歐美低碳轉(zhuǎn)型新動(dòng)向及我國(guó)應(yīng)對(duì)策略

馮相昭 黃曉丹 趙衛(wèi)東

自2022年以來(lái)，歐美兩大主要經(jīng)濟(jì)體圍繞能源低碳轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展動(dòng)作頻頻，對(duì)國(guó)際氣候治理格局的影響和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的擾動(dòng)值得關(guān)注。

2022年8月，美國(guó)總統(tǒng)拜登正式簽署《通脹削減法案》，該法案預(yù)計(jì)將斥資3690億美元用于氣候變化和新能源項(xiàng)目；2023年4月12日，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署針對(duì)機(jī)動(dòng)車提出史上最嚴(yán)碳排放控制要求，即提議汽車制造商到2030年所生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車60%將為電動(dòng)汽車，到2032年為67%，而2022年美國(guó)出售的電動(dòng)汽車僅占全部汽車銷售量的5.8%。2023年3月歐盟針對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型議題也排滿了日程，從3月9日歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)采用“三方會(huì)談”就加強(qiáng)歐盟能源效率指令達(dá)成臨時(shí)協(xié)議，到3月16日歐盟委員會(huì)提出《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法案》，再到3月28日歐盟理事會(huì)達(dá)成政治協(xié)議同意將成員國(guó)自愿減少15%的天然氣需求目標(biāo)延長(zhǎng)1年。本研究著重對(duì)比歐洲的《凈零工業(yè)法案》和美國(guó)的《通脹削減法案》，探討其內(nèi)容實(shí)質(zhì)，分析潛在影響，提出我國(guó)應(yīng)對(duì)策略。

一、綠色低碳項(xiàng)目深度植入經(jīng)濟(jì)法案已成為歐美主要特征

從字面上看，美國(guó)《通脹削減法案》與歐盟《凈零工業(yè)法案》均屬經(jīng)濟(jì)法案，兩項(xiàng)法案簽署或提出的由頭，都是為了應(yīng)對(duì)俄烏沖突和新型冠狀病毒感染疫情的不利影響、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其中，前者回應(yīng)了醫(yī)療改革、抑制通脹等國(guó)內(nèi)需求，致力于增加財(cái)政收入和削減政府赤字，同時(shí)加碼“美國(guó)制造”，對(duì)氣候變化和新能源項(xiàng)目的投入史無(wú)前例，且從需求端到供給端做到了全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋。后者則是歐盟《綠色新政工業(yè)計(jì)劃》的一部分，有應(yīng)對(duì)美國(guó)《通脹削減方案》的綜合考慮，因?yàn)闅W盟認(rèn)為美國(guó)的法案將電動(dòng)車、電池、可再生能源等構(gòu)成歧視，將對(duì)歐洲工業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和投資決策產(chǎn)生負(fù)面影響，所以歐盟《凈零工業(yè)法案》特別支持8項(xiàng)戰(zhàn)略凈零技術(shù)：太陽(yáng)能光伏和太陽(yáng)能光熱技術(shù)、陸上風(fēng)能和海上可再生能源、電池和儲(chǔ)能、熱泵和地?zé)崮堋㈦娊獠酆腿剂想姵?、沼?甲烷、碳捕集與封存（CCS）、電網(wǎng)技術(shù)。歐盟的方案旨在為歐盟實(shí)施凈零項(xiàng)目和吸引投資創(chuàng)造更好的條件，擴(kuò)大歐盟清潔技術(shù)的制造規(guī)模，增強(qiáng)歐盟自身凈零排放技術(shù)制造業(yè)的韌性和競(jìng)爭(zhēng)力，確保歐盟在全球清潔能源轉(zhuǎn)型方面的引領(lǐng)者地位，提出的目標(biāo)是到2030年歐盟總體戰(zhàn)略凈零技術(shù)制造能力接近或達(dá)到歐盟部署需求的40%。此外，歐盟還提出了《關(guān)鍵原材料法案》，以確保在歐洲建立可持續(xù)和有競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵原材料價(jià)值鏈。需要說(shuō)明的是，歐洲這兩項(xiàng)法案尚處于草案階段，須經(jīng)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)進(jìn)一步討論商定，才能正式通過(guò)并生效。

