī)范:全民健身公共服務(wù)政策供給的全面推進(jìn)階段(2001—2013年)

2001年《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》和《全民健身計(jì)劃綱要》第二期工程(2001—2010年)規(guī)劃等系列政策的頒布，標(biāo)志著我國全民健身公共服務(wù)政策供給進(jìn)入全面推進(jìn)階段。1)政策供給向全民健身公共服務(wù)傾斜。2003年十六屆三中全會(huì)提出完善政府公共服務(wù)職能，全民健身公共服務(wù)體系應(yīng)運(yùn)而生，政策供給強(qiáng)調(diào)推動(dòng)全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)，覆蓋了全民健身場地、組織、活動(dòng)、服務(wù)等要素領(lǐng)域[19]。2)全民健身公共服務(wù)政策供給呈現(xiàn)向法治化過渡的特征。2009年《全民健身?xiàng)l例》頒布，規(guī)范了全民健身活動(dòng)，保障了公民合法權(quán)益，加快了全民健身公共服務(wù)體系法治化建設(shè)進(jìn)程。隨后《全民健身計(jì)劃(2011—2015年)》引領(lǐng)各省市出臺(tái)全民健身實(shí)施計(jì)劃，推動(dòng)全民健身事業(yè)“全人群、全法治、全區(qū)域、全要素”一體化發(fā)展。

1.3 改革與創(chuàng)新:全民健身公共服務(wù)政策供給的提質(zhì)增效階段(2014年至今)

2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，成為全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的里程碑。1)改革與創(chuàng)新成為提質(zhì)增效階段政策供給的主題。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》頒布，全民健身和全民健康深度融合，全民健身助力健康中國建設(shè)的邏輯關(guān)系逐漸清晰[20]。2021年《全民健身計(jì)劃(2021—2025年)》《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》頒布，落實(shí)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對(duì)體育事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展的要求，提出構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系。隨后《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》頒布，針對(duì)更便捷的健身設(shè)施、更豐富的賽事活動(dòng)、更健全的健身組織、更科學(xué)的健身指導(dǎo)、更廣泛的社會(huì)氛圍等重點(diǎn)任務(wù)精準(zhǔn)施策。2)政策供給轉(zhuǎn)向構(gòu)建多領(lǐng)域融合的更高水平全民健身公共服務(wù)體系，呈現(xiàn)出全域化、精細(xì)化和可操作化的特征。構(gòu)建新載體、新機(jī)制、新體制、新服務(wù)、新組織等政策舉措，為全民健身提供了中國標(biāo)準(zhǔn)和中國模式[16]。全民健身公共服務(wù)體系面臨更親民、更便利、更智慧等多元挑戰(zhàn)，高效能、高質(zhì)量的政策供給是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵所在。

2 量化闡釋:全民健身公共服務(wù)政策供給的統(tǒng)計(jì)分析

通過北大法寶數(shù)據(jù)庫與政眼通數(shù)據(jù)庫對(duì)全民健身公共服務(wù)政策進(jìn)行收集整理與文本挖掘[21-22]，共收集全民健身公共服務(wù)有關(guān)政策文件798 份。為確保分析的科學(xué)性，對(duì)失效和重復(fù)的政策予以剔除，篩選得到75 份政策文件，引入Nvivo 12 與Ucinet 6 軟件進(jìn)行量化闡釋[23-25]。借助Nvivo 軟件運(yùn)用編碼技術(shù)與節(jié)點(diǎn)交互分析技術(shù)對(duì)政策聚集焦點(diǎn)進(jìn)行了分析，借助Ucinet 軟件運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)對(duì)政策發(fā)文主體間的關(guān)系進(jìn)行了量化分析與合作網(wǎng)絡(luò)探索。

2.1 全民健身公共服務(wù)政策供給文本類型豐富

全民健身公共服務(wù)政策類型繁多，多是自上而下的計(jì)劃和意見等規(guī)劃性文件，實(shí)操型的辦法和措施類文件占比較低?！巴ㄖ薄耙庖姟薄耙?guī)劃”等類型政策占比最高，達(dá)73.30%。“通知”類政策具有權(quán)威性、參照性和及時(shí)性，對(duì)全民健身領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵問題提供政策引導(dǎo)和實(shí)施建議，以具體事項(xiàng)說明與規(guī)定為主要內(nèi)容，如國家體育總局、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等印發(fā)的《全民健身基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》通知?！耙庖姟薄耙?guī)劃”通常為兼顧導(dǎo)向性、參照性與普及性的政策文件，強(qiáng)調(diào)總體發(fā)展方向和目標(biāo)規(guī)劃，同時(shí)包括地方制定的實(shí)施規(guī)劃?！熬V要”類政策多為貫徹落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》的執(zhí)行文件，“辦法”“措施”“決定”等政策較少，后幾類總計(jì)占比僅為23.86%，通常是針對(duì)某類問題的具體措施與方法。

