新疆兵團“師市合一”體制法律問題淺析

王曉璐 陳士齋

“師市合一”是一種特殊的地方政府，其外部表現(xiàn)和內(nèi)部運作模式具有一定的特殊性，是兵團的特殊制度和自治區(qū)地方人民政府的管理相結(jié)合，是推進兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是管理體制和市場經(jīng)濟的有效途徑。從法學(xué)的視角出發(fā)，分析“師市合一”體制實行的現(xiàn)狀，存在的問題，結(jié)合新疆的實際情況，探索如何合理解決這些問題，以確?！皫熓泻弦弧斌w制能夠長期存在和發(fā)展。

2010年5月的中央新疆工作座談會強調(diào)：“要把城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經(jīng)濟體制緊密結(jié)合的有效措施。”2012年1月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團政委車俊在兵團黨委六屆十次全委（擴大）會議上首次正式提出新時期兵團要從“屯墾戍邊”轉(zhuǎn)變成“建城戍邊”?！巴蛪ā钡暮x是軍隊駐扎在某一地區(qū)并且進行開墾建設(shè)，這主要是建國初期兵團需要完成的任務(wù)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)實情況的不斷變化，兵團的這一歷史任務(wù)也需要作出相應(yīng)的調(diào)整?！敖ǔ鞘叀眲t是兵團新時期需要完成的新任務(wù)，兵團“建城戍邊”任務(wù)的提出既是對屯墾戍邊內(nèi)涵的進一步豐富，也是對屯墾戍邊形式的創(chuàng)新。

兵團“師市合一”體制是建設(shè)城市的一種開創(chuàng)性工作，同時也為推進兵團城市化建設(shè)、加快兵團專項管理體制的建立和實現(xiàn)全面的市場經(jīng)濟的有效途徑。對“師市合一”體制的研究，應(yīng)當從其中的法律問題著手。在“師市合一”體制下，進一步研究兵團城市政權(quán)建設(shè)中的法律問題，實現(xiàn)兵團城鎮(zhèn)體系建設(shè)的合法化具有重要意義。

“師市合一”體制的基本內(nèi)涵

兵團的特殊性體現(xiàn)在其首要任務(wù)是屯墾戍邊，因此，不僅具有一般政府的職能，同時還必須具有“兵”的屬性，這就是為什么兵團都是以“師團連”的形式進行稱謂，連隊內(nèi)部的人員稱為職工，同時被納入民兵編制?；诖?，在一定程度上我們可以認為，“師市合一”體制是在當前我國原有特別建制政府模式下，特別建制地方政府類型一種新的發(fā)展。[1]

總體而言，“師市合一”體制有“石河子模式”和“阿拉爾模式”兩種類型。

“石河子模式”是兵團第八師機關(guān)與自治區(qū)直轄的石河子市人民政府機關(guān)及其各所屬部門實行一個機構(gòu)、兩塊牌子，合署辦公的方式。在兵團和自治區(qū)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，分別在師屬區(qū)域和市轄區(qū)域內(nèi)依照國家和自治區(qū)的法律、法規(guī)，行使第八師和石河子市人民政府賦予的職能。

“石河子模式”的“師市合一”體制具有四方面的基本特征：第一，石河子市屬于縣級市，擁有完備的組織機構(gòu)，包括市人大常委會、市人民政府、市人民政協(xié)等組織機構(gòu)；第二，第八師和石河子市的黨委和紀委內(nèi)部配備同一套班子；第三，第八師和石河子市的黨、政、群機關(guān)部門是同一批人員，合署辦公，分別應(yīng)兵團和自治區(qū)的需要，履行師行政部門和市政府部門應(yīng)有的職能；第四，根據(jù)師市黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排，分別結(jié)合師屬轄區(qū)范圍內(nèi)的具體情況和石河子市域范圍內(nèi)的情況開展工作。

“阿拉爾模式”是“師市合一”體制中的另一種模式，與石河子市的模式不同，阿拉爾所屬的一師的師部在阿克蘇地區(qū)，與阿拉爾相距100多公里。因此，一師專門派師黨委常委、常務(wù)副市長全面負責(zé)阿拉爾市的管理，其他師市常委不負責(zé)管理。由于師市駐地不同，雖然其師和市的黨委和紀委由同一批人員和機構(gòu)組成，但其他機構(gòu)受地理原因的限制仍然未實現(xiàn)統(tǒng)一，這樣導(dǎo)致的問題是師與市的政府各自擁有一套機構(gòu)，分開辦公，人員冗雜，不利于行政效率的提高，政府部門職能不到位。