二、合力圍堵我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)已成為歐美戰(zhàn)略同盟的最大共識(shí)

項(xiàng)莊舞劍，意在沛公。美國(guó)的《通脹削減法案》和歐盟的《凈零工業(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》，無(wú)論是打著重振實(shí)體經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)，還是冠以堅(jiān)定戰(zhàn)略自主的說(shuō)辭，都遮掩不住其貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的企圖，也無(wú)法掩蓋其圍堵我國(guó)光伏、風(fēng)電、新能源汽車等優(yōu)勢(shì)制造業(yè)的陰謀。過(guò)去10多年來(lái)，得益于我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)和較完整的工業(yè)制造體系，光伏、風(fēng)電和新能源汽車等綠色新賽道產(chǎn)業(yè)研發(fā)與制造成本大幅下降，我國(guó)向全球提供了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的綠色低碳產(chǎn)品。遺憾的是，當(dāng)前歐美罔顧我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重大貢獻(xiàn)，以強(qiáng)化本土光伏、風(fēng)電、新能源汽車產(chǎn)業(yè)為由頭，屢屢向我國(guó)優(yōu)勢(shì)制造業(yè)發(fā)難。

其中，《通脹削減法案》為美國(guó)本土制造的部分清潔能源和電動(dòng)汽車供應(yīng)鏈設(shè)立了先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)信貸；為電動(dòng)汽車提供稅收抵免，但要求車輛必須在北美組裝，汽車電池中至少40%的金屬原料和礦物（如鋰和鈷）須在美國(guó)或者與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家開(kāi)采、提煉；法案涉及的生產(chǎn)稅收抵免所提供的金額是一種數(shù)量級(jí)的增長(zhǎng)，以電池廠為例，制造商可獲得每千瓦時(shí)45美元的產(chǎn)出補(bǔ)貼，相當(dāng)于目前電池成本的30%左右。歐盟《凈零工業(yè)法案》提出，將通過(guò)多種政策組合大幅提升光伏、風(fēng)電、電池、電解槽、熱泵、智能電網(wǎng)、碳捕集與封存等戰(zhàn)略性凈零技術(shù)的本土制造能力。歐盟《關(guān)鍵原材料法案》亦提出，要確保到2030年，每年10%以上的關(guān)鍵原材料開(kāi)采、至少40%的關(guān)鍵原材料加工、15%的關(guān)鍵原材料回收都來(lái)自歐盟內(nèi)部，并且在任何加工階段，來(lái)自單一國(guó)家的原材料消耗量不得超過(guò)65%。上述法案強(qiáng)化了對(duì)本土新能源產(chǎn)品的支持力度，對(duì)進(jìn)口同類產(chǎn)品構(gòu)成了歧視，逆經(jīng)濟(jì)全球化的意圖明顯，將對(duì)我國(guó)光伏、風(fēng)電、鋰電池、新能源汽車等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)出口歐美造成一定沖擊。

三、加大資金投入是歐美激發(fā)工業(yè)綠色低碳發(fā)展動(dòng)能的催化劑

歐美均明確提出，加強(qiáng)財(cái)政投入以促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型?！锻浵鳒p法案》是美國(guó)有史以來(lái)針對(duì)氣候領(lǐng)域的最大投資計(jì)劃，其中84%的支出為氣候投資，共計(jì)3690億美元，具體涵蓋降低能源成本、保障美國(guó)能源安全和國(guó)內(nèi)制造業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)去碳化、維護(hù)社區(qū)和環(huán)境公平、支持農(nóng)林業(yè)的彈性建設(shè)等五個(gè)方面。這項(xiàng)法案強(qiáng)化了綠色金融的激勵(lì)作用，將新能源汽車信貸擴(kuò)大為清潔汽車信貸，取消每個(gè)制造商銷售合格車輛的20 萬(wàn)輛上限；為在美國(guó)制造某些可再生能源發(fā)電部件、電池部件和關(guān)鍵礦物設(shè)立了先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)信貸，對(duì)符合現(xiàn)行工資和學(xué)徒要求以及國(guó)內(nèi)含量要求的設(shè)施提高信貸率。2023年2月14日，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）宣布了依據(jù)《通脹削減法案》設(shè)立的溫室氣體減排基金指南，并發(fā)布了兩份聯(lián)邦援助清單，投資金額接近270億美元，以利用私人資本在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行清潔能源和清潔空氣投資；EPA將設(shè)立兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性基金來(lái)分配相關(guān)經(jīng)費(fèi)，一項(xiàng)價(jià)值200億美元的普通和低收入人群援助基金和一項(xiàng)價(jià)值70億美元的零排放技術(shù)基金。