2.2 全民健身公共服務(wù)政策供給聚焦供需適配

利用Nvivo 12 軟件，通過交叉分析目標(biāo)規(guī)劃與公共服務(wù)兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，生成政策聚集焦點(diǎn)詞云。研究發(fā)現(xiàn):1)在國家級(jí)和省級(jí)政策文本中，前4 位高頻關(guān)鍵詞“全民”“體育”“健身”“建設(shè)”揭示的共同主題是為滿足群眾對(duì)高品質(zhì)健身的需求，提供更高水平的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)。2)國家級(jí)政策文本供給重點(diǎn)集中于宏觀規(guī)劃和基礎(chǔ)保障，“群眾”“社會(huì)”“服務(wù)”等高頻詞表明國家借助社會(huì)力量升級(jí)優(yōu)化全民健身服務(wù)機(jī)制，提供更高水平“體育+”與“ +體育”的優(yōu)質(zhì)新服務(wù)[26]?！皹?biāo)準(zhǔn)”“健康”“科學(xué)”“區(qū)域”等關(guān)鍵詞表明政策供給緊扣全民健身公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、融合化、均等化、一體化等工作重點(diǎn)。3)省級(jí)政策文本多為國家級(jí)政策文本的延續(xù)擴(kuò)展，重點(diǎn)集中在全民健身服務(wù)供給?！盎顒?dòng)”“設(shè)施”“服務(wù)”“建設(shè)”“組織”等高頻詞體現(xiàn)了區(qū)域政策制定以群眾體育需求為中心，重點(diǎn)打造更便捷的智能設(shè)施，開展更豐富的賽事活動(dòng)，建立更健全的健身組織，促進(jìn)更科學(xué)的健身指導(dǎo)，營造更廣泛的全民健身氛圍，滿足“全區(qū)域、全人群、全周期”的健身健康需求。“政府”“社會(huì)”“社區(qū)”“機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞體現(xiàn)出全民健身公共服務(wù)供給主體的多元化，政府發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)督作用，社會(huì)組織加強(qiáng)服務(wù)供給，初步形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)共同參與”的治理新格局。

2.3 全民健身公共服務(wù)政策供給轉(zhuǎn)向府際協(xié)同

2.3.1 初創(chuàng)探索階段 通過對(duì)此階段發(fā)文主體間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系計(jì)算發(fā)現(xiàn)，此階段社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、網(wǎng)絡(luò)連接頻次均為0。全民健身公共服務(wù)政策均為單部門發(fā)布，不存在聯(lián)合發(fā)文情況。發(fā)文部門多為國務(wù)院、國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)(后為國家體育總局)和國家教委(后為教育部)等。其中國務(wù)院和國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)發(fā)文次數(shù)較多，宏觀政策占比較高，權(quán)威性強(qiáng)；微觀政策較為缺乏，實(shí)操性弱。此外，政策發(fā)布部門較為集中，多為全國性引領(lǐng)規(guī)范類政策，配套政策供給較少。

2.3.2 全面推進(jìn)階段 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度值較低且合作網(wǎng)絡(luò)較松散，反映出政策發(fā)布主體聯(lián)合不足、多元協(xié)作模式欠缺，部門間溝通合作機(jī)制不暢等問題。此階段共11 個(gè)部門參與了政策制定，共頒布30 項(xiàng)政策，其中7 項(xiàng)政策為聯(lián)合協(xié)作發(fā)布。參與聯(lián)合發(fā)文的部門明顯增多，國家體育總局為聯(lián)合發(fā)文最多的部門，教育部與民政部是主要合作部門，體教結(jié)合和社會(huì)力量辦體育等工作廣泛開展。國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中央文明辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與中國殘聯(lián)成為主體網(wǎng)絡(luò)的次核心。各省市陸續(xù)制定全民健身或群眾體育政策，如廣東省人民政府印發(fā)《廣東省群眾體育工作方案的通知》。

