加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障

吳清軍

【關(guān)鍵詞】新就業(yè)形態(tài) 勞動者 平臺經(jīng)濟 勞動權(quán)益保障

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

在新就業(yè)形態(tài)領(lǐng)域，因為勞動者基本權(quán)益得不到有效保護而暴露出來的問題越來越凸顯。2022年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出2023年的重點工作包括“社會政策要兜牢民生底線”“加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”。2023年《政府工作報告》指出：“新就業(yè)形態(tài)和靈活就業(yè)成為就業(yè)增收的重要渠道?！?/p>

2021年5月20日，人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國個人經(jīng)營非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活就業(yè)規(guī)模達到2億人。2023年3月，中華全國總工會公布的第九次全國職工隊伍狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前全國職工總數(shù)4.02億人左右，其中新就業(yè)形態(tài)勞動者8400萬人，新就業(yè)形態(tài)勞動者成為職工隊伍重要組成部分。新就業(yè)形態(tài)用工現(xiàn)象在我國已持續(xù)了十余年，但由于勞動者與平臺的關(guān)系還不夠明確，勞動者的身份界定和享有的權(quán)利還有待進一步界定。因此，加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障，首先需要清晰界定勞動者應該享有的基本權(quán)益，在此基礎上才能更好地推進政策和法律的完善與改革。

亟需維護和保障新就業(yè)形態(tài)勞動者的哪些權(quán)益

一是基本職業(yè)保障的權(quán)利。在勞動合同用工關(guān)系中，《中華人民共和國勞動法》通過設定勞工標準保障勞動者的基本職業(yè)安全。但是在新就業(yè)形態(tài)中，勞動者與平臺的法律關(guān)系還需作出進一步界定，勞動者的基本權(quán)益缺乏法律有效保護。①2021年7月，人力資源和社會保障部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》參照勞動法的勞工標準對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益進行了規(guī)定，但《意見》對平臺與勞動者關(guān)系的界定仍不夠清晰，同時權(quán)益保障的規(guī)范完全參照了勞動法的勞工標準，對新就業(yè)形態(tài)勞動者的權(quán)益仍難以起到有效的保護作用。

當新就業(yè)形態(tài)和靈活就業(yè)成為越來越重要的就業(yè)方式時，如何保護勞動者的基本職業(yè)保障權(quán)利就是需要優(yōu)先解決的問題。為提高新就業(yè)形態(tài)勞動者在職期間抵御風險的能力，維護勞動者的基本職業(yè)保障權(quán)利，具體需要著重做好兩方面權(quán)益保障工作。

一方面，提高新就業(yè)形態(tài)勞動者對不可預期風險的抵抗能力，保障勞動者收入的連續(xù)性。目前大部分平臺實行的勞動報酬結(jié)算方式是按工作任務結(jié)算，勞動者的收入依賴于在平臺提供的勞動。一旦勞動者無法提供勞動，勞動者就無法獲得基本收入，這是新就業(yè)形態(tài)崗位對勞動者帶來的最大風險和隱患。由于勞動者缺乏基本的工資保障，在勞動者無法提供勞動期間，勞動者就無法獲得最低工資保障、停工停產(chǎn)期工資支付、醫(yī)療期工資支付等勞動法所規(guī)定的基本工資保障。因此，在疫情期間，勞動者無法接單完成工作任務，就無法保證勞動報酬獲得的連續(xù)性，需要由個人承擔所有不確定性帶來的風險。如何實現(xiàn)勞動者勞動報酬獲取的連續(xù)性，提高勞動者在工作中抵御社會風險的能力，是保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的基礎。