法治視角下兵團“師市合一”體制的

制度優(yōu)越性和不足之處分析

一種制度的產(chǎn)生必然有其存在的原因，也即具有一定的合理性，同時，新生事物必然需要經(jīng)歷一定的時期才能夠漸漸發(fā)展成熟。“師市合一”體制中也必然存在它的優(yōu)缺點，下面將詳細論述該體制中的優(yōu)越性和缺陷。

1、兵團“師市合一”體制的制度優(yōu)越性

“師市合一”體制的建立，確保國家最高行政機關(guān)國務(wù)院賦予新建市行政主體資格，也就能夠從根本上解決由于兵團行政主體不明確引起的很多問題。新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府僅對兵團的一級行政授權(quán)，而由于兵團的法律地位不明確，無權(quán)自己設(shè)立行政機構(gòu)，因此師、團的行政機關(guān)應(yīng)當由誰來設(shè)立和授權(quán)不明確。即使已被新疆維吾爾自治區(qū)人大和人民政府授權(quán)的部門，由于授權(quán)的內(nèi)容不夠具體，也導(dǎo)致這些機構(gòu)行政執(zhí)法中遇到很多困難。此外，應(yīng)當授權(quán)設(shè)立的很多行政事項還未授權(quán)，一些應(yīng)由兵團管理的行政事項空缺大。[2]因此，“師市合一”體制確立了兵團新建市的行政主體資格，從而從根本上解決了上述問題。

兵團“師市合一”體制確保了政府在一定范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)，有利于兵團更好地發(fā)揮其特殊的職責(zé)使命，實現(xiàn)“三大作用”?！皫熓泻弦弧斌w制使得兵團具有了政府職能，自然享有了一定的城市公共管理職能，如購物中心、地下管道、公共綠地等，兵團城市的形象也可以隨之提高；稅收管理權(quán)的獲得可以使兵團通過稅收優(yōu)惠政策的方式，吸引外地企業(yè)來兵團城市投資辦廠，推動兵團城鎮(zhèn)建設(shè)。

兵團在發(fā)揮特殊職責(zé)使命中，其中很重要的一點就是調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)，兵團“師市合一”體制建設(shè)使兵團人感受到自己管理當?shù)厥聞?wù)的“主人翁”地位，小到郵政編碼，大到人民政府的職權(quán)，從而使兵團職工獲得歸屬感，這有利于將人口聚集到兵團，實現(xiàn)優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的功能。同時，授予兵團行政執(zhí)法權(quán)，有利于規(guī)范政府的行為，實現(xiàn)依法行政，保障公民的合法權(quán)益，也確保反恐維穩(wěn)工作的開展沿著法律的軌道有序進行。

兵團城鎮(zhèn)的發(fā)展不僅有利于自身的建設(shè)，同時對新疆的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也有很大的促進作用。此外，兵團城鎮(zhèn)建設(shè)與內(nèi)地城鎮(zhèn)相比，還有一個特殊的作用，那就是更具有促進邊疆穩(wěn)定的功能。邊疆的穩(wěn)定關(guān)乎國家大局的穩(wěn)定，強大兵團就是為“安邊固疆”出了一份力。因此，兵團“建城戍邊”的職責(zé)使命應(yīng)當?shù)玫竭M一步的發(fā)揮，通過健全“師市合一”體制，有助于完善兵團的城市建制，有助于兵團法治建設(shè)，從而確保兵團城市發(fā)揮其輻射帶動周邊的作用和維穩(wěn)戍邊的功能。

2、兵團“師市合一”體制制度存在的不足

兵團設(shè)市建鎮(zhèn)之后，需要按照現(xiàn)代的法治政府的方式實施治理，由于兵團最初由部隊集體轉(zhuǎn)業(yè)組建而成，雖然經(jīng)過多次改革實現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)變，但是傳統(tǒng)的軍事化管理方式在兵團仍然存在，這與“師市合一”所追求的依法行政和法治政府不相適應(yīng)。所以在“師市合一”體制下，政委同時兼任市委書記，師長同時兼任市長，兵團特殊管理體制如何與政府管理體制結(jié)合，有一定難度。

“師市合一”體制下，如何對部門經(jīng)費進行分配和管理，制度規(guī)定尚未清晰。目前“師市合一”體制下師市的經(jīng)費開支放在一起，但是師與市的經(jīng)費來源不相同，市這一塊的經(jīng)費要經(jīng)過人大審批，有比較嚴格的監(jiān)督約束機制，而師這一塊的經(jīng)費開支不需要經(jīng)過人大，由師黨委自行決定，在申請經(jīng)費和使用經(jīng)費方面，如何分配、如何管理應(yīng)當有進一步細化的規(guī)范。