2.3.3 提質(zhì)增效階段 進(jìn)一步計(jì)算發(fā)現(xiàn)，發(fā)文主體間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系表現(xiàn)出局部集中與邊緣分散的特點(diǎn)。政策供給涉及體育、教育、市場、場地、環(huán)保、組織等眾多領(lǐng)域，多部門聯(lián)合協(xié)作、共同推進(jìn)、共同發(fā)文成為政策供給的重要特征。國家體育總局仍位于政策發(fā)布主體的核心位置，這體現(xiàn)出國家體育總局始終引領(lǐng)我國全民健身公共服務(wù)體系的建設(shè)工作；國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、文化和旅游部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)和國家市場監(jiān)督管理總局成為主體網(wǎng)絡(luò)的次核心，表明政策供給高度關(guān)注財(cái)政支持與市場監(jiān)管，衛(wèi)生與旅游等部門協(xié)同合作，推動(dòng)了“體衛(wèi)融合”“體旅融合”等工作的開展。此階段，為解決部門“碎片化”現(xiàn)象，統(tǒng)籌了部門間的“條條塊塊”，以促進(jìn)形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)共同參與的組織網(wǎng)絡(luò)。

3 供給特征:全民健身公共服務(wù)政策供給的分析框架

政策工具作為完成政策目標(biāo)的手段，是聯(lián)系政策主體和客體的紐帶。按照供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類方法[27]，構(gòu)建政策工具(X)與作用階段(Y)的交互分析框架，分別從政策工具運(yùn)用、作用階段供給以及二者交互作用維度來剖析政策供給的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與特征[14]。

3.1 全民健身公共服務(wù)政策分析框架與內(nèi)容編碼

分析框架建立:一方面，政策工具重點(diǎn)以結(jié)構(gòu)性搭配為立論基礎(chǔ)，工具與內(nèi)容的適切性與科學(xué)性直接影響政策執(zhí)行效果與供給效能。為實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)全民健身公共服務(wù)內(nèi)外環(huán)境的不斷變化與供需均衡的適配，本文借鑒Roy Rothwell 提出的三維分類，充分發(fā)揮政策工具建構(gòu)效度高、目標(biāo)針對(duì)性強(qiáng)、內(nèi)容指導(dǎo)性廣的特點(diǎn)，將全民健身公共服務(wù)政策分為供給型、環(huán)境型和需求型3 種政策工具并將其作為政策分析框架的X 分析維度(表1)。1)以拉動(dòng)為導(dǎo)向的供給型政策工具是指政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資金投入、科研投入、人力資源等政策，加大人才、資金和技術(shù)等要素投入，為全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)提供條件保障。2)以推動(dòng)為導(dǎo)向的環(huán)境型政策工具是指通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、組織建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金支持、政策宣傳創(chuàng)造有利的制度環(huán)境，保障政策貫徹實(shí)施，營造良好發(fā)展環(huán)境。3)以擴(kuò)充為導(dǎo)向的需求型政策工具是指政府通過政策調(diào)控為全民健身公共服務(wù)體系提質(zhì)增效提供驅(qū)動(dòng)力量，包括服務(wù)外包、協(xié)同發(fā)展、行業(yè)協(xié)會(huì)、交流合作、試點(diǎn)示范等政策措施。另一方面，結(jié)合前文分析的全民健身公共服務(wù)政策供給的發(fā)展歷程，建立Y 分析維度(政策作用階段)，從全民健身公共服務(wù)體系升級(jí)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，構(gòu)建政策工具與作用階段的二維分析框架。

表1 政策工具的具體內(nèi)涵Table 1 Specific content of policy instruments

政策內(nèi)容編碼按照“政策編號(hào)-章節(jié)號(hào)-條款號(hào)”的方式進(jìn)行政策文本編碼，如Y1:“《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計(jì)劃綱要的通知(國辦發(fā)〔1995〕14號(hào))》”，Y1 -3 -7:“三、對(duì)象和重點(diǎn)(七)全民健身計(jì)劃以全國人民為實(shí)施對(duì)象”等，最終形成政策編碼表，隨后根據(jù)政策工具與作用階段的二維分析框架將所有條款進(jìn)行歸類，最后統(tǒng)一查驗(yàn)界定范圍后的政策工具分配結(jié)果是否準(zhǔn)確。