另一方面，提升新就業(yè)形態(tài)勞動者抵抗因傷病、年老退出勞動力市場所帶來的風險應對能力，提供職業(yè)傷害（一般指工傷）保障、基本醫(yī)療保障和基本養(yǎng)老保障。職業(yè)傷害是目前政府和社會非常關(guān)注的問題，從2021年開始，多個省市已在探索和試點新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障辦法和制度。除職業(yè)傷害保險之外，目前基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險在制度上仍需進一步深化改革，當前階段，企業(yè)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險也無法在制度上把新就業(yè)形態(tài)勞動者納入進來，同時城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險又無法滿足新就業(yè)形態(tài)勞動者的需求。當下亟需進行職業(yè)傷害保障制度、養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的創(chuàng)新和改革，真正化解新就業(yè)形態(tài)勞動者因傷病或年齡退出勞動力市場所帶來的風險。

二是平等協(xié)商的權(quán)利。集體協(xié)商（集體談判）是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的重要機制，《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國工會法》都賦予了勞動者集體協(xié)商的權(quán)利。在新就業(yè)形態(tài)中，勞動者與平臺的關(guān)系還不夠明確，同時勞動者工作地點過于分散又無法形成有效的組織形式，因此，新就業(yè)形態(tài)勞動者很難被組織起來與平臺進行平等協(xié)商。

賦予勞動者平等協(xié)商的權(quán)利，推動勞動者組織起來與平臺就工作報酬、工作時間、休息休假、安全衛(wèi)生及保險福利等事項進行平等協(xié)商，是保護勞動者合法權(quán)益的重要途徑與方式。②針對平臺用工中存在的突出問題，可在三個方面進行平等協(xié)商。其一，平臺勞動定價的問題。目前平臺上勞動報酬定價、報酬構(gòu)成及平臺抽成等問題，大多是由平臺根據(jù)市場原則進行單方面定價。在這種定價模式下，勞動者要么接受定價，要么拒絕定價，沒有任何途徑和方式保護自身的合法權(quán)益。其二，平臺勞動定額的問題。平臺目前大部分實行按任務結(jié)算勞動報酬的方式，單項任務的定價，基本上都是由平臺自行設定。勞動定額是勞動關(guān)系中計件結(jié)算報酬的重要基礎，定額的工作任務充分考慮到了勞動者收入、工作時間及工作強度，但是對于目前平臺的勞動定額，勞動者無法與平臺企業(yè)進行集體協(xié)商，對其合法權(quán)益難以進行保護，很容易出現(xiàn)勞動者工作時間長、工作強度大的問題。其三，休息休假的問題。由于新就業(yè)形態(tài)勞動者可以靈活自由決定是否提供勞動，因此，很難涉及休息休假的問題。但休息休假權(quán)是勞動者的重要權(quán)利，勞動者無法與平臺企業(yè)協(xié)商休息休假，也就很難保證勞動者休息休假的權(quán)利與利益。

賦予勞動者集體協(xié)商的權(quán)利，推動勞動者與平臺企業(yè)進行平等協(xié)商，這是保護勞動者權(quán)益的重要機制。因此，目前亟需推動集體協(xié)商集體合同制度的改革，確保勞動者能夠在涉及自身重要事項上與平臺企業(yè)進行集體協(xié)商。

三是民主參與的權(quán)利。平臺企業(yè)制定工作規(guī)則，通過后臺大數(shù)據(jù)對勞動者個人信息和勞動過程實行“算法管理”。在這一過程中，由于缺乏勞動者的參與，平臺規(guī)則和算法管理往往過于強調(diào)效率，而損害勞動者的基本權(quán)益。③《意見》提出：“督促企業(yè)制定修訂平臺進入退出、訂單分配、計件單價、抽成比例、報酬構(gòu)成及支付、工作時間、獎懲等直接涉及勞動者權(quán)益的制度規(guī)則和平臺算法，充分聽取工會或勞動者代表的意見建議，將結(jié)果公示并告知勞動者?！?021年9月，北京市就業(yè)工作領(lǐng)導小組印發(fā)的《關(guān)于促進新就業(yè)形態(tài)健康發(fā)展的若干措施》，更進一步提出“算法取中”的方式，合理確定考核和獎懲要素，避免超強度勞動和因此造成的安全傷害問題。