歐盟《綠色新政工業(yè)計(jì)劃》聚焦更簡(jiǎn)單的規(guī)則、更好的融資渠道、提升工人的技能和加強(qiáng)供應(yīng)鏈四個(gè)方面，通過(guò)簡(jiǎn)化、加速和調(diào)整激勵(lì)措施，放寬對(duì)國(guó)家援助的限制，鼓勵(lì)資金流向歐盟清潔技術(shù)，為歐盟提高凈零排放技術(shù)和產(chǎn)品制造能力提供有利的環(huán)境。在融資方面，歐盟委員會(huì)提出，將加大對(duì)歐洲清潔技術(shù)的投融資，在保證單一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的前提下使成員國(guó)更容易提供必要的援助以加快綠色轉(zhuǎn)型。短期內(nèi)，歐盟將通過(guò)國(guó)家資金、歐盟資金和私人資金等方式支持歐盟戰(zhàn)略性“凈零”生產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)戰(zhàn)略清潔技術(shù)價(jià)值鏈中的生產(chǎn)設(shè)施提供有針對(duì)性的援助，以應(yīng)對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼誘發(fā)的工廠搬遷風(fēng)險(xiǎn)；中期，歐盟委員會(huì)將設(shè)立歐洲主權(quán)基金，旨在保持歐洲在綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等新興關(guān)鍵領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，并維護(hù)歐盟成員國(guó)的凝聚力及歐盟單一市場(chǎng)的公平機(jī)制?！秲袅愎I(yè)法案》《關(guān)鍵原材料法案》雖未明確提出面向產(chǎn)業(yè)投資的資金預(yù)算，但伴隨著兩個(gè)法案的提出，歐盟于今年3月16日發(fā)布了氫能銀行計(jì)劃。歐洲氫能銀行計(jì)劃的主要目標(biāo)是通過(guò)應(yīng)對(duì)氫能發(fā)展最初的投資挑戰(zhàn)和需求，釋放歐盟和第三國(guó)對(duì)氫價(jià)值鏈的私人投資，以期彌補(bǔ)并最終降低早期項(xiàng)目的可再生氫和化石燃料之間的成本差距。歐盟預(yù)計(jì)將于2023年秋季在創(chuàng)新基金下啟動(dòng)首批可再生氫能試點(diǎn)拍賣，專項(xiàng)預(yù)算為8億歐元，資金將以每公斤生產(chǎn)氫氣的固定溢價(jià)形式分配，向氫氣生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼，最長(zhǎng)期限為10年，這將是歐洲氫能銀行的第一個(gè)金融工具。

四、簡(jiǎn)化許可程序、引入監(jiān)管沙盒是激活凈零技術(shù)創(chuàng)新潛能的“快進(jìn)鍵”