兵團的十個城市都屬于新疆維吾爾自治區(qū)直轄的縣級市，但實際上是由兵團自己管理。然而，由于兵團的法律地位不明確，行政組織法又未對兵團、師管理市作出明確規(guī)定，事實上，兵團、師對市的管理具有違憲的嫌疑。十八屆四中全會指出，依法治國首先要堅持依憲治國，憲法具有最高的法律權(quán)威，不容違反，因此，這種在管理上沒有法律依據(jù)的現(xiàn)狀不能適應(yīng)國家法治建設(shè)的發(fā)展。

縣市政權(quán)的穩(wěn)固需要有一定數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基礎(chǔ)，這也是行政組織法規(guī)定所體現(xiàn)的內(nèi)涵之一。兵團目前的十個城市，已經(jīng)建成44個建制鎮(zhèn)，為兵團城市打下了較為穩(wěn)固的基層基礎(chǔ)。但兵團應(yīng)當進一步加大“團鎮(zhèn)合一”的建設(shè)力度，成立更多的建制鎮(zhèn)，同時，賦予建制鎮(zhèn)相應(yīng)的職權(quán)，以明確鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)范圍，依法治鎮(zhèn)。

另外，正如前文所述，“阿拉爾模式”中的師機關(guān)和市政府不在一起，二者相距100多公里，這給“師市合一”的實踐工作帶來很多困難。這種情況導(dǎo)致市的發(fā)展受到師機關(guān)所在地的牽制，經(jīng)濟以及行政方面的發(fā)展都較為緩慢。

“師市合一”體制中的法律問題對策建議

1、兵團新疆城市如何獲得法律依據(jù)

法治兵團建設(shè)順應(yīng)當前民主政治建設(shè)發(fā)展的需要，同樣是兵團目前發(fā)展的中心議題。推進兵團法治建設(shè)，首先需要解決的就是兵團的法律地位的問題。兵團法律地位的不明確也是阻礙“師市合一”體制順利開展的關(guān)鍵癥結(jié)所在。組織的合法性是其充分發(fā)揮當?shù)厥聞?wù)管理，并且實現(xiàn)與中央步調(diào)相一致的前提，否則將無法在現(xiàn)有的制度環(huán)境中進步和發(fā)展。因此，“師市合一”體制的成功建立在明確兵團的性質(zhì)與地位的基礎(chǔ)之上。

兵團現(xiàn)有的十個市都屬于新疆維吾爾自治區(qū)直轄的縣級市，他們的設(shè)立由國務(wù)院批準。因此，兵團“師市合一”體制的成立、存在、發(fā)展符合國家法律規(guī)定，因為他的存在得到國家最高行政機關(guān)——國務(wù)院的認可。但是，因為行政組織法中并未對兵團“師市合一”這種特殊的行政組織形式作出規(guī)定，因而兵團的這種體制屬于一種非正常化的行政組織。除此之外，“師市合一”體制中師與市之間的關(guān)系較為復(fù)雜，如何能夠很好地處理二者之間的關(guān)系，既使師發(fā)揮其原有的設(shè)置初衷，又能夠?qū)F(xiàn)代的市的治理方式被運用其中，還未有明確的方法。因此從以上角度看，兵團“師市合一”模式在實踐中存在一些問題。面對上述問題，總結(jié)省直管縣制度、新疆天北新區(qū)以及法國省直管縣制度的經(jīng)驗，從法治的角度出發(fā)，有以下對策。

為貫徹落實黨中央治疆方略、黨中央和自治區(qū)黨委關(guān)于兵團深化改革的意見，2017年11月29日新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會決定“設(shè)立自治區(qū)人大常委會兵團工作委員會，作為自治區(qū)人大常委會的派出機構(gòu)。”[3]2018年1月18日新疆維吾爾自治區(qū)第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會的決議，由自治區(qū)人民政府將2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)清單印發(fā)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，自2018年2月1日起新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團在所轄區(qū)域依法行使行政職能和行政執(zhí)法權(quán)。[4]至此，兵團擁有了兵團立法需求的建議權(quán)，在兵團轄區(qū)內(nèi)首次擁有了法律確認的2190項行政職能和行政執(zhí)法權(quán)，解決了長期以來兵團“黨政軍企合一”中“政”的職能不健全、不明確問題。