推動新就業(yè)形態(tài)勞動者民主參與到平臺工作規(guī)則的制定當中，這是保障勞動者權(quán)益的有效途徑。保障新就業(yè)形態(tài)勞動者民主參與的權(quán)利，具體可以從三方面著手。其一，推行平臺工作規(guī)則和平臺算法公開制度，在不涉及商業(yè)機密的前提下，涉及勞動者權(quán)益相關(guān)的規(guī)則和算法需要向全體平臺上的勞動者公開。其二，實行新就業(yè)形態(tài)的職代會制度（在平臺組織內(nèi)部建立起由新就業(yè)形態(tài)勞動者參與的職工代表大會制度），這是保障勞動者民主參與權(quán)利的重要制度。其三，推動新就業(yè)形態(tài)勞動者代表參與平臺規(guī)則制定，在制定平臺規(guī)則和設計算法時，充分考慮到勞動者代表的意見和建議。

四是提請勞動爭議處理的權(quán)利。在平臺企業(yè)通過在線、遠程的方式進行勞動管理的過程中，平臺和勞動者雙方難免會因為工作紀律和獎懲等問題發(fā)生爭議。鑒于平臺與勞動者的關(guān)系還不夠明確，因此，雙方出現(xiàn)的爭議究竟是按照民事關(guān)系爭議處理還是按照勞動爭議處理，目前的政策和司法實踐都還需作出進一步的界定。這對勞動者在權(quán)益受損時尋求司法救濟造成了較大的困難，也損害了勞動者的合法權(quán)益。

在勞動者與平臺關(guān)系無法作出清晰界定的情況下，建議改革現(xiàn)有的勞動爭議處理制度，按照勞動爭議處理的流程和制度來解決勞動者與平臺之間的爭議，以此來保護新就業(yè)形態(tài)勞動者的基本權(quán)益。明確平臺與勞動者爭議的性質(zhì)，暢通糾紛解決的渠道和途徑，當勞動者權(quán)益受損時能夠獲得及時的司法救濟，這將為勞動者權(quán)益保護提供非常重要的渠道。

當前，完全按照勞工標準對勞動者權(quán)益進行保障將存在一定困難，因此，需要充分總結(jié)之前暴露出來的問題，有針對性地重點解決新就業(yè)形態(tài)用工存在的主要問題，再逐步完善新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保護的政策和制度。

保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的四項有力舉措

第一，堅持就業(yè)優(yōu)先政策，擴大新就業(yè)形態(tài)規(guī)模。目前我國新就業(yè)形態(tài)主要集中于消費互聯(lián)網(wǎng)用工領(lǐng)域，平臺經(jīng)濟的快速發(fā)展，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，并形成了當前新就業(yè)形態(tài)格局。但近年來，隨著國內(nèi)消費市場持續(xù)低迷，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)規(guī)模增長緩慢，并未延續(xù)前些年快速增長的勢頭。為保障新就業(yè)形態(tài)勞動者的就業(yè)權(quán)，目前亟需在保護勞動者基本權(quán)益的前提下，創(chuàng)造更大規(guī)模、更高質(zhì)量的新就業(yè)形態(tài)就業(yè)機會，擴大新就業(yè)形態(tài)整體就業(yè)規(guī)模。

我國一直堅持就業(yè)優(yōu)先政策，2023年《政府工作報告》提出的2023年發(fā)展主要預期目標包括“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人左右，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右”，并強調(diào)要“落實落細就業(yè)優(yōu)先政策，把促進青年特別是高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在更加突出的位置，切實保障好基本民生”。新就業(yè)形態(tài)是順應數(shù)字經(jīng)濟與商業(yè)模式創(chuàng)新而創(chuàng)造的一種就業(yè)新模式，經(jīng)過十余年的發(fā)展，今天取得的成果來之不易，同樣在政策上需要重視保護這些就業(yè)機會。未來幾年，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，結(jié)構(gòu)性失業(yè)的問題也將會持續(xù)存在，新就業(yè)形態(tài)將是緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)的重要渠道和方式。目前值得注意的是，有一些觀點把新就業(yè)形態(tài)比作“蓄水池”，認為新就業(yè)形態(tài)工作屬于一種“過渡性”工作，這在一定程度上反映出新就業(yè)形態(tài)仍然沒有得到足夠的重視。我們認為，新就業(yè)形態(tài)作為一種新就業(yè)方式，對民生和社會發(fā)展的重要意義有必要被進一步肯定和強調(diào)，從而引導更大規(guī)模的勞動者參與其中，并形成可持續(xù)發(fā)展的職業(yè)，這樣才有可能更有效緩解因結(jié)構(gòu)性失業(yè)而帶來的社會矛盾。