就政策工具而言，美國(guó)法案強(qiáng)調(diào)稅收減免、貸款優(yōu)惠、補(bǔ)貼等政策，歐盟法案更強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化程序、制定標(biāo)準(zhǔn)、技能培訓(xùn)、加強(qiáng)監(jiān)管等工具。特別是歐盟《凈零工業(yè)法案》明確提出，將通過(guò)減輕立項(xiàng)行政負(fù)擔(dān)和簡(jiǎn)化許可發(fā)放流程改善凈零技術(shù)投資條件。同時(shí)，為提高審批效率和透明度，法案規(guī)定歐盟成員國(guó)要設(shè)立一站式機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目發(fā)起人的單一聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，以便促進(jìn)和協(xié)調(diào)整個(gè)許可證發(fā)放過(guò)程，并在預(yù)先設(shè)定的時(shí)限內(nèi)作出全面決定。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《凈零工業(yè)法案》根據(jù)凈零技術(shù)制造項(xiàng)目的規(guī)模差異規(guī)定了不同的許可發(fā)放時(shí)限：年制造能力低于1GW的凈零技術(shù)制造項(xiàng)目為12個(gè)月，超過(guò)1GW的項(xiàng)目為18個(gè)月；年制造能力低于1GW的凈零戰(zhàn)略項(xiàng)目為9個(gè)月，超過(guò)1GW的項(xiàng)目為12個(gè)月。此外，此法案要求許可程序完全在線顯示，完成許可申請(qǐng)手續(xù)所需提供的相關(guān)證據(jù)材料，可通過(guò)依據(jù)單一數(shù)字網(wǎng)關(guān)技術(shù)建立的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)主管部門之間的直接信息交換。根據(jù)此法案，歐盟法律要求的環(huán)境影響評(píng)估和授權(quán)仍將是凈零技術(shù)制造項(xiàng)目許可證授予程序的組成部分。

為促進(jìn)歐洲工業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新，《凈零工業(yè)法案》提出成員國(guó)可在靈活的監(jiān)管條件下建立凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒（Net-zero regulatory sandbox），以保障在有限的時(shí)間內(nèi)和在受控環(huán)境中測(cè)試創(chuàng)新的凈零排放技術(shù)。屬于凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒范疇的創(chuàng)新技術(shù)，通常是那些對(duì)實(shí)現(xiàn)歐盟的氣候中和目標(biāo)、確保歐盟能源系統(tǒng)的供應(yīng)安全和韌性至關(guān)重要的戰(zhàn)略技術(shù)。凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒可由歐盟成員國(guó)應(yīng)任何開(kāi)發(fā)創(chuàng)新凈零排放技術(shù)公司的要求建立，并符合一套資格和選擇標(biāo)準(zhǔn)。在符合條件的情況下，中小型企業(yè)應(yīng)優(yōu)先使用沙盒。凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)在相關(guān)情況下促進(jìn)國(guó)家主管部門之間的跨境合作。已建立凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒的成員國(guó)應(yīng)在歐洲凈零平臺(tái)框架內(nèi)協(xié)調(diào)其活動(dòng)和合作，以共享相關(guān)信息為目標(biāo)；它們還應(yīng)每年向歐盟委員會(huì)報(bào)告監(jiān)管沙盒實(shí)施的結(jié)果，包括良好做法、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。歐盟委員會(huì)將在2023年發(fā)布的《新歐洲創(chuàng)新議程》中提供監(jiān)管沙盒指南，以支持成員國(guó)準(zhǔn)備凈零技術(shù)監(jiān)管沙盒。

