以農(nóng)村宅基地制度改革服務(wù)鄉(xiāng)村振興的探索

康莊

農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)整的是人、地關(guān)系，實質(zhì)是權(quán)利界定與合理轉(zhuǎn)移問題，界定清楚利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并在自愿基礎(chǔ)上通過市場化或模擬市場化方式實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)移，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵所在。重慶西部片區(qū)積極探索農(nóng)村宅基地制度改革的城鄉(xiāng)融合之路，承擔了建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等五項重點改革試驗任務(wù)，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施。

深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)有之義。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是推動鄉(xiāng)村振興的重要路徑，也是鄉(xiāng)村振興最終成效的檢驗。《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》明確提出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標，以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關(guān)鍵，推動國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，為全國提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗。

重慶西部片區(qū)承擔了建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等五項重點改革試驗任務(wù)。中央全面深化改革委員會通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》強調(diào)，通過宅基地“三權(quán)分置”還權(quán)賦能，在產(chǎn)業(yè)落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)風文明等方面為鄉(xiāng)村振興提供土地紅利。2020年底以來，永川區(qū)積極探索農(nóng)村宅基地制度改革的城鄉(xiāng)融合之路，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施。

農(nóng)村宅基地制度改革的原則

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)村居民生存、生產(chǎn)和生活保障的基本問題，通過合理規(guī)劃處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問題，通過農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的有效路徑，完善保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間用地需要的制度體系，優(yōu)先保障農(nóng)民基本居住權(quán)，同時拓展農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。既要確保宅基地的集體所有權(quán)歸屬，完善宅基地所有權(quán)行使機制；又要保障作為宅基地資格權(quán)人農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的權(quán)益，防止以各種形式非法剝奪和限制宅基地農(nóng)戶資格權(quán)；還要允許通過在一定條件下流轉(zhuǎn)、抵押宅基地使用權(quán)，充分實現(xiàn)宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的市場價值實現(xiàn)。

鑒于此，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)當遵循以下幾個原則：（1）堅守底線原則，嚴守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。（2）明晰權(quán)利原則，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的同時，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和方法。（3）遵循自愿原則，充分尊重農(nóng)民群眾的主體性，尊重農(nóng)民主體意愿與訴求，切實保障農(nóng)民合法經(jīng)濟利益與權(quán)益，有效發(fā)揮村民集體自主協(xié)商作用。（4）問題導(dǎo)向原則，聚焦農(nóng)村宅基地制度突出矛盾和主要問題，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域?qū)で笾攸c突破。（5）分類指導(dǎo)原則，堅持頂層設(shè)計與因地因時制宜相結(jié)合，強調(diào)基層創(chuàng)新性，根據(jù)不同地區(qū)資源條件和發(fā)展水平，因地制宜探索改革模式。

永川區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

目前，永川區(qū)已經(jīng)初步搭建起永川宅基地制度改革體系，其經(jīng)驗做法被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《農(nóng)村合作經(jīng)濟及宅基地管理利用》所認可。主要做法如下：

（一）構(gòu)建起一整套的改革制度體系

遵循建全制度作支撐，明確具體工作流程標準為指引，搭建平臺保障信息公開透明，交易過程市場化的改革思路，永川區(qū)構(gòu)建起宅基地制度改革體系。一是出臺了《永川區(qū)宅基地管理暫行辦法》，全維度界定宅基地“三權(quán)”，規(guī)范全過程宅基地管理，搭建全要素交易市場，打通了宅基地管理利用各大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是編制《永川區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革工作指引》，繪制改革路線圖，明析改革任務(wù)表，儲備改革政策庫，強化宅基地改革基礎(chǔ)工作。三是創(chuàng)建永川區(qū)農(nóng)村宅基地綜合管理信息系統(tǒng)，著力解決管理信息不對稱、交易信息不對稱、發(fā)展信息不對稱等問題。四是策劃永川區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)指南，搭建交易平臺，落實交易文本和產(chǎn)權(quán)登記，創(chuàng)新建立宅基地使用權(quán)交易市場。

（二）構(gòu)建高效運轉(zhuǎn)的改革保障機制

一是健全組織領(lǐng)導(dǎo)機制。在區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級建立了農(nóng)村宅基地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，完善組織領(lǐng)導(dǎo)工作機制。區(qū)級每月召開會議，指導(dǎo)和統(tǒng)籌全區(qū)宅基地制度改革試點工作的實施，研究解決重要工作和重大問題；在十個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)對應(yīng)成立宅基地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組建工作專班，籌劃操作性工作方案，具體落地各項改革事項。二是建立跨層級的工作信息交流群，持續(xù)加強日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)，調(diào)度試點鎮(zhèn)（街）工作任務(wù)落實情況，及時總結(jié)主要經(jīng)驗、存在問題和應(yīng)對措施等。