第二，支持平臺經(jīng)濟發(fā)展，平衡規(guī)范用工與促進就業(yè)的關(guān)系。2022年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確指出：“要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領(lǐng)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。”近幾年來，我國平臺經(jīng)濟因受多種要素的影響，目前整體增速放緩，表現(xiàn)出來的結(jié)果是：平臺企業(yè)每年融資的次數(shù)和總額急劇下降，同時新商業(yè)模式和新的“現(xiàn)象級”平臺近幾年幾乎沒有出現(xiàn)。平臺經(jīng)濟放緩導致的結(jié)果是，創(chuàng)造和帶動的新就業(yè)形態(tài)就業(yè)機會也逐步減少。

為規(guī)范平臺用工和新就業(yè)形態(tài)，自2021年開始多個政府部門出臺了多項政策。政策的初衷是為了支持和規(guī)范新就業(yè)形態(tài)，保障勞動者權(quán)益，但目前在理論和政策上對勞動者與平臺的關(guān)系尚未作出清晰界定的情形下，把平臺用工納入傳統(tǒng)勞動關(guān)系法律規(guī)則體系下進行治理，政策結(jié)果與目標可能會出現(xiàn)較大的偏差。按照傳統(tǒng)勞動關(guān)系制度體系來規(guī)范平臺用工，既無法有效保護勞動者的權(quán)益，同時也可能帶來更大的就業(yè)損失。因此，規(guī)范平臺用工的政策體系需要對新就業(yè)形態(tài)用工模式的特點進行科學論證，在此基礎上才能既規(guī)范平臺用工，同時又能更好促進就業(yè)，從而形成平衡規(guī)范用工和促進就業(yè)的關(guān)系。當前，監(jiān)管部門對平臺用工仍然需要堅持一直貫穿始終的“包容審慎”態(tài)度。政策只有做到順勢而為，才有可能推動平臺經(jīng)濟健康有序發(fā)展，也才有可能更好促進就業(yè)和創(chuàng)造更多就業(yè)機會。

第三，加快勞動法治改革，健全勞動者權(quán)益保障制度。自2021年起，我國開始加快了勞動法治改革的進程，國家管理部門和多個地方政府都針對新就業(yè)形態(tài)施行了多項改革措施，但是改革的進程仍然滯后于新就業(yè)形態(tài)的實踐發(fā)展。④關(guān)于勞動法治改革的理念和思路，目前存在著較大的分歧和爭論。有些學者堅持用現(xiàn)行的勞動法來規(guī)范新就業(yè)形態(tài)用工，而部分學者則認為需要創(chuàng)新“第三條道路”，按照“類雇員”的身份對新就業(yè)形態(tài)勞動者進行權(quán)益保護。⑤新就業(yè)形態(tài)作為一種全新的用工模式，在工作任務分配、勞動報酬、工作時間、工作管理、勞動控制以及勞動者和平臺雙方權(quán)利義務關(guān)系等方面，與傳統(tǒng)勞動關(guān)系存在著根本性的差異，如果按照現(xiàn)行勞動法進行規(guī)制，既不利于平臺經(jīng)濟的發(fā)展，同時也很難保護勞動者的勞動權(quán)益。按照“類雇員”的界定進行勞動法治改革，則需按照新就業(yè)形態(tài)用工特點重新設計整個勞動法律體系。⑥在現(xiàn)階段重新設計新的立法理念、立法思路以及制度框架同樣面臨著重重困難。