3.2 全民健身公共服務(wù)政策文本的多維特征分析

3.2.1 政策工具的運(yùn)用特征 在政策工具定義分類的基礎(chǔ)上對(duì)各類政策工具使用程度的量化統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具運(yùn)用條目最多，共有311 個(gè)，占比達(dá)到40.71%；環(huán)境型政策工具的運(yùn)用條目次之，共有293 個(gè)，占比達(dá)到38.35%；需求型政策工具的運(yùn)用條目最少，共有160 個(gè)，所占比重為20.94%。全民健身公共服務(wù)政策供給以供給型政策工具為核心，以環(huán)境型政策工具為輔助，需求型政策工具仍需加強(qiáng)。供給型、環(huán)境型和需求型多元政策工具的綜合運(yùn)用，為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系提供多元?jiǎng)恿?，呈現(xiàn)出以規(guī)范和拉力構(gòu)成的強(qiáng)供給效應(yīng)。

1)供給型政策工具占主導(dǎo)地位，但供給結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象突出。側(cè)重于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的工具，占比高達(dá)63.02%。政府通過實(shí)施全民健身設(shè)施補(bǔ)短板工程，重點(diǎn)建設(shè)全民健身中心、足球場、體育公園，打造體育健身生態(tài)圈，完善全民健身設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；結(jié)合全民健身公共服務(wù)信息平臺(tái)的搭建，為開展群眾性體育活動(dòng)、組織各類體育賽事、打造體育旅游路線、推廣戶外營地提供便利。但人力資源、資金投入與科研投入作為全民健身公共服務(wù)體系升級(jí)的核心要素，工具使用次數(shù)占比較低。全民健身人才隊(duì)伍培養(yǎng)和儲(chǔ)備供給缺乏，優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員、教練員、體育教師和社會(huì)體育指導(dǎo)員等專業(yè)人才供給不足。此外，科研投入工具使用較少與近年來全民健身更高水平發(fā)展目標(biāo)形成了反差，亟待加大全民健身科研投入以及成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用的力度[28]，探索人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)與全民健身的融合發(fā)展，搭建智慧體育新載體，提高全民健身智能化和數(shù)字化發(fā)展水平。

2)環(huán)境型政策工具使用較適中，側(cè)重于法規(guī)、組織和目標(biāo)工具，但場景支持工具欠缺。法規(guī)管制、組織建設(shè)與目標(biāo)規(guī)劃等政策工具的使用頻度較高，從《全民健身計(jì)劃綱要》《全民健身計(jì)劃》到《全民健身?xiàng)l例》，為全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)提供了明確的目標(biāo)規(guī)劃，以人均場地面積與經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)為代表的顯性指標(biāo)快速提高。由體育總會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、人群體育協(xié)會(huì)、健身團(tuán)隊(duì)所構(gòu)成的多元全民健身組織網(wǎng)絡(luò)，配合以《中華人民共和國體育法》為核心的法律法規(guī)監(jiān)管措施，為類型豐富和服務(wù)多元的全民健身服務(wù)供給提供了保障。但分析現(xiàn)有環(huán)境型政策工具發(fā)現(xiàn)，政策工具重視環(huán)境條件保障，缺乏支持全民健身社會(huì)力量參與的場景化環(huán)境塑造，宣傳引導(dǎo)、資金投入、財(cái)稅優(yōu)惠等存在明顯的不足。

3)需求型政策工具的使用嚴(yán)重缺位，供給與需求不均衡狀態(tài)凸顯。需求型政策工具使用最少，忽視了需求政策工具穩(wěn)固的擴(kuò)充力。行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)在脫鉤過程中，全民健身社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、人員等不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)增加，阻礙了全民健身公共服務(wù)供給機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行。政府通過購買服務(wù)支持全民健身事業(yè)，可有效扶持相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展。但在實(shí)踐中政府采購和外包服務(wù)等工具運(yùn)用較少，缺乏與市場主體的合作，相關(guān)工具使用不足引起的試點(diǎn)示范管理落后、資金支持不及時(shí)、法規(guī)管制不健全、購買服務(wù)方式陳舊以及過程缺乏監(jiān)督管理等問題制約了全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)。