（三）規(guī)劃明晰的改革實施路徑

一是強化試點示范。首先，開展鎮(zhèn)級試點示范，如在大安街道打造宅基地統(tǒng)籌利用示范點。一方面，通過修訂鄉(xiāng)村規(guī)劃，以調(diào)整再利用方式，集中零星建設(shè)用地，建設(shè)農(nóng)民新村，集約節(jié)約利用土地，全力助推鄉(xiāng)村振興。一方面，采取出租、入股聯(lián)建等方式，引入社會資本，發(fā)展民宿、康養(yǎng)等二三產(chǎn)業(yè)，保護發(fā)掘民俗文化，壯大集體經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收。二是積極探索村級示范。如在金龍鎮(zhèn)洞子口村打造綜合管理信息系統(tǒng)應(yīng)用示范點。堅持“讓群眾最多跑一次”的服務(wù)理念，針對群眾辦理宅基地審批的現(xiàn)實需求，創(chuàng)新開發(fā)永川宅基地管理微信小程序，將群眾辦理宅基地5個高頻事項“一網(wǎng)打盡”。

（四）著力夯實改革基礎(chǔ)工作

一是有序展開摸底調(diào)查工作。首先在“1+10”試點地區(qū)22個村開展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查，并總結(jié)經(jīng)驗推廣到全區(qū)范圍開展調(diào)查。二是穩(wěn)步推進資格權(quán)確認工作。首先在金龍鎮(zhèn)洞子口村先行先試，初步形成“兩上兩下”定方案、“三二一工作法”確認資格等可推廣的經(jīng)驗。三是全面編制村莊規(guī)劃。除納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政村以外，其余所有行政村均已完成村規(guī)劃編制。四是全面覆蓋確權(quán)頒證，截至目前，全區(qū)頒證率已達95.91%。

農(nóng)村宅基地制度改革面臨的一些難題

農(nóng)村宅基地制度改革調(diào)整的是人、地關(guān)系，實質(zhì)是權(quán)利界定與合理轉(zhuǎn)移問題，界定清楚利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并在自愿基礎(chǔ)上通過市場化或模擬市場化方式實現(xiàn)自由轉(zhuǎn)移，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵所在。在實踐中面臨以下幾個主要問題。

（一）宅基地使用權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移問題

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)是與農(nóng)村集體成員身份相關(guān)聯(lián)的權(quán)利，非本集體經(jīng)濟組織成員非本村戶籍人口不能獲取。這在保護農(nóng)村居民權(quán)益的同時，也影響了對人才、資金的吸引力，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展存在負面影響。調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)從事規(guī)模化農(nóng)業(yè)開發(fā)、投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的業(yè)主并非本地農(nóng)戶。雖然他們創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值、解決了周邊農(nóng)村居民就業(yè)問題，且長期在當?shù)厣?，但因身份限制，無法取得宅基地使用權(quán)，難以安居樂業(yè)，影響其歸屬感、認同感。為此，合川區(qū)在充分征求村社意見的基礎(chǔ)上，在試點村制定了宅基地資格權(quán)認定方案，開展了設(shè)置特殊資格權(quán)人的試點。遵循村民自治的法律規(guī)范，在絕對多數(shù)村民投票同意基礎(chǔ)上，認同具有重大貢獻且長期在本地生產(chǎn)生活人員的集體經(jīng)濟成員身份。在通過社、村、鎮(zhèn)宅基地資格權(quán)相關(guān)認定程序后，可取得特殊資格權(quán)。取得此權(quán)利的人員，可有償取得一定年限的宅基地使用權(quán)用于建房安居。這從法律層面拓展了城市人才和資本進入農(nóng)村的通道。但在實際操作過程中，特殊資格權(quán)人在取得農(nóng)村建房規(guī)劃許可以及后續(xù)不動產(chǎn)登記等方面，還面臨一系列政策障礙，難以形成常態(tài)化、制度化的要素自由流動推進機制。目前，甚至在不動產(chǎn)登記上備注信息（使用年限，不得轉(zhuǎn)讓、繼承、贈予宅基地使用權(quán)等）的方式來辦理產(chǎn)權(quán)也行不通。

