拉薩市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革

何妍

人口老齡化問題的凸顯使得各級政府開始關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，在養(yǎng)老服務(wù)的三種模式中，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展與建設(shè)成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。拉薩市從2015年開始大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，從政策支持、行業(yè)規(guī)范、市場扶持、智慧養(yǎng)老信息平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行了嘗試，初步厘清了居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)思路，取得了可喜的成績。

2016年以來，中央財(cái)政安排中央專項(xiàng)彩票公益金，連續(xù)五年在全國31個(gè)省市自治區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的203個(gè)地區(qū)開展了五批次居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，各地在政府及企業(yè)的管理體制機(jī)制、養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的摸底與統(tǒng)計(jì)、基本養(yǎng)老服務(wù)清單、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、連鎖化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才隊(duì)伍等各方面均進(jìn)行了有益探索和積極創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尤其是大城市、民族地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作等積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動了居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。2020年初，拉薩市入選全國第五批中央財(cái)政支持開展的全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)城市。

21世紀(jì)以來，自治區(qū)政府不斷推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場化、社會化改革，積極引導(dǎo)和鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，向老年人提供多種形式的養(yǎng)老服務(wù)。2018年7月西藏自治區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委、區(qū)民政廳、區(qū)人社廳等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的實(shí)施意見》，提出統(tǒng)籌醫(yī)療和養(yǎng)老資源滿足老年人醫(yī)養(yǎng)需求，并明確提出了養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)目標(biāo)。2021年6月自治區(qū)民政廳印發(fā)了《推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》不僅對養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)目標(biāo)提出了具體要求，還提出了養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)內(nèi)容，城市及農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)側(cè)重點(diǎn)、政策及資金支持等，為西藏養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了方向指引。

具體做法與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

拉薩作為西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較好的城市，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與推進(jìn)上始終走在區(qū)內(nèi)前列。

1、政策支撐，規(guī)劃引領(lǐng)，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

2020年初，拉薩市入選全國第五批中央財(cái)政支持開展的全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)城市。借此契機(jī)，拉薩市全面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，全力打造現(xiàn)代化高原養(yǎng)老城市。拉薩市先后研究制定了《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施意見》《拉薩市民政局關(guān)于加快居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的若干措施》《拉薩市民政局關(guān)于開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的意見》《拉薩市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。為高質(zhì)量完成《拉薩市“十四五”時(shí)期民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《拉薩市“十四五”時(shí)期養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，邀請北京市民政局專家赴拉薩指導(dǎo)規(guī)劃編制工作，同時(shí)，拉薩市民政局抽調(diào)專人成立規(guī)劃編制專班，配合做好規(guī)劃編制各項(xiàng)工作。一是北京專家組入駐市民政局與局領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談，研究養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容。二是北京專家組和市民政局規(guī)劃編制專班，利用七天時(shí)間對各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）開展實(shí)地調(diào)研。三是與自治區(qū)民政廳領(lǐng)導(dǎo)和各處室負(fù)責(zé)人座談，征求意見建議。通過努力，結(jié)合拉薩養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)際，梳理出“養(yǎng)老服務(wù)配套政策不完善”等17條問題清單、22條需求清單和重大舉措28條。

2、精準(zhǔn)分析老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，開展養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研

養(yǎng)老服務(wù)需求分析是開展養(yǎng)老服務(wù)的前提，通過分析老年人養(yǎng)老服務(wù)需求并進(jìn)行充分調(diào)研，才能有效推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。因此，拉薩市城關(guān)區(qū)和林周縣分別以政府購買服務(wù)的形式開展老年人需求調(diào)研，共計(jì)覆蓋近8000名老年人。拉薩市城關(guān)區(qū)通過政府購買的方式將老年人需求調(diào)研交給社會組織專業(yè)機(jī)構(gòu)，其所需的42萬元政府購買資金通過福利彩票公益金支取。采取多種方式對轄區(qū)12個(gè)街道的7156名60歲以上常住老年人進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查，同時(shí)建立特殊困難老年人數(shù)據(jù)庫，為有效發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式提供了科學(xué)依據(jù)。林周縣在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)時(shí)也提前對轄區(qū)老年人進(jìn)行摸排了解，對江熱夏鄉(xiāng)和甘旦曲果鎮(zhèn)179名特殊群體老年人作為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)服務(wù)對象，為他們提供生活照料、康療、家政服務(wù)、文娛活動和心理關(guān)愛等服務(wù)。