延申市的管理范圍：目前，新建市的范圍僅僅限于市區(qū)內(nèi)，市區(qū)外已由國務(wù)院劃撥給新建市管理的部分團場，事實上目前并沒有真正納入到市的運行管理當中。團場職工群眾無法享受到市政建設(shè)的好處和福利。應(yīng)當將劃歸兵團新建城市管理的團場全權(quán)交由市管理，改變市政府只能管理城區(qū)范圍的狀況。

在開展以上工作時，應(yīng)當注意幾個問題：機構(gòu)的設(shè)置和職能的安排要確保人事權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，管人和管事如果不統(tǒng)一，工作過程中人員不容易被調(diào)動起來，權(quán)責(zé)如果不統(tǒng)一則有可能導(dǎo)致濫用職權(quán)等行為。還有司法銜接原則，政府的行政行為應(yīng)當被納入行政訴訟的受案范圍當中，從而確保司法對行政的制約與規(guī)范的作用。

2、兵團新建城市政權(quán)組織的法治化

由于兵團的性質(zhì)不明確，法律地位尚未被確定，兵團新建城市政權(quán)組織與地方政權(quán)組織相比，在行使行政管理等方面的職權(quán)時更加缺少法律依據(jù)，在依法治國的大環(huán)境下，自治區(qū)地方政府著力提升法治能力的同時，兵團新建城市政權(quán)組織更加需要加強法制建設(shè)，具體來講，可從以下幾方面努力：

在全國人大制定的《地方組織法》基礎(chǔ)之上，向全國人大或其常務(wù)委員會提出申請，由他們根據(jù)兵團的實際情況制定兵團各級各類組織法，從而形成較為完善的兵團組織法法律體系，具體包括《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團組織法》《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團師組織法》《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團師市合一組織法》《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團場鎮(zhèn)合一組織法》等。組織法主要是對政府的職權(quán)行使的方式、權(quán)限以及程序作出的規(guī)定，兵團各級各類組織法應(yīng)包括兵團各國家機關(guān)設(shè)置的法律依據(jù)，以及相互之間運作的關(guān)系；兵團地方政權(quán)各國家機關(guān)行使職權(quán)受相應(yīng)上級部門或其他相關(guān)部門的監(jiān)督。兵團各地方政權(quán)機關(guān)在制定自身的組織法律條例時，必須在符合兵團組織法的基礎(chǔ)之上。

在設(shè)立兵團組織法的基礎(chǔ)之上，兵團的地方政府機構(gòu)也應(yīng)當有自身的組織條例，如《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團五家渠市人民政府組織條例》等。各地方政府機構(gòu)自身組織條例的制定和修改由同級人民代表大會行使。權(quán)力的行使必須有邊界，應(yīng)當有法律的規(guī)制，任何人民政府的設(shè)立，必須建立在合法的前提之下。此外，雖然部分政府機構(gòu)的設(shè)立不需要通過法律才能得以設(shè)立，僅僅通過上級部門的批準即可，但是通過法律對其數(shù)量加以限制，能夠較好地控制機構(gòu)的數(shù)量，防止行政人員冗雜、行政效率低下。

必須加強兵團地方各級人大對其同級的人民政府組織的監(jiān)督。一個有效的監(jiān)督方式就是通過財政預(yù)算按部門審議的方式進行監(jiān)督。兵團各級人大在審議財政預(yù)算時，應(yīng)當嚴格控制和管理臨時辦事機構(gòu)的設(shè)置：人大可以通過預(yù)算金額表格的形式，監(jiān)督臨時辦事機構(gòu)設(shè)置的情況。具體實施辦法包括，要求政府部門申請財政撥款時，必須詳細列明預(yù)算的金額及具體用途，如果有新設(shè)臨時機構(gòu)需要增加預(yù)算的，應(yīng)當詳細說明理由，經(jīng)兵團人大審議，符合要求的才能夠撥款。

參考文獻

[1]顧光海：《現(xiàn)代組織視域下兵團體制轉(zhuǎn)型研究》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2013。

[2]王彪，盧大林：《兵團師市合一體制下新建城市政權(quán)建設(shè)的三個現(xiàn)實法律問題》，載《石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2013（5）：20-23頁。

[3]《關(guān)于設(shè)立兵團工作委員會、授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團行政執(zhí)法權(quán)的決定》，載《新疆人大（漢文）》，2017（12）：23-24頁。

[4]《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準<自治區(qū)人民政府授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團行政職能和行政執(zhí)法權(quán)的決定>的決議》，載《新疆日報》，2018-01-19（1）。

作者簡介

王曉璐 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團委員會黨校法學(xué)教研部講師

陳士齋 新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團委員會黨校行政學(xué)教研部副教授