3.2.2 作用階段的供給特征 不同政策作用階段的差異化明顯，政策供給具有歷程跨度大但階段清晰的特點(diǎn)。1)初創(chuàng)探索階段:國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施群眾體育工作，政策供給主體多為國家部委，以全民健身理念普及與基礎(chǔ)服務(wù)供給為主，政策發(fā)布數(shù)量較少，政策作用聚焦宏觀引領(lǐng)。2)全面推進(jìn)階段:政策文本數(shù)量逐步增多，政策作用關(guān)注全民健身重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。以2001年《全民健身計(jì)劃綱要》第二期工程(2001—2010年)規(guī)劃啟動(dòng)作為標(biāo)志，系列政策從場地設(shè)施、賽事活動(dòng)、科學(xué)指導(dǎo)等維度進(jìn)行細(xì)化，從實(shí)踐著手解決全民健身的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。3)提質(zhì)增效階段:全民健身上升為國家戰(zhàn)略，體育健身的多元價(jià)值被逐漸挖掘，人民日益增長的多元化和個(gè)性化健身需求呼喚更高水平全民健身公共服務(wù)政策的高質(zhì)量供給，政策供給由關(guān)注數(shù)量向關(guān)注質(zhì)量轉(zhuǎn)型[29]。此外，從政策工具分析，將全民健身公共服務(wù)體系764 個(gè)政策工具編碼片段依據(jù)不同作用階段進(jìn)行劃分，政策工具使用次數(shù)呈現(xiàn)逐步上升趨勢。第三階段頒布政策文本較少，但政策工具使用491 次，次數(shù)最多，遠(yuǎn)超前兩個(gè)階段政策工具使用次數(shù)總和的273 次，顯示出政策工具的使用在不同階段存在顯著差異。

3.3 全民健身公共服務(wù)政策文本的X -Y 交互特征分析

通過對(duì)政策工具X 維度和作用階段Y 維度的交叉分析，得出我國全民健身公共服務(wù)體系相關(guān)政策的二維交互分布圖(圖1)，顯示出各階段各類政策工具的組合情況。分析不同演進(jìn)歷程所采用的政策工具類型和具體政策文本，發(fā)現(xiàn)總體呈現(xiàn)出多樣化與差異化特點(diǎn)。在初創(chuàng)探索階段，供給型、環(huán)境型、需求型3 種政策工具均有涉及且使用次數(shù)接近，但數(shù)量均較少。在全面推進(jìn)階段，環(huán)境型政策工具逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，供給型政策工具為輔，需求型政策工具應(yīng)用較少。在提質(zhì)增效階段，3 種類型政策工具均實(shí)現(xiàn)了較大躍升，其中需求型政策工具使用次數(shù)明顯增多，緊扣人民日益增長的多元化健身需求，緩解了以往政策工具使用不均衡的局面。全民健身公共服務(wù)政策供給呈現(xiàn)如下態(tài)勢:1)縱深化轉(zhuǎn)型。土地、資金、人才、數(shù)據(jù)等要素的支撐貫穿始終，從全民健身場地設(shè)施區(qū)域均衡化發(fā)展，到青少年、老年、殘疾人等全人群重點(diǎn)活動(dòng)開展，再到人工智能、深度學(xué)習(xí)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)催生全民健身智慧化發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)全民健身公共服務(wù)各要素的全方位縱深發(fā)展。2)標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)。《全民健身基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等促進(jìn)了全民健身場地設(shè)施與器材裝備等物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范完善，推動(dòng)了運(yùn)動(dòng)技能、賽事活動(dòng)、體育教育培訓(xùn)等體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，保障了人力、財(cái)力、物力等資源向西部地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)傾斜，加速中西部與城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展，保障青少年、老年人、殘疾人等重點(diǎn)人群的服務(wù)供給均等。3)創(chuàng)新性變革。首先，樹立新導(dǎo)向，引導(dǎo)場館(地)由高大上向綠色實(shí)用轉(zhuǎn)型，持續(xù)發(fā)揮服務(wù)群眾效應(yīng)。其次，建設(shè)新空間，推動(dòng)低耗能與生態(tài)化建設(shè)，讓全民健身與自然相融合，如體育公園與健身步道等健身游憩新空間的持續(xù)推進(jìn)。最后，開展新活動(dòng)，推動(dòng)戶外運(yùn)動(dòng)等新型活動(dòng)體系建設(shè)，廣泛開展冰雪、徒步、登山、攀巖、露營、汽車、摩托車、水上項(xiàng)目、航空項(xiàng)目等豐富多元的全民健身活動(dòng)。