五、我國(guó)主動(dòng)應(yīng)對(duì)歐美新動(dòng)向和國(guó)際氣候治理挑戰(zhàn)的幾點(diǎn)建議

一是持續(xù)跟蹤歐美動(dòng)向，及時(shí)構(gòu)建預(yù)警機(jī)制。要強(qiáng)化對(duì)國(guó)際地緣政治和全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系的關(guān)注，持續(xù)開(kāi)展國(guó)外主要經(jīng)濟(jì)體“雙碳”政策動(dòng)向的跟蹤分析，科學(xué)研判歐美綠色技術(shù)和貿(mào)易壁壘形勢(shì)，系統(tǒng)評(píng)估對(duì)全球氣候治理以及對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)的潛在影響，及時(shí)構(gòu)筑相關(guān)預(yù)警機(jī)制以應(yīng)對(duì)來(lái)自歐美“雙碳”領(lǐng)域的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二是正視與歐美競(jìng)合博弈局面，善用雙邊機(jī)制構(gòu)筑防火墻。近年來(lái)，中美合作空間逐漸收窄，貿(mào)易戰(zhàn)、科技封鎖已波及能源轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展領(lǐng)域，在一定程度上動(dòng)搖了中美氣候變化合作的根基，但不可否認(rèn)，中美兩國(guó)在清潔技術(shù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面均處于領(lǐng)先地位，可以互補(bǔ)支持，應(yīng)該用好中美高層對(duì)話等雙邊機(jī)制，尋求雙方在環(huán)境與氣候治理方面合作的最大公約數(shù)。對(duì)于中歐而言，要緊抓美歐之間因《通脹削減法案》產(chǎn)生的一定罅隙，加強(qiáng)與德國(guó)、法國(guó)等歐盟主要國(guó)家的雙邊溝通與交流，巧用中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話、中歐高級(jí)別戰(zhàn)略對(duì)話、中歐環(huán)境與氣候高層對(duì)話與中歐氣候變化等雙邊機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)話合作，消弭意見(jiàn)分歧，加緊建立護(hù)佑我國(guó)戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“防火墻”。

三是扎實(shí)推進(jìn)“一帶一路”能源資源合作，務(wù)實(shí)開(kāi)展中俄遠(yuǎn)東開(kāi)發(fā)合作。國(guó)際合作和多邊主義是確保全球經(jīng)濟(jì)以包容和可持續(xù)的方式發(fā)展的關(guān)鍵。氣候變化是需要更多國(guó)際合作的領(lǐng)域之一。2023年3月20日，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）在瑞士正式發(fā)布的第六次評(píng)估報(bào)告綜合報(bào)告《氣候變化2023》的主要結(jié)論之一是：資金、技術(shù)和國(guó)際合作是加速氣候行動(dòng)的關(guān)鍵推動(dòng)因素。2022年，國(guó)際能源署和國(guó)際可再生能源署以及聯(lián)合國(guó)氣候變化高級(jí)別行動(dòng)倡導(dǎo)者組織合作發(fā)布的《突破性議程報(bào)告》也強(qiáng)調(diào)指出，如果沒(méi)有緊密的國(guó)際合作，全球向凈零排放的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型可能會(huì)被推遲幾十年。“一帶一路”沿線國(guó)家礦產(chǎn)資源豐富，且都有加大礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)及實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變的共同愿景，我國(guó)要扎實(shí)推進(jìn)與其他沿線國(guó)家的礦業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。近年來(lái)，中俄戰(zhàn)略合作的廣度、深度不斷拓寬，特別是俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)能源稟賦和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，開(kāi)發(fā)合作前景廣闊，可為我國(guó)內(nèi)強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈提供有力戰(zhàn)略支撐。

四是汲取歐美綠色金融和監(jiān)管沙盒等機(jī)制設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化我支持我綠色低碳轉(zhuǎn)型的政策工具箱。我國(guó)要加快完善綠色金融頂層設(shè)計(jì)，注重運(yùn)用金融創(chuàng)新，引導(dǎo)金融資源向綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域傾斜，助力制造業(yè)綠色化發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)可再生能源大規(guī)模發(fā)展面臨的部分地區(qū)消納空間不足、用地用海等要素保障困難，大型風(fēng)電光伏基地存在的“電網(wǎng)等項(xiàng)目”“項(xiàng)目等電網(wǎng)”和“電網(wǎng)等規(guī)劃”等連鎖問(wèn)題，可借鑒歐美激勵(lì)創(chuàng)新和推進(jìn)凈零技術(shù)制造項(xiàng)目的監(jiān)管沙盒做法，建立光伏、風(fēng)電、氫能、電池材料等能源轉(zhuǎn)型和綠色低碳重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先支持清單，妥善處理好綠色能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，合理安排重點(diǎn)戰(zhàn)略項(xiàng)目新增用地規(guī)模、布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序，在滿足環(huán)境保護(hù)剛性需求的前提下積極推進(jìn)戰(zhàn)略項(xiàng)目落地實(shí)施。