（二）宅基地規(guī)模及其合理使用問題

一是農(nóng)村宅基地規(guī)模持續(xù)剛性增加問題。作為依附于農(nóng)民身份的保障性建設(shè)用地，目前政策允許的宅基地指標新增原因主要包括：農(nóng)村居民因子女成年分戶、婚嫁、新生兒等，通過合法程序可無償取得宅基地，另址新建、分戶新建房屋。宅基地指標的退出以土地征收、土地復(fù)墾、自然滅失為主，前兩者需要國家財政或集體支付較大金額的資金，后者則周期長規(guī)模小。因此，全國范圍內(nèi)普遍存在宅基地新增數(shù)量大于退出數(shù)量，雖然農(nóng)村人口凈流出，但農(nóng)村宅基地卻出現(xiàn)凈增加的情況。

二是宅基地合理布局的問題。受各種歷史因素影響，農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)零星、分散分布特征。宅基地非集約化使用，使得農(nóng)村的垃圾清運、供水供電供氣、環(huán)境治理、交通、衛(wèi)生等公共管理服務(wù)保障成本高企、服務(wù)能力與服務(wù)水平難以有效提升，與收入日益提升的農(nóng)村居民對美好生活向往的要求相去較遠。農(nóng)村宅基地及房屋要適度集中，需要農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的調(diào)控，但基本農(nóng)田不能動、一般耕地不好動，觸犯紅線法律不允許、調(diào)整規(guī)劃政策不允許、集中辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用資金不允許（測繪費用高、運轉(zhuǎn)周期長），科學(xué)利用宅基地建設(shè)新農(nóng)村面臨不少障礙。通常，農(nóng)民看得上的地大多用不了，能用的地又不便于生產(chǎn)生活、配套設(shè)施不好，城區(qū)近郊普遍無地可建。

三是宅基地流轉(zhuǎn)盤活的問題。宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的重要來源，盤活利用宅基地，對壯大集體經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有著較大的推動作用。目前，永川區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)盤活方式仍以宅基地與其上房屋共同租賃為主，暫未能將閑置宅基地轉(zhuǎn)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行出租出讓。存在的主要困難：一是宅基地分布過于零散，往往碎片化分布于基本農(nóng)田、林地、農(nóng)用地之間，調(diào)整困難，且永川區(qū)村莊規(guī)劃中20畝以上的成片建設(shè)用地少，即使采用騰退宅基地產(chǎn)生耕地指標，再以新增耕地指標集中使用，覆蓋建設(shè)用地的方式，仍然很難產(chǎn)生集中連片的建設(shè)用地，對吸引農(nóng)工企業(yè)入駐、文創(chuàng)農(nóng)旅綜合開發(fā)等制約明顯。二是指標流轉(zhuǎn)困難，區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地指標調(diào)劑或交易使用不便，缺乏專業(yè)的交易管理平臺，難以融合。

（三）宅基地產(chǎn)權(quán)登記等權(quán)利保障體系的問題

宅基地經(jīng)濟價值發(fā)現(xiàn)與實現(xiàn)，在很大程度上依賴于地理位置和資源稟賦所帶來的流動性，以及開展宅基地流轉(zhuǎn)、抵押質(zhì)押等市場行為。權(quán)屬權(quán)利的確認需要相對完善和便利的不動產(chǎn)管理體系保障。目前，農(nóng)村房地一體的不動產(chǎn)登記制度趨于成熟，群眾和市場普遍認可，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以將不動產(chǎn)登記作為權(quán)利保障憑證，也難以進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易簽證。雖然永川區(qū)與重慶市土地交所合作，建立起了符合永川區(qū)情的交易框架和鑒證范式。但從本質(zhì)上講，交易簽證屬市場行為而非行政管理行為，面臨收益成本核算、群眾認可度、市場號召力、社會公信力等多方面的考驗。這在一定程度上也成為制約永川區(qū)落實宅基地交易保障，推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“攔路虎”。

更好推進農(nóng)村宅基地制度改革的幾點建議

（一）科學(xué)系統(tǒng)謀劃，做好鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整

一是分類分批有序調(diào)整村莊規(guī)劃。宅基地制度改革不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落同步進行，要充分尊重客觀規(guī)律，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落各自不同的自然資源、人文歷史等特征，分類分批有序調(diào)整村莊規(guī)劃。先調(diào)整發(fā)展?jié)摿玫倪h郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，后動近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，不動或少動城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，科學(xué)構(gòu)建發(fā)展藍圖。