3、積極拓寬社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金來源

根據(jù)拉薩市民政局財(cái)政預(yù)算公開數(shù)據(jù)顯示，2019年拉薩市老年福利支出30萬元，2020年33.42萬元，同比上升11.4%。拉薩市投入?yún)^(qū)、市兩級福彩公益金9693.6萬元用于建設(shè)15家老年人日間照料中心，目前，已完工并投入使用4家；正在建設(shè)的有9家，均完成工程量50%以上，預(yù)計(jì)年內(nèi)建設(shè)完成，投入使用；未開工的有2家。老年人日間照料中心項(xiàng)目建設(shè)覆蓋五縣四區(qū)，以城關(guān)區(qū)、堆龍德慶區(qū)等老齡人口較多的區(qū)縣為重點(diǎn)，均建設(shè)有老年人生活服務(wù)用房、保健康復(fù)用房、休閑娛樂用房、輔助用房以及棋牌室、健身室、午間休息室、康復(fù)室等附屬設(shè)施。政府購買經(jīng)辦人員服務(wù)，招聘79名應(yīng)屆大學(xué)本科畢業(yè)生安排在基層，在社會救助、社區(qū)養(yǎng)老等工作上實(shí)現(xiàn)了專人專職、精準(zhǔn)高效。政府購買社會組織服務(wù)，多方爭取福利彩票公益金192萬余元，用于政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，包括為老年人提供餐飲、生活照料、保健康復(fù)等。

4、引入社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)，助力養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

早在2016年，西藏自治區(qū)首家公建民營養(yǎng)老院開始運(yùn)行，這也代表著拉薩市的社會養(yǎng)老開始邁出市場化的第一步。拉薩市社會福利院先后與西藏卓瑪醫(yī)院、西藏夕陽養(yǎng)老康復(fù)中心、西藏玉拓趣贊康養(yǎng)有限公司等開展合作，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營社會化發(fā)展。西藏夕陽養(yǎng)老康復(fù)中心嘗試將傳統(tǒng)藏醫(yī)藥文化、中西醫(yī)技術(shù)融為一體，為老年人提供藏藥浴、保健按摩、康復(fù)理療等特色服務(wù)，使得有償入住的老年人由原來的5人增加至45人。2020年7月，西藏玉拓趣贊康養(yǎng)有限公司整合羊八井水療中心和康復(fù)療養(yǎng)項(xiàng)目，為老年人提供藏醫(yī)康復(fù)和溫泉療養(yǎng)等特色服務(wù)。各“公建民營”的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融合民族特色，不斷開發(fā)特色養(yǎng)老服務(wù)，豐富服務(wù)內(nèi)容，吸引了更多的老年人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受養(yǎng)老服務(wù)。截至2021年5月，拉薩市社會福利院有償社會老年人41人，預(yù)計(jì)近期新增入住有償社會老年人50余人，已利用床位中社會化床位占比為65.52%。

要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開養(yǎng)老服務(wù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。拉薩市民政局以多種方式如擔(dān)任行業(yè)主管部門、智慧養(yǎng)老合作等培育扶持提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織或企業(yè)，玉拓趣贊康養(yǎng)有限公司、愛長輩集團(tuán)、三槐集團(tuán)等養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，西藏惠康養(yǎng)老服務(wù)中心、拉薩志遠(yuǎn)社會工作服務(wù)中心、西藏益行公益等社會組織都是在拉薩市民政局的扶持培育下建立并成長起來的，并依托居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺，為社區(qū)居家老年提供養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人基本生活需求，提升了老年人生活的便利性和滿足感。