圖1 政策文本的X-Y 二維交互分布Figure 1 X-Y two-dimensional interaction distribution of policy texts

目前全民健身公共服務(wù)政策供給仍處于提質(zhì)增效階段，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具使用程度差異化較大，政策工具以供給型為主，重視物質(zhì)供給與環(huán)境營造，忽視需求型政策的擴(kuò)充力。未來要積極發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，同時(shí)應(yīng)兼顧社會(huì)力量，降低擠出效應(yīng)，提升協(xié)同效應(yīng)。

4 效能升級(jí):更高水平全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的政策供給策略

4.1 調(diào)整結(jié)構(gòu):優(yōu)化全民健身公共服務(wù)政策工具

優(yōu)化全民健身公共服務(wù)政策工具結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具“三駕馬車”均衡化協(xié)同供給，發(fā)揮供給拉動(dòng)、環(huán)境推動(dòng)和需求擴(kuò)充的協(xié)同效應(yīng)。1)控制全民健身供給型政策工具的使用，優(yōu)化內(nèi)部具體工具結(jié)構(gòu)。在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)得到保障的基礎(chǔ)上，增加人力資源與科研投入的政策工具使用次數(shù)，加快科研成果轉(zhuǎn)換應(yīng)用，壯大全民健身人才隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)全民健身公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。2)適度提高環(huán)境型場景支持工具的使用次數(shù)，營造良好的全民健身社會(huì)氛圍。加大政策宣傳力度，支持社會(huì)力量投入全民健身事業(yè)，提供稅收優(yōu)惠，完善全民健身組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，細(xì)化各項(xiàng)目標(biāo)規(guī)劃。3)著重提高需求型政策工具的使用比重，以追求全民健身公共服務(wù)供需平衡為發(fā)展目標(biāo)。始終以人民健康需求為中心，提供更靈活的體制機(jī)制、更均衡的資源布局、更綠色的健身載體、更豐富的賽事活動(dòng)、更科學(xué)的運(yùn)動(dòng)方式以及更強(qiáng)大的要素支撐。4)優(yōu)化供需-環(huán)境協(xié)同型組態(tài)的搭配使用。一方面，政府為基礎(chǔ)設(shè)施等供給型工具和服務(wù)外包等需求型工具創(chuàng)造稅收、資金、規(guī)劃、政策等良好的使用環(huán)境。另一方面，借助信息化手段，推動(dòng)公共體育服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)“線上+線下”的下沉治理來對(duì)公眾需求進(jìn)行識(shí)別、整合、分析，搭配設(shè)施、服務(wù)、資金、人才等的精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)全民健身公共服務(wù)供給精準(zhǔn)化。

4.2 協(xié)同共治:打造全民健身公共服務(wù)政策效能共同體

構(gòu)建涉及領(lǐng)域更廣泛、部門參與主體更多元、運(yùn)行管理機(jī)制更順暢的更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，積極打造主體協(xié)同、權(quán)責(zé)分明的多元治理政策供給效能共同體。1)加速橫縱貫通，優(yōu)化共治結(jié)構(gòu)。完善“中央+地方”縱向貫通、“體育部門+相關(guān)部門”橫向關(guān)聯(lián)的全民健身政策協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，建立多部門融合的政策供給主體格局。實(shí)施以體教融合、體旅融合、體醫(yī)融合為主線的政策資源輻射與整合舉措，推動(dòng)全民健身積極尋求與教育、旅游、醫(yī)療、文化等不同職能部門的一體化發(fā)展，從實(shí)際工作中完善部門協(xié)同、人員協(xié)作與資源互惠。2)優(yōu)化基層網(wǎng)絡(luò)，重視下沉治理。夯實(shí)全民健身基層組織基礎(chǔ)，組建更高水平全民健身組織網(wǎng)絡(luò)。重構(gòu)體育總會(huì)、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、社區(qū)體育協(xié)會(huì)、健身俱樂部等社會(huì)組織的組織框架，優(yōu)化形成架構(gòu)清晰、類型多樣、服務(wù)多元、覆蓋城鄉(xiāng)、便民惠民的全民健身公共服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)。3)構(gòu)建交流機(jī)制，輔以評(píng)估考核。優(yōu)化全民健身政策的交流決策機(jī)制，定期召開工作會(huì)議，設(shè)立工作群組開展專題研討，形成政府、社會(huì)、企業(yè)、群眾、專家等有機(jī)融合的全民健身決策咨詢機(jī)構(gòu)，完善第三方評(píng)估考核機(jī)制，共同推進(jìn)全民健身公共服務(wù)政策制定、政策實(shí)施、政策評(píng)估相結(jié)合的多維創(chuàng)新發(fā)展格局。