二是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向調(diào)整村莊規(guī)劃。要堅持目標導(dǎo)向，在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落的產(chǎn)業(yè)方向、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投資數(shù)額、用地需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際需求調(diào)整村莊規(guī)劃，落實用地保障。盡量避免為調(diào)整而調(diào)整，指標空轉(zhuǎn)，落圖不落地。

三是緊扣農(nóng)村居民需求調(diào)整村莊規(guī)劃。充分尊重群眾意愿，保障農(nóng)民的居住權(quán)。在調(diào)整中既要綜合考慮農(nóng)民多年形成的生活、耕作、生產(chǎn)習慣，廣泛收集意見，又要充分考慮保障農(nóng)民享受醫(yī)療衛(wèi)生、水電供給、垃圾清運等社會服務(wù)為重點，相對集中地利用宅基地，為農(nóng)民安排好宜居宜業(yè)的生產(chǎn)生活空間。

（二）在現(xiàn)行法律框架下統(tǒng)籌用好各項政策

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，已經(jīng)成為盤活包括農(nóng)村閑置宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地的高效途徑。新《土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》為調(diào)整規(guī)劃推動閑置宅基地流轉(zhuǎn)入市提供了依據(jù)，明確了“經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，“國土空間規(guī)劃應(yīng)當統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，依法控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號）等政策文件也強調(diào)，“在尊重農(nóng)民集體意愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)市人民政府同意，可探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房”，“建設(shè)保障性租賃住房的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，“在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地”，“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。在試點探索中，要充分運用這些政策基礎(chǔ)，從省（市）、區(qū)（縣）兩級層面統(tǒng)籌相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)落實，打通宅基地入市渠道的堵點，全面釋放農(nóng)村建設(shè)用地市場價值。

（三）著重在幾個關(guān)鍵問題上求突破

一是探索集體經(jīng)濟成員和宅基地資格權(quán)的常態(tài)化制度化取得途徑。在確保宅基地總量不新增的前提下，在試點地區(qū)繼續(xù)完善符合條件的非村民有償取得宅基地資格權(quán)的制度和程序（《鄉(xiāng)村振興促進法》第二十八條），協(xié)調(diào)相關(guān)部門在規(guī)劃審批、不動產(chǎn)登記等方面探索制度化支持機制，促進城鄉(xiāng)人才、資本以宅基地為載體正向自由流動。

二是探索資格權(quán)異地行使機制。在符合“一戶一宅”的前提下，探索區(qū)（縣）內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織行使資格權(quán)，積極探索通過交納級差地價等方式獲得非本集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權(quán)，進一步釋放宅基地價值。

三是積極配合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。促進建設(shè)用地指標、新增耕地指標在區(qū)內(nèi)流動，集中建設(shè)用地，為騰退宅基地、閑置建設(shè)用地等探尋新的市場出口，強化農(nóng)村土地市場化配置，進一步激發(fā)土地活力。

四是探索宅基地權(quán)利保障模式。繼續(xù)探索以不動產(chǎn)登記為主體，以交易鑒證書為補充的權(quán)利保障模式，支持交易文書作為抵押融資的有效憑證，釋放其財產(chǎn)屬性，為宅基地流轉(zhuǎn)交易行為保駕護航。

（四）強化政策配套，支持和保障改革事項有序推進

探索盤活利用宅基地助力鄉(xiāng)村振興的政策配套體系，進一步搭建農(nóng)村資源交易平臺，整合測繪、評估、拍賣、金融、鄉(xiāng)村規(guī)劃、涉農(nóng)項目資金申報、業(yè)務(wù)合作推廣等業(yè)務(wù)資源，以農(nóng)村閑置宅基地及地上房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，逐步涵蓋農(nóng)村承包地、林地、四荒地、堰塘以及農(nóng)副產(chǎn)品交易等業(yè)務(wù)。同時，在鎮(zhèn)村層面，建立農(nóng)村閑置資源托管中心，成立農(nóng)村宅基地協(xié)管員（信息員）隊伍，主導(dǎo)對閑置農(nóng)房、園林等進行托管，建成符合永川社情的農(nóng)村資源交易管理平臺，這些都需要農(nóng)業(yè)、自然資源、農(nóng)村土地交易等部門、單位的政策資金支持，以及社會力量的宣傳幫助。

作者簡介

康 莊 重慶社會科學(xué)院財政與金融研究所所長，副研究員，長期從事區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和公共政策的研究與教學(xué)工作