5、完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，推動居家適老化環(huán)境改造

2021年3月，自治區(qū)首家居家養(yǎng)老服務(wù)站在城關(guān)區(qū)幸福社區(qū)正式投入使用，幸福社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站主要為社區(qū)老年人提供服務(wù)，同時(shí)也為社會公眾提供便利，該養(yǎng)老服務(wù)站整合醫(yī)療、家政、餐飲、維修、助殘等社會服務(wù)資源，為老年人提供休閑、娛樂、康養(yǎng)的服務(wù)場所。據(jù)悉，該服務(wù)站還將繼續(xù)完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，為出行困難的老年人提供助餐、助潔、助醫(yī)、助急服務(wù)，保障符合要求的老年人享受政策帶來的福利。

結(jié)合國家“十五分鐘便民生活圈”建設(shè)要求，拉薩市也著力構(gòu)建覆蓋全域的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)體系，完善居家養(yǎng)老服務(wù)，努力打造十五分鐘社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈。城關(guān)區(qū)蕃陽社會工作者和志愿者服務(wù)協(xié)會在魯固社區(qū)等15個(gè)社區(qū)積極探索，向城市社區(qū)老年人提供康復(fù)護(hù)理服務(wù)、日間照料服務(wù)、家政服務(wù)、心理輔導(dǎo)等居家養(yǎng)老服務(wù)，嘗試讓社區(qū)老年人享受便捷的養(yǎng)老服務(wù)，提升滿足感。

6、積極推進(jìn)智慧養(yǎng)老信息系統(tǒng)建設(shè)

為實(shí)現(xiàn)拉薩養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)提供和高質(zhì)量發(fā)展，拉薩市民政局在援藏單位南京市建鄴區(qū)民政局的協(xié)助下，積極搭建智慧養(yǎng)老信息系統(tǒng)及養(yǎng)老服務(wù)指揮中心。拉薩智慧養(yǎng)老信息平臺由4個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成：數(shù)據(jù)資源、拉薩養(yǎng)老綜合服務(wù)、智慧養(yǎng)老服務(wù)及互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)為老年人提供體征監(jiān)測緊急救助、呼叫中心、家政服務(wù)派單管理養(yǎng)老服務(wù)。為盡快運(yùn)營拉薩智慧養(yǎng)老信息系統(tǒng)平臺，市民政局劃撥經(jīng)費(fèi)預(yù)算約132.61萬元，清理局機(jī)關(guān)5間商鋪，面積351平方米，設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，搭建智慧養(yǎng)老信息系統(tǒng)，進(jìn)一步加快智慧養(yǎng)老信息服務(wù)建設(shè)。

7、嘗試探索農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老方式

拉薩市對農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老方式也進(jìn)行了積極探索，如拉薩市曲水縣三有村養(yǎng)老驛站依靠村集體經(jīng)濟(jì)為23戶26名老人提供日間照料，并為有意愿的老人聯(lián)系村“扶貧車間”提供簡單的手工活。老人得到穩(wěn)妥照顧的同時(shí)，23戶家庭解放出的勞動力外出務(wù)工，實(shí)現(xiàn)戶均增收2.6萬余元。曲水鎮(zhèn)曲水村采取“政府+村級+個(gè)人自籌”模式將日間照料中心有效運(yùn)營，摸底困境家庭機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求，并增設(shè)2名公益性崗位協(xié)助加強(qiáng)日間照料。