理論的討論仍然會持續(xù)，但勞動法治改革卻不能因此而停滯。目前，我國需要堅持現(xiàn)行的改革思路和做法，即進行單項制度的改革和嘗試。結(jié)合當前存在的勞動者權(quán)益保護問題，需要加快四方面的改革，即職業(yè)基本保障制度改革、集體合同和集體協(xié)商制度改革、民主參與制度改革以及勞動爭議處理制度改革。在進行每一單項制度改革時，可以突破傳統(tǒng)勞動法的邊界，在勞動法和民法之間尋找解決改革的突破點。

第四，加強分類監(jiān)管，提升常態(tài)化監(jiān)管水平。2021年10月，國家市場監(jiān)督管理總局組織起草了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》。兩份指南按照平臺的連接屬性和主要功能，對平臺經(jīng)營進行了分類分級監(jiān)管。同樣，對平臺用工情況也需要進行分類監(jiān)管。不同類型的平臺，在平臺與勞動者的關(guān)系、工作任務性質(zhì)、計酬方式、平臺監(jiān)管工作方式、平臺與勞動者的主體責任等方面，都存在著較大區(qū)別。對平臺用工進行分類監(jiān)管，確定行業(yè)標準，將對保護勞動者合法權(quán)益起到至關(guān)重要的作用。由于缺乏行業(yè)標準，平臺上的單件計價標準、勞動定額標準、工作規(guī)范標準、勞動獎懲標準等都難以確定，同時集體協(xié)商也缺乏雙方協(xié)商的標準。因此，加強分類監(jiān)管、確定行業(yè)標準將是有針對性保護勞動者權(quán)益的基礎。

平臺企業(yè)用工與傳統(tǒng)工商企業(yè)用工存在著較大的區(qū)別，新就業(yè)形態(tài)用工的工作地點較為分散，需要政府部門跨區(qū)域、多部門協(xié)同治理。各級政府面對的新就業(yè)形態(tài)用工的監(jiān)管問題都是新問題，需要不斷創(chuàng)新工作機制和工作方法，對新就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)的新問題和新情況進行動態(tài)管理，只有這樣才有可能切實保護勞動者的勞動權(quán)益。

疫情是一塊對新就業(yè)形態(tài)的“試金石”，檢驗了其就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)韌性的成色。我國新就業(yè)形態(tài)在疫情中經(jīng)受住了考驗，總體的發(fā)展態(tài)勢是穩(wěn)定的，但也存在勞動者權(quán)益保障不足的問題。加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此，近期仍需堅持當前政策調(diào)整的思路，對單項制度不斷進行優(yōu)化和創(chuàng)新，對勞動者權(quán)益保障制度進行逐項改革和完善，之后再逐步形成和完善整個新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障制度和體系。

（作者為中國人民大學勞動人事學院教授）

【注：本文系國家社會科學基金項目“平臺經(jīng)濟與平臺用工關(guān)系”（項目批準號：20BSH069）的階段性成果】

【注釋】

①常凱、鄭小靜：《雇傭關(guān)系還是合作關(guān)系？——互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中用工關(guān)系性質(zhì)辨析》，《中國人民大學學報》，2019年第2期，第78頁。

②謝增毅：《平臺用工勞動權(quán)益保護的立法進路》，《中外法學》，2022年第1期，第122頁。

③田野：《平臺用工算法規(guī)制的勞動法進路》，《當代法學》，2022年第5期，第135頁。

④鄭尚元：《勞動法的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與瞻望》，《中國勞動關(guān)系學院學報》，2022年第1期，第28頁。

⑤王天玉：《互聯(lián)網(wǎng)平臺用工的“類雇員”解釋路徑及其規(guī)范體系》，《環(huán)球法律評論》， 2020年第3期，第89頁。

⑥戰(zhàn)東升：《民法典編纂背景下勞動法與民法的立法關(guān)系：以“類似勞動者型勞務提供人”的保護為切入點》，《法學》，2018年第10期，第99頁。

責編/謝帥 美編/楊玲玲