4.3 精準(zhǔn)智治:推動(dòng)全民健身公共服務(wù)政策供給的多維驅(qū)動(dòng)

明確政策供給的科技導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、空間導(dǎo)向、業(yè)態(tài)導(dǎo)向、品牌導(dǎo)向和機(jī)制導(dǎo)向，促進(jìn)全民健身公共服務(wù)政策供給向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型?？萍紝?dǎo)向:推動(dòng)全民健身數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。打造國民體質(zhì)大健康數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)把握群眾健身需求；創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，精準(zhǔn)推送全民健身信息；借助平臺(tái)建設(shè)“網(wǎng)上辦”“掌上辦”客戶端，加大線上健身服務(wù)供給。需求導(dǎo)向:完善全民健身精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度。主要做到重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域的精準(zhǔn)補(bǔ)貼，健全全民健身設(shè)施開放管理機(jī)制、全民健身補(bǔ)貼保障機(jī)制、全民健身資金投入機(jī)制、全民健身補(bǔ)貼評(píng)價(jià)反饋等?？臻g導(dǎo)向:積極建設(shè)全民健身新空間與新載體。推動(dòng)便捷、親民、開放的體育公園、健身步道等綠色生態(tài)化場地建設(shè)，拓展全民健身和休閑游憩的舉步可就新空間，提升城市軟實(shí)力與城市新魅力。業(yè)態(tài)導(dǎo)向:加速全民健身跨界融合發(fā)展。從體養(yǎng)融合、體教融合、體醫(yī)融合、體旅融合、體衛(wèi)融合等維度打破全民健身資源孤島，優(yōu)化全民健身公共服務(wù)資源配置。品牌導(dǎo)向:打造全民健身服務(wù)品牌。一方面，注重東、中、西部的文化差異，從文化特色、賽事遺產(chǎn)、傳統(tǒng)體育等文化資源中挖掘特色，打造品牌；另一方面，結(jié)合城鄉(xiāng)差異，整合全民健身資源，加強(qiáng)共生互融，建立城鄉(xiāng)全民健身公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。機(jī)制導(dǎo)向:明確全民健身的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化要求。完善全民健身場地設(shè)施、賽事活動(dòng)、健身指導(dǎo)、體質(zhì)監(jiān)測等標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)資源向“老少邊窮”地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜，加快均等化共享發(fā)展。

5 結(jié)語

全民健身公共服務(wù)政策供給阻滯是困擾更高水平全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵問題。本文在梳理政策供給發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，從政策工具角度出發(fā)構(gòu)建了政策工具與作用階段交互分析的新框架，分析了全民健身公共服務(wù)政策供給特征。研究發(fā)現(xiàn)，供給型、環(huán)境型、需求型政策工具結(jié)構(gòu)失衡，需求型政策工具嚴(yán)重缺位，供需狀態(tài)矛盾凸顯。結(jié)合政策供給作用階段與政策工具使用情況二維交互分析，發(fā)現(xiàn)政策文本內(nèi)容呈現(xiàn)全要素縱深化、標(biāo)準(zhǔn)化與均等化以及新載體與新服務(wù)發(fā)展態(tài)勢，但仍表現(xiàn)出較為依賴物質(zhì)供給與環(huán)境營造、忽視需求型政策的擴(kuò)張力、擠出效應(yīng)明顯等問題。在運(yùn)用框架解釋的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)、打造協(xié)同共治共同體以及推動(dòng)精準(zhǔn)智治多維驅(qū)動(dòng)的建議。政策供給是更高水平全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)的重要驅(qū)動(dòng)力，未來政策供給研究應(yīng)進(jìn)一步向制度優(yōu)勢與政策效能相互轉(zhuǎn)化的領(lǐng)域深入探索。