8、積極宣傳社會養(yǎng)老模式，轉(zhuǎn)變老年人養(yǎng)老意識

老年人盡管有養(yǎng)老方面的需求，但對社會組織持懷疑、抗拒的態(tài)度，通過專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)，老年人逐漸接受社會養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求量將不斷增加。達(dá)孜區(qū)已完成困境家庭老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求摸底統(tǒng)計(jì)，目前有意愿機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人2名；并制定日間照料中心收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低保家庭老年人每人每月收400元、低收入家庭每人每月收500元、一般家庭老年人每人每月收600元。通過面對面宣傳日間照料中心設(shè)施設(shè)備及服務(wù)內(nèi)容，組織各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）45名老年人參觀日間照料中心，老年人主動申領(lǐng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老申請表50余份。

9、完善養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

近些年養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展，但服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊、服務(wù)不規(guī)范、安全性不足等問題仍較為突出，需要統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)工作，使其有章可循。拉薩市福利機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作于2017年9月啟動，2018年11月順利通過評估驗(yàn)收，該標(biāo)準(zhǔn)即成為拉薩市福利機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2019年西藏首個(gè)國家級養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化單位——達(dá)孜區(qū)特困人員集中供養(yǎng)服務(wù)中心通過驗(yàn)收，這標(biāo)志著拉薩市養(yǎng)老服務(wù)邁入標(biāo)準(zhǔn)化管理的新時(shí)代。隨后，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，自治區(qū)民政廳組織專家著手制定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地方標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著西藏養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)搭建完成。

10、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

拉薩市通過實(shí)施居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局，完善養(yǎng)老服務(wù)體系，培養(yǎng)專業(yè)人才，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。建立養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)補(bǔ)貼辦法，建立服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、采購服務(wù)人員、評估機(jī)構(gòu)等從事養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和人力資源開發(fā)體系建設(shè)，打造“學(xué)校+機(jī)構(gòu)+家庭”養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)實(shí)訓(xùn)基地，將在拉薩成立養(yǎng)老等專業(yè)。由政府出資培訓(xùn)，積極開展“居家養(yǎng)老”服務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)包括為居家老年人提供助醫(yī)、助潔、助浴、助餐、助急“五助”服務(wù)，主要包括測量血壓血糖心率、理發(fā)、修剪指甲、清潔衣物、室內(nèi)打掃、做飯等康復(fù)護(hù)理、看護(hù)、家政和日間照料服務(wù)。

評 價(jià)

1、科學(xué)規(guī)劃、突出民族特色

拉薩市養(yǎng)老服務(wù)工作開展之初就秉持科學(xué)理念，積極借助援藏單位及專家智力，對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)分析與規(guī)劃，如使用專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查、與援藏單位進(jìn)行深度研討等，在精準(zhǔn)分析的基礎(chǔ)上與企業(yè)或社會組織合作，向轄區(qū)老年人提供具有民族特色的養(yǎng)老服務(wù)如藏浴、藏醫(yī)服務(wù)等，這些服務(wù)吸引了大批老年人走進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)中心，成為他們了解養(yǎng)老服務(wù)的橋梁。

2、散點(diǎn)啟動，缺乏整體推動

拉薩市為保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展、合理布局，其工作思路遵循先進(jìn)行個(gè)別社區(qū)的試點(diǎn)，再將好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，因此其社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供集中于少數(shù)社區(qū)，后續(xù)其他社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)并未逐步跟上，甚至個(gè)別社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施形同虛設(shè)，并未發(fā)揮積極作用。先啟動的社區(qū)能夠獲得更多的政策扶持和配套資金，但這種依靠“試點(diǎn)”獲取的優(yōu)質(zhì)資源經(jīng)營模式是否能整體推廣，還需要重新進(jìn)行評估。

參考文獻(xiàn)

[1]群宗：《我市積極開展“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”行動》，載《拉薩日報(bào)》，2021-05-15（2）。

[2]《拉薩啟動居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作》，搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/424351031_120648025，2023-3-11。

作者簡介

何 妍 西藏民族大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)樾袨楣补芾?、公共人力資源開發(fā)